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1國(guó)外循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的若干啟示

循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為一種有效平衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)三者關(guān)系的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，首先被經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家所采用，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐，一些發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了將循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制化和社會(huì)化，運(yùn)用法律規(guī)范推動(dòng)和保障循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和循環(huán)型社會(huì)的形成。其中，德國(guó)和日本的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度最具代表性，美國(guó)和歐盟也有著自己的特點(diǎn)。

1.1德國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法概況

德國(guó)是世界上最早實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家之一，其循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)也走在世界的前列。早在1972年，德國(guó)就制定實(shí)施了《廢棄物處理法》，但當(dāng)時(shí)立法的目標(biāo)僅僅是為了“處理”生產(chǎn)和消費(fèi)中所產(chǎn)生的廢物，仍然屬于環(huán)境問(wèn)題的末端處理方式，因此，該法尚不屬于循環(huán)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的立法。1986年，德國(guó)將《廢棄物處理法》修改為《廢棄物限制處理法》，強(qiáng)調(diào)要采用節(jié)約資源的工藝技術(shù)和可循環(huán)的包裝系統(tǒng)，把避免廢物的產(chǎn)生作為廢物管理的首選目標(biāo)，將立法目的由“怎樣處理廢棄物”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸鯓颖苊鈴U棄物的產(chǎn)生”。1991年，德國(guó)首次按照從資源到產(chǎn)品再到資源的循環(huán)經(jīng)濟(jì)思路制定了《包裝廢棄物處理法》(該法分別于2000年和2001年兩次修訂)，要求生產(chǎn)商和零售商對(duì)于商品的包裝物要盡可能減少并回收利用，以減輕填埋和焚燒的壓力。1994年9月27日，德國(guó)公布了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢物處置法》，把資源閉路循環(huán)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)思想從商品包裝拓展到社會(huì)相關(guān)領(lǐng)域，規(guī)定對(duì)廢物管理的手段首先是盡量避免產(chǎn)生，同時(shí)要求對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生的廢物進(jìn)行循環(huán)使用和最終資源化的處置。歸納起來(lái)，德國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法體系共三個(gè)層次：法律、條例和指南。除上文所及的法律、條例外，還有農(nóng)業(yè)和自然保護(hù)法、污水污泥管理?xiàng)l例、廢舊汽車處理?xiàng)l例、廢電池處理?xiàng)l例、有機(jī)物處理?xiàng)l例、電子廢物和電力設(shè)備處理?xiàng)l例、廢木材處理?xiàng)l例、廢物管理技術(shù)指南、城市固體廢物管理技術(shù)指南等。在立法方法上，通常采取先對(duì)個(gè)別領(lǐng)域立法，再制定統(tǒng)一規(guī)范的立法方式。此外，1999年8月，聯(lián)邦環(huán)境署提出未來(lái)市政垃圾處理的指導(dǎo)性策略：到2020年，不僅要回收玻璃、紙類、紙板、有機(jī)廢物和塑料，而且要回收其他所有的市政廢物。德國(guó)關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法及其實(shí)踐，對(duì)世界各國(guó)產(chǎn)生了巨大影響，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，包括日本、歐盟各國(guó)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，都不同程度依據(jù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的思想制定或修訂了本國(guó)的廢物管理的法律規(guī)范。

1.2日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律模式

二戰(zhàn)后，日本實(shí)行“追趕型”(追趕歐美先進(jìn)工業(yè)國(guó)家)和“趕超型”(趕上并試圖超過(guò)美國(guó))的經(jīng)濟(jì)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)多年持續(xù)、快速增長(zhǎng)，到1968年，國(guó)民生產(chǎn)總值(GNP)已位居世界第二位。但是，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)是以犧牲環(huán)境為代價(jià)的。環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件頻頻發(fā)生，嚴(yán)重影響了自然界正常的生態(tài)循環(huán)，終于演變成嚴(yán)峻的社會(huì)問(wèn)題和政治問(wèn)題。究其原因，日本政府認(rèn)為，在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)方針的偏差。經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行如同人體內(nèi)的血液循環(huán)，由動(dòng)脈與靜脈兩個(gè)部分組成。以往，日本發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，只關(guān)注物質(zhì)資料從生產(chǎn)、流通到消費(fèi)的動(dòng)脈系統(tǒng)，而對(duì)生產(chǎn)、流通和消費(fèi)后所產(chǎn)生的廢物和其他相關(guān)物品(所謂“廢物等”)的收集、處理、再資源化、再商品化等靜脈系統(tǒng)，卻等閑視之。其結(jié)果，在經(jīng)濟(jì)生活動(dòng)脈系統(tǒng)中產(chǎn)生的大量廢物等直接以大自然作為最方便的處置場(chǎng)所，最終導(dǎo)致環(huán)境負(fù)荷超過(guò)了環(huán)境容量。所以，造成日本社會(huì)環(huán)境惡化的根源，在于大量生產(chǎn)、大量銷售、大量消費(fèi)、大量廢棄的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)運(yùn)行方式，在這種運(yùn)行方式下，廢物在質(zhì)和量?jī)蓚€(gè)方面無(wú)限度擴(kuò)張而增大了環(huán)境負(fù)荷。為了謀求環(huán)境問(wèn)題的徹底解決，日本政府認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)拋棄傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式，代之以抑制廢物的產(chǎn)生、促進(jìn)廢物的再利用為目的，形成廢物處理與資源循環(huán)再利用一體化的物質(zhì)循環(huán)鏈條，構(gòu)筑起抑制自然資源消費(fèi)、減輕環(huán)境負(fù)荷的“循環(huán)型社會(huì)”。在“循環(huán)型社會(huì)”中，環(huán)境因素不再成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的消極條件，反而成為推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革的原動(dòng)力，從而孕育著全新的“商機(jī)”，這樣，保護(hù)環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，將不再難以“兼顧”，而可以“協(xié)調(diào)”、“統(tǒng)合”，直到“以人為本”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)良性發(fā)展?；谏鲜稣J(rèn)識(shí)，日本政府著手制定綜合地有計(jì)劃地推進(jìn)廢物循環(huán)利用的法律制度，1999年l0月，當(dāng)時(shí)的日本執(zhí)政黨(自民黨、公明黨、)就建立循環(huán)型社會(huì)的法制問(wèn)題達(dá)成了“政策合意”。明確提出：“將2000年定位為循環(huán)型社會(huì)元年，謀求制定建立循環(huán)型社會(huì)的基本框架的法律?！?000年4月14日，日本內(nèi)閣通過(guò)了《建立循環(huán)型社會(huì)基本法案》，同日提交第147次通常國(guó)會(huì)，眾、參兩院分別于5月9日、5月26日通過(guò)了該法案。該法律于6月2日公布(法律第110號(hào))，除其中第15條、第16條自2001年1月6日起施行外，該法律自公布之日起施行。第147次國(guó)會(huì)在歷史上被稱為“循環(huán)國(guó)會(huì)”，2000年被稱為“循環(huán)型社會(huì)元年”。日本是目前世界上循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法最為完善的國(guó)家。日本促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律體系可以分為三個(gè)層面：一是基本法，即《建立循環(huán)型社會(huì)基本法》(2000年6月公布)；二是綜合性的法律，包括《廢棄物處理法》(1970年公布，分別于1976年、1983年、1987年、1991年、1992年、1993年、1994年、1995年、l997年、1998年、1999年、2000年修訂)、《資源有效利用促進(jìn)法》(1991年公布，分別于1993年、1999年、2000年修訂)；三是專項(xiàng)法，包括《容器和包裝物的分類收集與循環(huán)法》(1995年公布，分別于1997年、1998年、1999年、2000年修訂)、《特種家用機(jī)器循環(huán)法》(1998年公布，分別于1999年、2000年修訂)、《建筑材料循環(huán)法》(1999年公布，2000年兩次修訂)、《可循環(huán)性食品資源循環(huán)法》(2000年公布)、《多氯聯(lián)苯廢棄物妥善處置特別措施法》(2001年公布)等?！督⒀h(huán)型社會(huì)基本法》（以下簡(jiǎn)稱循環(huán)基本法）的公布和實(shí)施，標(biāo)志著日本已經(jīng)成為世界循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制化的先進(jìn)國(guó)家，其環(huán)境保護(hù)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新的發(fā)展階段，其社會(huì)結(jié)構(gòu)開(kāi)始從過(guò)去“大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄”的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，向降低環(huán)境負(fù)荷、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的循環(huán)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)變。

1.3美國(guó)的有關(guān)立法模式

目前，美國(guó)還沒(méi)有一部全國(guó)性的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法規(guī)，但美國(guó)有《資源保護(hù)和回收法》(1976年通過(guò)，1980年修訂)和《污染預(yù)防法》(1990年制定)，在一定程度上體現(xiàn)著發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求。同時(shí)，美國(guó)聯(lián)邦政府和各州政府還推行了一些有利于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的政策。自20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，美國(guó)已有半數(shù)以上的州先后制定了促進(jìn)資源再生循環(huán)利用的法規(guī)。美國(guó)加州于1989年通過(guò)了《綜合廢棄物管理法令》，要求在2000年以前，對(duì)50％的廢棄物，要通過(guò)源削減和再循環(huán)的方式進(jìn)行處理，未達(dá)到要求的城市將被處以每天1萬(wàn)美元的行政性罰款。美國(guó)7個(gè)以上的州規(guī)定，新聞紙的40％～50％，必須使用由廢紙制成的再生原料。威斯康星州規(guī)定，塑料容器必須使用10％～25％的再生原料。加州規(guī)定玻璃容器必須使用15％～65％的再生原料，裝垃圾的塑料袋必須使用30％的再生原料。佛羅里達(dá)州對(duì)向本地市場(chǎng)出售的所有飲料容器征收5美分的預(yù)付處理稅，這些錢直接劃入本州循環(huán)發(fā)展基金，以開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)研究。

1.4歐盟的模式和做法

現(xiàn)今，歐洲在產(chǎn)品循環(huán)利用、廢棄物資源化方面已經(jīng)取得顯著成就。1975年7月15日，歐洲共同體理事會(huì)通過(guò)了《廢物指令》，明確要求各成員國(guó)應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)拇胧?，鼓?lì)廢物的預(yù)防、再生和加工，鼓勵(lì)從廢物中提取原材料或者在可能時(shí)提取能源并鼓勵(lì)廢物再利用的其他加工形式。這個(gè)《廢物指令》還要求：各成員國(guó)應(yīng)采取必要的措施，確保廢物的處理不會(huì)危及人類的健康，也不會(huì)損害環(huán)境，特別要求做到：不會(huì)對(duì)水、空氣、土壤和動(dòng)植物帶來(lái)危害；不會(huì)通過(guò)噪音和臭氣對(duì)人類形成危害；不會(huì)危害到農(nóng)村地區(qū)或者有特殊利益的地區(qū)。該《廢物指令》還規(guī)定：依據(jù)“污染者負(fù)擔(dān)”的原則，減去廢物處理的任何收益，廢物處理的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)出自：（1）通過(guò)廢物收集者處理廢物的持有者或者有關(guān)的企業(yè)；（2）先前持有者或者產(chǎn)生廢物的生產(chǎn)者。該《廢物指令》還特別規(guī)定：在指定的地區(qū)，成員國(guó)必須成立或者指派主管部門或相應(yīng)負(fù)責(zé)的管理機(jī)構(gòu)，以便對(duì)廢物的處理工作進(jìn)行策劃、組織、授權(quán)和監(jiān)督。2000年9月18日，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)通過(guò)了《報(bào)廢車輛指令》；2002年6月27日，歐盟委員會(huì)通過(guò)了《報(bào)廢車輛指令》附件II的修改決定；2003年1月27日，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)通過(guò)了《報(bào)廢電器電子設(shè)備指令》。上述法律文件，分別對(duì)防止報(bào)廢電器電子設(shè)備及車輛污染環(huán)境，促進(jìn)對(duì)有關(guān)資源的回收利用和循環(huán)使用做出了明確規(guī)定，在全世界具有先進(jìn)性和示范性。

1.5幾種模式的比較及啟示意義

就立法性質(zhì)而言，目前發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法模式大體上可分為兩種：一種可稱之為污染預(yù)防型，如美國(guó)等國(guó)，將資源的回收利用納入污染預(yù)防的法律范疇，屬于廣義上的環(huán)境法；另一種可稱之為循環(huán)經(jīng)濟(jì)型，如上面所提到的德國(guó)1994年公布實(shí)施的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢物處置法》，日本2000年公布實(shí)施的《建立循環(huán)型社會(huì)基本法》，將整個(gè)社會(huì)活動(dòng)納入循環(huán)經(jīng)濟(jì)軌道，建立循環(huán)型社會(huì)，已經(jīng)超出了一般意義上環(huán)境法的范疇。筆者認(rèn)為，污染預(yù)防型立法雖然比末端治理前進(jìn)了一大步，但仍然沒(méi)有擺脫狹義上的環(huán)境保護(hù)的理念，沒(méi)有從根本上解決發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾與沖突；循環(huán)經(jīng)濟(jì)型立法從社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的內(nèi)部深處來(lái)協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，通過(guò)提高資源利用效率的途徑力求將污染物“吃干榨凈”，以便從根本上杜絕污染物的產(chǎn)生，這是治本之策，具有更加主動(dòng)、更加徹底的革命意義。日本雖然發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、制定建立循環(huán)型社會(huì)的法律起步較晚，但其起點(diǎn)高，采取的法律措施比較堅(jiān)決，也比較全面，所取得的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效果都比較顯著，因此，日本的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)具有更大的借鑒意義。

2我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的歷史、現(xiàn)狀及評(píng)價(jià)

2.1我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的歷史

“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”一詞，引入我國(guó)較晚。但是，與循環(huán)經(jīng)濟(jì)有關(guān)的一些理念，與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)有關(guān)的一些實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，在我國(guó)早已有人作過(guò)研究，在政策和法律方面也有過(guò)一些規(guī)定，這些都是我國(guó)現(xiàn)階段進(jìn)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的有利條件和基礎(chǔ)。我國(guó)在20世紀(jì)70年代開(kāi)始注意用政策和法規(guī)手段推動(dòng)環(huán)境保護(hù)和資源的綜合利用、循環(huán)使用等工作。早在1973年第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上，原國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)擬訂的《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》中就提出努力改革生產(chǎn)工藝，不生產(chǎn)或者少生產(chǎn)廢氣、廢水、廢渣；加強(qiáng)管理，消除跑、冒、滴、漏等要求。1985年，國(guó)務(wù)院又批轉(zhuǎn)了原國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)起草的《關(guān)于加強(qiáng)資源綜合利用的若干規(guī)定》，該規(guī)定對(duì)企業(yè)開(kāi)展資源綜合利用規(guī)定了一系列的優(yōu)惠政策和措施，并附有相關(guān)的產(chǎn)品和物資的具體名錄，使企業(yè)一目了然。該規(guī)定的公布實(shí)施，有力地促進(jìn)了我國(guó)資源綜合利用工作的開(kāi)展。資源的綜合利用，實(shí)際上就是今天我們所稱循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容之一。

2.2我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》對(duì)污染的預(yù)防均有一些規(guī)定。《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》對(duì)資源回收利用則有更為明確的要求，如該法第四條規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)、支持開(kāi)展清潔生產(chǎn)，減少固體廢物的產(chǎn)生量。國(guó)家鼓勵(lì)、支持綜合利用資源，對(duì)固體廢物實(shí)行充分回收和合理利用，并采取有利于固體廢物綜合利用活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施”，體現(xiàn)了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的部分要求。然而，上述法律文件還不能稱之為循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范。1996年8月，國(guó)務(wù)院的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》中規(guī)定：所有大、中、小型新建、擴(kuò)建、改建的技術(shù)改造項(xiàng)目，要提高技術(shù)起點(diǎn)，采用能耗小、污染物排放量少的清潔生產(chǎn)工藝。1997年4月，國(guó)家環(huán)保總局制定并了《關(guān)于推行清潔生產(chǎn)的若干意見(jiàn)》，要求地方環(huán)境保護(hù)主管部門將清潔生產(chǎn)納入已有的環(huán)境管理政策，以便更有效地促進(jìn)清潔生產(chǎn)。為了指導(dǎo)企業(yè)開(kāi)展清潔生產(chǎn)工作，國(guó)家環(huán)?？偩诌€會(huì)同有關(guān)工業(yè)部門編制了《企業(yè)清潔生產(chǎn)審計(jì)手冊(cè)》，以及啤酒、造紙、有機(jī)化工、電鍍、紡織等行業(yè)的清潔生產(chǎn)審計(jì)指南。1998年11月，國(guó)務(wù)院的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》明確規(guī)定：工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)采用能耗物耗少、污染排放量少的清潔生產(chǎn)工藝，合理利用自然資源，防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞。中共中央十五屆四中全會(huì)《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革若干問(wèn)題的重大決定》明確指出：鼓勵(lì)企業(yè)采用清潔生產(chǎn)工藝。在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，有關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和清潔生產(chǎn)的職能在新一屆政府的各部門中作了重新劃分，把如何解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)問(wèn)題作為一個(gè)重大問(wèn)題來(lái)對(duì)待，國(guó)務(wù)院綜合部門對(duì)此負(fù)有重大責(zé)任。多年來(lái)，我國(guó)一些地方在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法規(guī)和規(guī)章方面作了不少有益的探索。例如：在《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》公布之前的1999年，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委了《關(guān)于實(shí)施清潔生產(chǎn)示范試點(diǎn)的通知》，選擇北京、上海等10個(gè)試點(diǎn)城市和石化、冶金等5個(gè)試點(diǎn)行業(yè)開(kāi)展清潔生產(chǎn)示范和試點(diǎn)。作為試點(diǎn)單位的陜西省、遼寧省、江蘇省、山西省、沈陽(yáng)市等省市相繼制定了地方性的清潔生產(chǎn)的法規(guī)和政策。再如：陜西省環(huán)保局和省經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于積極推行清潔生產(chǎn)的若干意見(jiàn)》，提出將部分排污費(fèi)返回給企業(yè)用于開(kāi)展清潔生產(chǎn)審計(jì)；遼寧省政府制定了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》，明確要求各地區(qū)要將排污收費(fèi)總額的10％以上用于清潔生產(chǎn)試點(diǎn)示范工程；江蘇省政府《關(guān)于加快清潔生產(chǎn)步伐的若干意見(jiàn)》，從立項(xiàng)審批、資金扶持、信息支持、科研推廣扶持等10個(gè)方面制定了具體的清潔生產(chǎn)優(yōu)惠、扶持政策。遼寧省還率先制定了在全省發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃。上述地方性清潔生產(chǎn)的法規(guī)和政策的實(shí)施，不僅為本地區(qū)推行清潔生產(chǎn)提供了法律依據(jù)和保障，也為國(guó)家《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的制定奠定了理論和實(shí)踐基礎(chǔ)，使該法更具先進(jìn)性和可操作性。2002年6月29日，《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱(清潔生產(chǎn)促進(jìn)法)獲得通過(guò)，于2003年1月1日起施行。這是我國(guó)第一部以提高資源利用效率、實(shí)施污染預(yù)防為主要內(nèi)容，專門規(guī)范企業(yè)等清潔生產(chǎn)的法律規(guī)范。該法的公布實(shí)施，表明我國(guó)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是以法制化和規(guī)范化的清潔生產(chǎn)為開(kāi)端，這是可持續(xù)發(fā)展的歷史性的進(jìn)步。

2.3對(duì)我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律的若干評(píng)價(jià)

2.3.1我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律的積極作用我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律在實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)揮了積極的作用，為我國(guó)企業(yè)提高資源利用效率，為加強(qiáng)我國(guó)清潔生產(chǎn)和廢物回收利用工作，提供了法律和政策上的依據(jù)和支持，遼寧省、上海市、北京市等政府依法在本轄區(qū)全面推行清潔生產(chǎn)，均取得了明顯的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益。

2.3.2存在的問(wèn)題我國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法從總體上看還處于初步階段。我國(guó)雖然有了一些關(guān)于污染預(yù)防、資源綜合利用的規(guī)定，在有的環(huán)境法中也規(guī)定了一些關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容，甚至在一些法律條文中也有若干關(guān)于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的規(guī)定，但是從總體上看，還是初步的，對(duì)全局有重大影響的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的規(guī)定并不是很多。與此同時(shí)，我國(guó)在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面仍有不少法律上的空白。例如：發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)涉及到財(cái)政、稅收、金融、投資、貿(mào)易、資源回收、科技、教育培訓(xùn)等縱向管理與企業(yè)經(jīng)營(yíng)、包裝、垃圾處理、建筑、食品、化學(xué)品、家電、服務(wù)行業(yè)等領(lǐng)域，需要制定法規(guī)或者規(guī)章的任務(wù)很多很重，有許多法律上的空白需要填補(bǔ)。因此，我國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法總體上還處于初步階段，我們對(duì)此要保持清醒的頭腦。已有的關(guān)于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法質(zhì)量有待于提高。從目前的實(shí)際情況看，我國(guó)關(guān)于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法思路并不是很清晰；已有的一些規(guī)定也比較原則籠統(tǒng)，可操作性不夠強(qiáng)；若干相關(guān)的法律之間還存在著不夠協(xié)調(diào)等問(wèn)題。上文所及立法質(zhì)量不高的原因，除了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》本身比較原則外，還有一個(gè)更大的問(wèn)題，就是有關(guān)的配套措施不到位。而在我國(guó)這個(gè)人口眾多、幅員遼闊、各地發(fā)展情況很不平衡的國(guó)家來(lái)說(shuō)，法律公布后立即制定實(shí)施條例或者實(shí)施細(xì)則是十分重要的。因此，實(shí)施細(xì)則與法律不配套的問(wèn)題必須抓緊解決。有關(guān)法律的修改工作跟不上需要。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，與傳統(tǒng)環(huán)保理念中的末端治理有著根本的不同?，F(xiàn)行有關(guān)的環(huán)境保護(hù)法律中的一些制度，例如“三同時(shí)”制度，由于其著力點(diǎn)是末端治理，早已不能適應(yīng)新形勢(shì)下污染防治和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的需要。因此，需要在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)進(jìn)行修改。類似的例子還有許多，需要立法機(jī)關(guān)引起高度重視，以便不失時(shí)機(jī)地將修改不合時(shí)宜的法律列入立法議程。

3我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的若干思路

3.1循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)堅(jiān)持的指導(dǎo)思想和原則

3.1.1要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)黨中央提出的科學(xué)發(fā)展觀，其重大創(chuàng)新就在于它把全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展作為核心內(nèi)涵，解決了要發(fā)展、為什么要發(fā)展以及怎樣發(fā)展的重大問(wèn)題，明確了增長(zhǎng)和發(fā)展的關(guān)系。它要求我們改變過(guò)去以單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)的發(fā)展觀，將人與自然的和諧作基礎(chǔ)，以區(qū)域、城鄉(xiāng)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展為內(nèi)涵，以國(guó)內(nèi)國(guó)際相統(tǒng)籌為手段。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧的重要出路。它可以將人口、資源和環(huán)境三者有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，防止“環(huán)境貧困”，從而在更高的層次上推進(jìn)社會(huì)公平，縮小生活質(zhì)量差距，它與科學(xué)發(fā)展觀的指向是完全一致的。因此，開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法必須以科學(xué)發(fā)展觀的理論作為立法的指導(dǎo)思想。

3.1.2循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法體系的完善要立足國(guó)情世界各國(guó)的地理?xiàng)l件、環(huán)境、資源、人口、文化等各具特點(diǎn)，為了有效地保護(hù)其環(huán)境和資源，各國(guó)必須建立與其特點(diǎn)、需求相適應(yīng)的法律制度。我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，地區(qū)之間發(fā)展極不平衡，自然條件千差萬(wàn)別，環(huán)境問(wèn)題十分復(fù)雜，既有極其嚴(yán)重的環(huán)境污染，又有觸目驚心的生態(tài)破壞，因此中國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法只能堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)、有計(jì)劃循序漸進(jìn)、突出重點(diǎn)兼顧一般等原則，逐步建立起完備的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系。

3.1.3制定有關(guān)法律時(shí)要重視發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)加強(qiáng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)，不僅要制定完善的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)，而且要在其他法律中充分體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求。這也是《中國(guó)2l世紀(jì)議程》所倡導(dǎo)的“綜合決策”在立法過(guò)程中的具體體現(xiàn)。

3.1.4要重視經(jīng)濟(jì)手段的合理使用世界各國(guó)實(shí)踐表明，經(jīng)濟(jì)手段是保護(hù)環(huán)境與資源最為有效的手段之一。為此，在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中，要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用，并以法律的形式加以明確。除了采取現(xiàn)階段常規(guī)的一些經(jīng)濟(jì)手段，如價(jià)格、利率、信貸之外，還要積極探索一些新的經(jīng)濟(jì)手段，如環(huán)境稅、財(cái)政刺激、環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)、環(huán)境標(biāo)志等等，并在條件成熟時(shí)以法律的形式固定下來(lái)，以更好地促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.1.5努力解決好循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中的幾個(gè)重大問(wèn)題一是可操作性問(wèn)題。可操作性較差是我國(guó)立法中長(zhǎng)期、普遍存在的一個(gè)老問(wèn)題，在今后的立法中必須認(rèn)真解決。法律條文應(yīng)該盡量具體明確，必要時(shí)可以規(guī)定一些量化指標(biāo)，避免過(guò)于原則和抽象。這就需要立法機(jī)關(guān)及其工作機(jī)構(gòu)本著對(duì)國(guó)家和人民的利益高度負(fù)責(zé)的精神，在認(rèn)真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上起草和審議法律條文，在遇到矛盾時(shí)，多向人民和各方面專家學(xué)習(xí)，敢于解決，善于解決，不斷制定出一個(gè)又一個(gè)高質(zhì)量的循環(huán)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)。二是借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的問(wèn)題。一個(gè)國(guó)家的環(huán)境問(wèn)題有時(shí)也與全球環(huán)境問(wèn)題相關(guān)聯(lián)，在一定程度上具有共性。我國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)起步較晚、經(jīng)驗(yàn)不足，因此更應(yīng)大膽吸收、科學(xué)借鑒國(guó)外循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。只要是對(duì)我有利、有用的，都可以借鑒。例如，我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持的“立法宜粗不宜細(xì)”的習(xí)慣，對(duì)人民運(yùn)用法律帶來(lái)了很大的不便，我認(rèn)為，完全可以向西方一些國(guó)家學(xué)習(xí)，盡量寫得詳細(xì)一些，把各種問(wèn)題和對(duì)策考慮得周到一些。三是“公眾參與”問(wèn)題。許多國(guó)家的實(shí)踐證明，公眾參與是促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可缺少的重要手段。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取廣大人民群眾的意見(jiàn)和呼聲，吸取人民群眾的智慧，鼓勵(lì)人民群眾參與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的積極性和創(chuàng)造性。在這方面，我們要目光遠(yuǎn)大。現(xiàn)在的問(wèn)題是，盡管不少立法機(jī)關(guān)都召開(kāi)過(guò)立法聽(tīng)證會(huì)，人民群眾和一些專家也發(fā)表過(guò)不少合理意見(jiàn)，但是，在涉及到一些部門的權(quán)力和利益時(shí)，立法機(jī)關(guān)往往過(guò)多照顧部門的意見(jiàn)而拒絕采納人民群眾和專家的合理意見(jiàn)，最終使聽(tīng)證會(huì)流于形式。這種不尊重人民意見(jiàn)的做法，人民很有意見(jiàn)，現(xiàn)已到了必須改變的時(shí)候了。

3.2循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的思路按照從實(shí)際出發(fā)、有計(jì)劃循序漸進(jìn)、突出重點(diǎn)兼顧一般等原則，建議我國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法按以下的思路進(jìn)行：

3.2.1抓緊制定《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的配套法規(guī)及資源回收利用的規(guī)定例如，有關(guān)部門要抓緊制定強(qiáng)制回收的產(chǎn)品和包裝物的目錄以及具體回收辦法和清潔生產(chǎn)審核辦法等。有關(guān)部門要抓緊編制有關(guān)的生產(chǎn)指南和技術(shù)手冊(cè)等。要制定促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有關(guān)規(guī)定。有關(guān)方面要抓緊研究制定節(jié)能、節(jié)水、資源綜合利用等促進(jìn)資源有效利用的法律法規(guī)和規(guī)章。要抓緊制定《資源綜合利用條例》、《再生資源回收利用管理?xiàng)l例》；研究制定廢舊家電及電子產(chǎn)品、廢舊輪胎、建筑廢棄物、包裝廢棄物等資源化利用的法規(guī)和規(guī)章。要加快循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門要加快制定高耗能、高耗水行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，完善主要用能設(shè)備能效標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)用水行業(yè)取水定額標(biāo)準(zhǔn)，組織修訂主要耗能行業(yè)節(jié)能設(shè)計(jì)規(guī)范，制訂重點(diǎn)行業(yè)清潔生產(chǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立強(qiáng)制性產(chǎn)品能效、環(huán)?？?jī)效標(biāo)識(shí)制度，加大資源節(jié)約、污染預(yù)防、廢棄物減量化措施的實(shí)施力度。要研究建立生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度和消費(fèi)者付費(fèi)制度。通過(guò)建立上述制度，明確生產(chǎn)商、銷售商、消費(fèi)者等對(duì)廢物回收、處理和利用中的義務(wù)；要研究建立大宗廢舊資源回收處理的收費(fèi)和押金制，以推進(jìn)資源的回收和利用。要建立健全發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)計(jì)和核算制度。有關(guān)部門要加快研究以資源生產(chǎn)率、資源消耗降低率、資源回收率、廢物最終處置降低率等為基本框架的循環(huán)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。還要逐步完善與循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度。

3.2.2抓緊修改有關(guān)的法律法規(guī)要抓緊修改《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《節(jié)約能源法》。在修改《固體廢物污染環(huán)境防治法》時(shí)，要注意增加發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)資源回收利用等規(guī)定。在修改《節(jié)約能源法》時(shí)，要強(qiáng)化法律責(zé)任部分，以強(qiáng)化節(jié)約，杜絕各種浪費(fèi)能源的行為。此外，還應(yīng)抓緊修改和完善其他相關(guān)的法律制度，例如，在適當(dāng)時(shí)候修改憲法，將實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容寫進(jìn)憲法；修改和完善環(huán)境保護(hù)的法律制度，對(duì)“三同時(shí)”制度進(jìn)行修改等；修改預(yù)算法和有關(guān)的核算監(jiān)督制度，建立綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算制度；修改產(chǎn)品責(zé)任制度，擴(kuò)大產(chǎn)品生產(chǎn)者的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。與此同時(shí)，進(jìn)一步建立完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置和促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極作用。

3.2.3適時(shí)研究制定《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》目前，有許多專家學(xué)者建議制定《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。歸納起來(lái)，主要理由是：

（1）先分散、后集中，符合立法的一般規(guī)律。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種全新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，其核心是最有效地利用資源，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量，從根本上保護(hù)和改善環(huán)境。從具體操作的層面看，我國(guó)雖然已經(jīng)制定了一些與循環(huán)經(jīng)濟(jì)有關(guān)的鼓勵(lì)清潔生產(chǎn)和資源綜合利用的法律和政策措施，但是我國(guó)至今并沒(méi)有一部法律將清潔生產(chǎn)、固體廢物利用、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源循環(huán)利用等相關(guān)內(nèi)容統(tǒng)一納入到循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律框架內(nèi)進(jìn)行綜合考慮，還缺少?gòu)膰?guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和決策層次系統(tǒng)規(guī)范循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律規(guī)則。目前的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《節(jié)約能源法》，它們受各自的法律定位所限，無(wú)法發(fā)揮從全局的高度統(tǒng)領(lǐng)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建立循環(huán)型社會(huì)的使命。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建立循環(huán)型社會(huì)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，也是保護(hù)環(huán)境和預(yù)防污染的根本手段，涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源與環(huán)境各個(gè)方面，是對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、環(huán)境治理方式以及相關(guān)戰(zhàn)略和政策的重大變革，因此需要權(quán)威的法律手段作為支撐、保障和引導(dǎo)，迫切需要全國(guó)人大在總結(jié)已有的立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，整合已有的法律措施，制定具有基本法性質(zhì)的建立循環(huán)型經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的法律。

（2）循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐提出了新的立法要求。近年來(lái)，關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理論在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界迅速發(fā)展。一些與循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的理論，如工業(yè)生態(tài)學(xué)、清潔生產(chǎn)、綠色產(chǎn)品等學(xué)科和相關(guān)政策的研究正在加緊進(jìn)行，并取得重大成果。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐活動(dòng)也在向前推進(jìn)。國(guó)家環(huán)?？偩衷谌珖?guó)重點(diǎn)支持了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的八大示范園區(qū)，探索不同地區(qū)不同行業(yè)的發(fā)展模式，如廣西貴港以甘蔗制糖為主，遼寧著眼于老工業(yè)基地改造，包頭強(qiáng)化對(duì)重化工污染行業(yè)的整治，南海則是新興工業(yè)園的嘗試等。此外，我國(guó)在城市推進(jìn)了創(chuàng)建“循環(huán)經(jīng)濟(jì)型城市”活動(dòng)；在農(nóng)村和以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，開(kāi)展了生態(tài)示范區(qū)、生態(tài)縣、生態(tài)市和生態(tài)省建設(shè)。所有這些實(shí)踐活動(dòng)目前還缺乏規(guī)范的激勵(lì)政策，“優(yōu)惠”政策沒(méi)有完全到位，因此迫切需要將這一系列的政策上升到法律的高度來(lái)落實(shí)。

（3）全國(guó)人大代表、政協(xié)委員、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和一些地方的立法機(jī)構(gòu)多次提出制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的建議。在九屆人大期間就有全國(guó)人大代表提出關(guān)于制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的建議。在十屆人大一次會(huì)議上，又有人大代表提出關(guān)于制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢舊物資回收及綜合利用法的議案。第十屆全國(guó)政協(xié)委員也向全國(guó)政協(xié)十屆一次會(huì)議遞交了應(yīng)當(dāng)抓緊制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的提案。此外，在征求第十屆全國(guó)人大常委會(huì)期間的立法規(guī)劃建議時(shí)，在最近幾年召開(kāi)的有關(guān)會(huì)議上，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和一些著名專家學(xué)者又多次提出應(yīng)當(dāng)盡快制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法。（4）從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，專門制定發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建立循環(huán)型經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的法律，對(duì)于推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、對(duì)于提高自然資源的利用效率，對(duì)于從根本上預(yù)防污染，是十分必要的，是成功的。因此，我國(guó)在條件成熟時(shí)，制定一部具有中國(guó)特色的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，不僅必要，而且可行。3.3循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法基本制度研究一項(xiàng)法律，離不開(kāi)若干重要的法律制度作支撐，循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法也不會(huì)例外。為了推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展，在《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中擬創(chuàng)設(shè)的法律制度至少應(yīng)包括四個(gè)部分：（1）必要的行政強(qiáng)制措施；（2）經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段和措施；（3）其他激發(fā)民間自愿行動(dòng)的手段和措施；

（4）政府和有關(guān)主體的義務(wù)和責(zé)任。具體制度似應(yīng)包括：

3.3.1發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃制度

要將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)確立為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基本戰(zhàn)略目標(biāo)之一，進(jìn)行全面周到的規(guī)劃。將其與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃相協(xié)調(diào)后，納入中央和地方的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，并運(yùn)用財(cái)政預(yù)算等手段予以支持，以保證循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和有關(guān)規(guī)劃的全面實(shí)施。

3.3.2循環(huán)經(jīng)濟(jì)的科技支撐和示范制度鼓勵(lì)依靠科技進(jìn)步采用降低原材料和能源消耗的無(wú)害或低害的新工藝、新技術(shù)，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)界的積極創(chuàng)新和開(kāi)發(fā)。要求各級(jí)政府部門加大科技投入，組織力量研制開(kāi)發(fā)清潔生產(chǎn)技術(shù)，推廣無(wú)害或低害的新工藝、新技術(shù)，大力降低原材料和能源的消耗。對(duì)研究和處理廢棄產(chǎn)品的研究機(jī)構(gòu)給予政策上的扶持。

3.3.3綠色消費(fèi)鼓勵(lì)制度社會(huì)再生產(chǎn)的末端是消費(fèi)者，在傳統(tǒng)的環(huán)境法律體系中，消費(fèi)者承擔(dān)著很少的環(huán)境保護(hù)義務(wù)。但在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系中，消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的義務(wù)。因此，在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度中，應(yīng)當(dāng)規(guī)定消費(fèi)者也應(yīng)為回收利用其消費(fèi)過(guò)的物資承擔(dān)一定的回收利用義務(wù)。公眾通過(guò)樹(shù)立與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的價(jià)值觀和消費(fèi)觀，實(shí)行資源的綜合利用，可以最大限度地使廢物減量化、再利用、資源化和無(wú)害化，從而把危害環(huán)境的廢物減少到最低限度。

3.3.4生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度明確規(guī)范對(duì)產(chǎn)品的回收利用、獎(jiǎng)勵(lì)及相關(guān)責(zé)任制度。企業(yè)在設(shè)計(jì)、生產(chǎn)產(chǎn)品的過(guò)程中，應(yīng)把產(chǎn)品的再商品化率作為一項(xiàng)重要指標(biāo)，納入到企業(yè)經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)中來(lái)，為企業(yè)履行回收產(chǎn)品的義務(wù)創(chuàng)造必要的條件。

3.3.5循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵(lì)制度該類制度包括以下內(nèi)容：拓寬循環(huán)經(jīng)濟(jì)融資渠道，建立完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)多元化的投資機(jī)制；實(shí)行資源回收獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)公眾回收有用物資的積極性；鼓勵(lì)廢舊物資回收和再生利用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)廢舊產(chǎn)品商品化；調(diào)整稅收、信貸、財(cái)政等政策，對(duì)再生資源加工企業(yè)及購(gòu)買再生資源加工產(chǎn)品的企業(yè)和個(gè)人實(shí)行稅收優(yōu)惠，也可以考慮對(duì)利用可再生能源之外的其他能源及其間接產(chǎn)品加征稅收，如通過(guò)增設(shè)新鮮材料稅、垃圾填埋稅、生態(tài)稅、碳稅等稅種，鼓勵(lì)企業(yè)、公眾多用再生物品，少用原生物料。政府機(jī)關(guān)購(gòu)買物品時(shí)應(yīng)優(yōu)先采購(gòu)再生物品，并規(guī)定適當(dāng)?shù)谋壤煌瑫r(shí)，政府通過(guò)宏觀調(diào)控手段，促進(jìn)廢舊物品回收市場(chǎng)的發(fā)展、固體廢物資源化產(chǎn)業(yè)鏈的建立。

3.3.6相關(guān)的中介組織服務(wù)制度中介組織不是指垃圾處理等企業(yè)，而是一些具有媒介性質(zhì)的組織機(jī)構(gòu)。通過(guò)將有回收產(chǎn)品和包裝廢物意愿的企業(yè)聯(lián)成網(wǎng)絡(luò)，并廢品回收信息，使個(gè)人、企業(yè)、政府聯(lián)結(jié)為一體，溝通信息，調(diào)劑余缺，推動(dòng)廢物的減量化、資源化和無(wú)害化。

3.3.7公眾參與制度發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建立循環(huán)型社會(huì)離不開(kāi)廣大人民群眾的參加，循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定公眾參與建立循環(huán)型社會(huì)的內(nèi)容、渠道、方式，鼓勵(lì)和支持公眾的創(chuàng)造精神，逐步建立起公眾參與、公眾受益、公眾監(jiān)督下的生態(tài)文明。

3.3.8規(guī)定中央政府和地方政府在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的各項(xiàng)責(zé)任各級(jí)政府及有關(guān)部門除了制定和實(shí)施有關(guān)的規(guī)劃外，還要明確他們?cè)诎l(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的其他職責(zé)，以各負(fù)其責(zé)，把促進(jìn)和保障循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)落到實(shí)處。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律實(shí)施的監(jiān)督力度，對(duì)違反循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律的行為進(jìn)行有力的限制和制裁。

3.3.9要求重點(diǎn)污染企業(yè)必須實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)要制定強(qiáng)制實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)的企業(yè)名錄，將一些大量消耗資源、嚴(yán)重污染環(huán)境的重點(diǎn)企業(yè)列入名錄之中，要求其必須實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)，必須承擔(dān)回收和循環(huán)利用廢棄產(chǎn)品以及負(fù)擔(dān)部分處置費(fèi)用的義務(wù)，并在法律中規(guī)定重點(diǎn)產(chǎn)品的回收標(biāo)準(zhǔn)。如果在規(guī)定的期間內(nèi)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)者將受到相應(yīng)處罰，如果達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)者國(guó)家應(yīng)在稅收等方面給予優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)。

3.4制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法與有關(guān)法律的銜接和整合問(wèn)題

3.4.1要適時(shí)整合與有關(guān)法律的關(guān)系我國(guó)將來(lái)要制定《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，必然涉及到現(xiàn)行的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》是否要保留的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題不能回避。筆者認(rèn)為，實(shí)施清潔生產(chǎn)和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)都是貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，它們之間雖然有聯(lián)系，但也不完全相同。其區(qū)別是：首先，清潔生產(chǎn)重視生產(chǎn)過(guò)程，從源頭削減污染物的產(chǎn)生。與清潔生產(chǎn)相比，循環(huán)經(jīng)濟(jì)則從國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局的高度和廣度將環(huán)境保護(hù)引入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，將環(huán)境保護(hù)延伸到國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一切相關(guān)領(lǐng)域。其次，清潔生產(chǎn)更重視技術(shù)的要求，主要側(cè)重于微觀層次，而循環(huán)經(jīng)濟(jì)雖然也涉及技術(shù)問(wèn)題，但更注重整個(gè)循環(huán)型經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體系的建立，更側(cè)重于宏觀層次。第三，清潔生產(chǎn)側(cè)重對(duì)企業(yè)提出要求，循環(huán)經(jīng)濟(jì)則在重視生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了消費(fèi)者的責(zé)任。這就是說(shuō)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)的目標(biāo)是一致的，但是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的概念和范圍要大于清潔生產(chǎn)，清潔生產(chǎn)可以包含在循環(huán)經(jīng)濟(jì)之內(nèi)。因此，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的調(diào)整范圍應(yīng)當(dāng)大于《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的調(diào)整范圍。這同時(shí)說(shuō)明，如果國(guó)家在條件成熟時(shí)制定《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，就可以考慮將《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中的基本內(nèi)容吸收到《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中來(lái)，而相應(yīng)將《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》廢止。至于《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中一些內(nèi)容有用但沒(méi)有吸收到《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中的條款，可以考慮在以后制定有關(guān)的條例和細(xì)則時(shí)納入其中。筆者經(jīng)研究還認(rèn)識(shí)到，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念和政策源于廢物的回收利用和合理處置，因此，一旦國(guó)家制定《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，必然也會(huì)將現(xiàn)行的《固體廢物污染環(huán)境防治法》中的相當(dāng)一些內(nèi)容納入其中，因此，同時(shí)廢止《固體廢物污染環(huán)境防治法》，也就不失為一個(gè)合理的選擇。也就是說(shuō)，條件成熟時(shí)要將《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》并入《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，通過(guò)整合實(shí)現(xiàn)“三法"的合一。這樣處理有助于減少法律之間的矛盾和沖突，有助于理順管理體制，方便基層單位和廣大人民群眾，也有助于進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制的科學(xué)化和現(xiàn)代化，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境資源保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.4.2考慮建立以《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》為龍頭的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系在未來(lái)整合有關(guān)法律，制定《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》后，就可以考慮建立以《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》為龍頭的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系。對(duì)有關(guān)各類資源的回收利用等，國(guó)務(wù)院和有關(guān)方面可以分別制定或者修改有關(guān)的條例和規(guī)定，使其成為《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的配套法規(guī)群，以便于國(guó)家依法進(jìn)行科學(xué)和規(guī)范的管理。

3.4.3循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法與環(huán)境保護(hù)法律的目標(biāo)一致循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法與環(huán)境保護(hù)法律之間并不矛盾，二者的目標(biāo)是一致的，只是各有分工，職責(zé)各有側(cè)重。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的目的不僅僅是保護(hù)環(huán)境，更重要是在保護(hù)環(huán)境的同時(shí)，更加合理地提高資源的利用效率，進(jìn)一步節(jié)約資源和能源，保證經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展。在國(guó)外，也常常是既有環(huán)境保護(hù)、污染防治的法律，又有資源循環(huán)利用的法律。如美國(guó)，既有污染預(yù)防法，也有資源保護(hù)和回收利用法。再如日本，既有《環(huán)境基本法》，也有《建立循環(huán)型社會(huì)基本法》。

3.4.4考慮制定保障循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)法在考慮制定上述法律的同時(shí)，為了保證循環(huán)經(jīng)濟(jì)真正發(fā)展起來(lái)，還應(yīng)考慮制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)企業(yè)投資融資法、可持續(xù)消費(fèi)法等。