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一、公務卡制度綜述

(一）國庫集中收付制度與公務卡改革目標

具體看，國庫集中收付制度由財政資金的收入收繳（直接繳庫和集中匯繳）和國庫集中支付兩部分，集中收入收繳包括稅收收入、社會保障繳款、非稅收入、轉移和贈與收入、貸款回收本金與產權處置收入、債務收入六種。國庫集中支付包括財政直接支付和授權支付，授權支付又包括票據（主要為支票）支付和公務卡支付（保留少量的現金支付）。財政部有關公務卡制度改革的總體思路：“堅持公共財政改革方向，以公務卡及電子轉賬支付系統為媒介，以國庫單一賬戶體系為基礎，以現代財政國庫管理信息系統為支撐，逐步實現使用公務卡辦理公務支出，最大限度地減少預算單位現金結算，強化財政動態監控，健全現代財政國庫制度。”公務卡的使用基礎離不開國庫集中支付制度。由此，公務卡是為完善國庫集中支付制度而產生的支付結算方式。簡言之，與公務卡直接相關的國庫集中收付就是預算單位將非稅收入等行政事業性收費集中上繳財政，財政部門通過其指定的銀行開設專戶，預算單位的基本經費和財政性項目經費直接通過該專戶撥付到預算單位在銀行開設的零余額賬戶，預算單位所有的支出通過財政直接支付或者授權支付方式（票據支付和公務卡支付）從該零余額賬戶支付給商品和勞務的供應單位或提供者。國庫集中支付制度還有一重點內容就是預算單位要逐步減少和取消零余額賬戶外的其他賬戶，之后將財政批準收取的各類非稅收入上繳國庫且不再返還預算單位自己管理支出，另外，預算單位日常公務支出和報銷業務使用公務卡以最大限度地減少現金支付。國庫集中收付制度的實現最終將出現“國家之財皆匯于庫，財政支出皆出國庫”，國家的收入和支出都在“國庫”的管理之中，國庫成為一個國家的“大出納”。公務卡支付改變了原有現金支付下國庫難以管理資金使用流向，使國庫可以掌握資金最終的使用單位、日期、金額、地點等信息，加強了資金控制，提高了資金利用效率，增加了公務活動的透明度，減小了使用風險，健全了財政國庫制度。國庫集中收付體系及與公務卡支付的關系，見圖1。

(二）公務卡推行歷程及結算目錄

2001年國務院批準的《財政國庫管理制度改革試點方案》及其說明中提出：可以采用銀行卡作為國庫集中支付業務的支付結算工具。2005年4月，中國人民銀行、財政部等九部委聯合印發的《關于促進銀行卡產業發展的若干意見》推動了全國銀行卡產業的發展。當年，招商銀行與中興通訊聯手發行了國內首張公務卡，但此卡并非財政部和中國人民銀行推廣使用的公務卡。2007年財政部和中國人民銀行聯合下發了《公務卡管理暫行辦法》，公務卡的應用推廣工作進入全面實施階段。2007年7月，中央機關公務卡制度改革試點正式啟動。2008年2月，財政部下發《關于2008年中央預算部門全面推行公務卡改革試點有關事項的通知》，明確規定所有中央預算部門于2008年9月底以前都要實施公務卡制度改革試點。2007年7月至2008年10月，中國銀聯統計顯示，山東、河南、寧夏等16個省、自治區(直轄市)已經正式啟動了公務卡試點，累計發放公務卡近120萬張，這標志著公務卡制度改革試點在全國加速推進。2007年底，北京市出臺了《北京市市級行政事業單位公務卡管理暫行辦法》，并于2007年底正式啟動行政事業單位公務卡改革。2008年4月，北京市財政局和中國人民銀行營業管理部又出臺了《北京市行政事業單位公務卡制度改革實施方案》，明確要求在區縣級行政事業單位推廣使用公務卡。至2011年底，北京市近千家預算單位使用了公務卡。2011年11月，財政部下發《關于實施中央預算單位公務卡強制結算目錄的通知》，該通知自2012年1月起執行。目錄包含的結算項目共16種，包括辦公費、印刷費、咨詢費、手續費、水電費、郵電費、物業管理費、差旅費、維修（護）費、租賃費、會議費、培訓費、公務接待費、專用材料費、公務用車運行維護費和其他交通費用。同時規定，原使用轉賬方式結算的，可繼續使用轉賬方式，在縣級以下（不包括縣級）地區發生的公務支出、在不具備刷卡條件的場所發生的單筆消費在200元以下的公務支出、按規定支付給個人的支出以及簽證費、快遞費、過橋過路費、出租車費用等仍可使用現金結算。2012年9月27日，財政部下發通知，將在2012年年底前全面推行公務卡。2012年12月，北京市財政局下發《市級預算單位公務卡強制結算目錄》，要求2013年1月1日起，該目錄下的17種（水電費分為水費和電費兩種）結算項目必須使用公務卡結算。

(三）公務卡使用流程

預算單位在金融機構（通常在其開立零余額賬戶的銀行）以單位工作人員個人名義開設并辦理公務卡，并以個人本人為償債主體。該卡可用于個人支付結算業務，單位不承擔私人消費行為引致的一切責任，單位工作人員的結算行為在單位審核單據并完成從零余額賬戶轉賬到個人所持公務卡還款前屬個人行為。另外，根據現有的公務卡使用情況，各地各銀行通常對公務卡的授信額度為5萬元，此范圍內個人使用公務卡結算金額較大時還需根據單位實際規定事前審批。持公務卡消費和報銷的方式是，單位工作人員外出公務消費，不再預借現金，而是用其所持的公務卡先行刷卡支付，并取得發票及刷卡憑證，之后向單位財務申請報銷，單位財務審核無誤后將報銷款項直接由零余額賬戶劃入該工作人員公務卡賬戶中。公務卡使用流程見圖2。

二、公務卡適合開放大學財務管理特點

公務卡是國庫集中支付制度基礎上國庫預算資金管理的新思路，推行至今雖然在實務和理論界中存在諸多爭論，也存在許多不足和問題,但整體上促進了財政預算資金的管理，是利遠大于弊的一項制度。今后，相關部門將繼續改進和全面推行公務卡制度,開放大學也必將執行該項制度，該制度的推行對建設中的開放大學及其財務管理也將產生重大影響。

(1）從辦學經費來源和支出管理看，開放大學辦學經費來源與普通高校相同，主要是財政性撥款（包括基本經費、項目經費、科研補助經費等）、學費等非稅收入、經營性收入、捐贈性收入以及其他收入（如與經營性主體開展的合作研發等）。無論哪一種來源，其支出管理都適用于財政部門相關公務卡支出管理的范疇，支出名目也不外乎上述16種結算項目以及相關勞務。

(2）從開放大學合作辦學模式看，原有的開放教育體系是多級次的管理模式，即中央電大、省級電大以及遍布各市縣的開放教育分校和合作辦學機構，省級電大的大量工作包括財務管理工作都是與下級分校和辦學機構發生的，而不是類似普通高校與學生發生。在開放大學建設之初乃至建成之后，開放大學在自主辦學的架構內外仍然是與市縣級分校和合作辦學機構間展開廣泛的管理合作，開放大學財務管理也更多的與之發生關系，與學生發生直接的財務關系屬從屬地位。簡言之，單位間的財務往來遠大于單位與個人（主要是學生）間的財務往來是開放大學財務管理的突出特點。這種模式下，公務卡為與分校和合作辦學機構開展往來和教學管理以及相關合作事項從財務管理角度提供了更便捷的結算方式，能使開放大學多級次合作辦學模式開展得更加高效順暢。

(3）從開放大學的地域拓展看，新的開放大學辦學模式必將在更廣泛的地域與其他單位及其工作人員建立往來關系，還要和國外相關機構進行合作交流。公務卡的推行，使開放大學工作人員與境內單位及其工作人員交往更加方便有效和有力，同時，開放大學的發展戰略要突破原有的省市內的成人教育模式，走多樣化的開放辦學模式，要在本省市、本區域開放辦學，也要在全國開放辦學。合作辦學區域和領域的不斷拓展，財務管理領域用公務卡等銀行支付方式逐漸取代現金支付將是必然的趨勢，其能更好地提高辦學效率，也能更好地提升開放大學在制度建設方面的影響力。

(4）從開放大學的國際合作視角看，開放大學的發展不僅在辦學模式上要學習借鑒發達國家開放教育的辦學實踐經驗，還要在內部機構設置及其管理運作模式上借鑒更為先進有效的方式，財務管理和運作模式上推行公務卡在我國將是大勢所趨，在世界其他國家也是一種廣為流行的模式。雖然公務卡不能進行跨境支付，但更廣泛地采用銀行支付方式將是我國未來的趨向和國際支付的主流，開放大學在支出模式上與國際接軌，也是展示自身形象和提高國際交流合作能力的一種途徑。

公務卡改革也是在培養和建立一種新的公務消費和資金管理理念，無論是從貨幣金融學角度看還是從具體預算單位的貨幣收支模式看，培養這一理念是適應貨幣市場演化需求的，這一理念也符合貨幣的國際化發展和結算變化趨勢。開放大學作為一級預算單位無論是辦學和發展理念還是財務管理理念，都應學習和借鑒國際先進經驗，沒有真正稱得上開放的理念作支撐，開放事業將頗顯艱辛。理念要求對于符合發展要求的新事物更要有積極的態度，基于此，受益于公務卡改革的開放大學公務卡改革也是一種理念的變革和培養。建立一種符合需求的財物管理理念有利于開放大學事業的發展。

三、公務卡使用對開放大學及其財務管理的影響

(一）促進財務管理高效化

1．辦公效率的提高公務卡的使用改變了預算單位原有外出辦公消費模式，使辦公消費模式由：外出事務－財務部門－外出－結束業務后回單位報銷（涉及現金存取）變為：外出事務－外出－結束業務后回單位繳回報銷憑據（不涉及現金存取），除個別大額和特殊事項須請示外，簡化了辦公步驟，尤其是在辦事人員距離財務部門較遠或不便到財務時，更是節約時間，甚至能更及時地抓住時機。相關部門報銷人員也減少了取送現金的工作，將有限的時間更高效地投入到開放大學的其他管理工作中。

2．財務管理效率的提高由于公務卡減輕了財務部門人員提取現金的環節，節省了財務人員外出時間，減少了點鈔和兌換零幣等環節，另外也使財務人員由原來的一次業務兩次面對單位辦事人員變為一次面對，大大節省了人力。也由于公務卡和國庫集中支付是一體的，實現國庫集中單一賬戶支付后，單位賬戶管理由原來的基本賬戶和零余額賬戶并重變為以零余額賬戶為主的管理模式（由于一般預算單位以基本賬戶和零余額賬戶為管理主體，在此忽略分析對單位原有的一般賬戶和其他專門賬戶的管理），單位的收支由原來的兩戶并重變為一戶為主，減少了兩個賬戶間劃款的數量以及劃款的潛在風險，賬戶管理工作減少，提高了財務管理效率。

(二）降低和預防風險

1．預防腐敗的發生公務卡的使用可以在一定程度上起到預防腐敗和減少單位內部職工違法行為發生的作用。公務卡使單位相關人員減少了接觸現金的機會，使利用其他不合理名目和多開發票等套取現金的行為減少，也降低了通過截流和挪用現金私設小金庫甚至是將現金據為己有行為的可能，一定程度上避免了違法行為的發生，在現金支付領域減小了滋生腐敗的可能。

2．降低單位財務風險公務卡消費與國庫集中支付將單位現金支出降低到最低限度，也使財政部門從支出角度規范了各預算單位使用資金的行為，和原來的現金消費以及預算單位在支出后進行事后的審計檢查相比，在源頭減少的違規財務操作比有違規發生后糾正或者整改能更多地降低預算單位財務風險。單位授權其財務人員在終端執行支出活動時受到財政支付流程規范的約束，使支出過程受到財政的監督和管控，減小了掌握政策不準或者領導干預而發生錯誤的可能。預算單位發生勞務時，由其財務人員根據審核無誤的勞務發生憑證通過授權支付方式，通過零余額賬戶開戶銀行直接轉入發生勞務的個人銀行賬戶。勞務的銀行轉賬支付、單位票據支付以及公務卡支付三種方式結合，完成了單位絕大部分資金的使用，這些資金財政部門可以通過金融機構追索到最終去向，很容易實現資金使用后的檢查監督。上述管控措施降低了預算單位對財政資金的違規使用風險,也使財政資金實現了事前、事中和事后的監督管理。

3．降低財務工作人員的執業風險公務卡最大限度地逐步地取代現金報銷，使提取現金和保管現金的風險減小，預算單位財務部門減少了這兩個環節的工作，產生風險的可能降低了，財務工作人員由于最大限度地減少了從事這兩個環節的工作而降低了個人執業風險。財務人員個人風險的降低促進了單位財務工作效率的提高并促成單位財務風險整體降低。

四、結語

公務卡和任何新事物一樣在推行過程中必然會有其缺陷和不利的一面，如員工的接受問題、公務卡不能完全杜絕套現、增加了終端數據處理的數量、小額現金報銷的弊端仍然存在以及公務卡支付會產生還款風險等。僅就開放大學而言，由于辦學點廣布于城市和遠郊區縣，尤其是在比較邊遠地域，還會產生公務卡不具備劃卡條件等問題，使該地域的業務辦理受到限制。但公務卡作為一種新型的財務結算方式將全面推行，其自身諸多優勢必將顯現。

雖然各方專家學者的意見及在各省試點推廣過程中出現了諸多問題和缺陷，但隨著相關法律法規和公務卡制度自身的不斷改革和完善，公務卡支付方式將進一步推進高效財政國庫制度的實現，也更有利于開放大學財務管理工作。開放大學在推行公務卡使用過程中對內部職工和財務工作人員開展有效的宣傳和培訓，完善公務卡使用和操作核心人員的管理，管控好核心環節，財務部門持續完善財務制度和公務卡管理制度，梳理財務報銷手續、精簡環節，使公務卡的使用真正實現高效化辦公目標。另外，財務部門還要加強與公務卡開戶銀行的合作，實現對職工所持公務卡使用和信用等情況的動態監督管理，分清責任，降低公務卡使用風險。

作者：張福慶李學華單位：北京廣播電視大學財務處