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一、城郊居民區集體經濟改制公司運行的現狀

1．公益股形同虛設，缺少自下而上的有力監督公益股，又稱集體股，是指公益資產在公司中所占的股份，一般為40％。設置集體股的目的主要有：第一，把一些無法量化的集體資產轉化為公益股，同時確保把集體資產產權全部分配到個人后集體經濟的“公有”性質，從而避免質疑，減少改革阻力；第二，對于村民來說，土地具有生產資料和社會保障的雙重功能，在其能享受與城市居民相同的待遇之前，應從集體經濟收益中拿出部分用于居民區退休人員的退休金及其他公益性支出。然而現實中公益股的行使權常常掌握在公司的法定代表人手中，這些法定代表人往往是改制公司的董事長，同時又是公司的股東，多重利益交織在一起，他們很難真正履行公益股股東的職責，導致占公司控股地位的公益股在公司權力機構中被濫用，用于居民集體利益和社會保障的目標往往得不到落實。另一方面，改制多年，對于改制公司的認識還不到位，對改制公司是按公司法管理還是按集體經濟進行管理還很模糊。特別是“村改居”后的居民還存在著老村民的傳統觀念，對股東的概念僅局限在名詞上，僅僅關注年底能分多少錢，其權利和義務都沒搞明白，更別說履行股東權利，導致股東及其代表治理能力較低，董事會構成不合理，運作不規范，監事會和集體資產管理委員會形同虛設，經理隊伍素質偏低、缺乏激勵。

2．小農意識殘留，公司發展后勁不足受歷史文化傳統影響，村民具有極強的家族觀念，一個村一個家族，在村集體經濟改制成公司之后，改制公司就成為一個家族式的集團，在觀念、人才、體制上具有封閉性、獨立性，獨立于整個社會之外。很多改制公司仍延續著傳統的村居管理體制，人財物的管理跟不上步伐，嚴重制約發展。一言堂的問題嚴重，監事會及股東權利沒得到重視，做事程序不到位，特別是監事會的人員基本上是原兩居成員，從某種角度上很難履行權利，開支的隨意性也較嚴重。財務管理未加以理順，雖然改制時對資產進行了明晰，但由于稅務和財務管理等原因，造成了整體財務轉型不徹底，而且很多遺留的財務問題未得到處理。大多數改制公司主要收入來源于依附于土地的房地產開發和房地產租賃，經營范圍亟待拓寬，長遠規劃需要加強。實體業態落后，容易受到城市政策和物業供給等外在因素的影響。

二、改制公司運行中存在問題的原因分析

（一）農民的城市化是一個漫長的過程關于轉型期的規則沖突，費孝通認為，傳統的中國社會是禮治社會，而現代的社會是法治社會，“現行法理的原則是從西洋搬過來的，和舊有的倫理觀念相差很大”。中國自古以來就是純粹的農業地域，與以工商業為主要經濟活動的西方文明截然不同。在傳統的鄉土社會中，以村落和家族為根本單位，以“血緣”形成緊密聯系。社會轉型期，中國社會正在從一個傳統的、自然經濟和計劃經濟占主導的社會向現代的、商品經濟和市場經濟占主導的社會轉型。而城市化的核心是人的城市化，即人的觀念和意識的轉變，因此，城市化不是一蹴而就的，是一個漫長的過程。改制公司的股份依附于一定的身份，具有身份性，從股東到公司管理者仍然停留在過去的宗法式的家族管理模式中。很多村民傳統習慣或有求于村干部而不敢監督，即使想要監督，也由于長期缺乏相應的知識能力和治理經驗而無法監督。另一方面，公司股權先天具有封閉性，目前很多的改制公司在章程中直接規定：公司股東不得向外轉讓股權，股東之間相互轉讓股份也需經批準，這與資合性質的股份公司著本質差異。

（二）自上而下的改革方式先天缺乏群眾自動力社會自身力量產生的內部創新常常經歷漫長的過程，因內部條件的成熟而從傳統走向現代的發展過程，這一過程伴隨政治現代化、社會管理現代化和公民社會的形成而自主完成。然而中國的城市化進程不同于美國等西方國家的市場機制的進化軌跡，我國完全是在政府的控制下完成的，發展狀態完全是政府意志的反映。由于社會轉型的需要，由政府強力推動的突破性改革，群眾缺少內在的觀念或意識，是一種被動或消極的變革。在政府推動下，一個個集體經濟改制公司如雨后春筍般建立起來，這種做法快速解決了城市化轉制時期的一些突出矛盾，使政府有效解決了社會管理中的一些難題，但也反襯出發動群眾的基礎性工作頗為滯后，從而造成一些舊有的觀念和習慣對先進制度的沖擊。

（三）政府定位的搖擺集體經濟的改制公司因其特殊屬性，不能完全適用《公司法》的規定。因為相關配套政策未跟進完善，改制公司仍然要承擔部分市政、綠化、環衛等基礎設施的投入建設和管理，其法律地位尚不明確。基層政府無權創制法律，現有的政策文件又很難徹底解決改制公司法律地位問題。在完成改制后，由于清理資產難度很大，再加上很多改制公司負債嚴重，政府對其監管缺乏積極性，因此很多改制公司仍然處于法律與政策的空白之中，游離于政府的有效監管和市場經濟之外。

三、完善城郊居民區集體經濟改制公司治理的建議

盡管建立政企分開的現代企業制度是改制公司的美好愿景，當前，改制公司的性質還應該具有“政企合一”的雙重屬性，相比按照《公司法》成立的公司應該承擔更多的社會職能，因此政府對其應該適當干預。同時，建立現代企業制度其發展方向，所以政府在監管的同時還應予必要扶持。

（一）加強監管，維護股東權利1．對公司高級管理人員的監管政府應對公司高層人員變動（特別是董事長變動）要求備案并給與指導。城郊居民區集體經濟改制公司的董事會一般都是由原村委會轉化而來，大多缺乏公司治理經驗，因此必須加強對董事會的改進和規制。要加強對公司董事的培訓，尤其是管理知識和財務知識方面的培訓。應強化董事的責任意識，在經營管理中因行為不當造成公司利益的損失，應降低其股份或分紅，或者賦予股東會剝奪其董事地位的權力，嚴重的應追究其法律責任。要指導公司培養和引進人才，特別是管理性和專門性的人才，以充實公司的管理隊伍，改變并優化管理人員結構，提高經營管理水平，破解改制公司發展難題，促使其健康持續發展。2．對資產的監管（1）公益資產單獨建賬，專戶管理。對公益資產和資源性資產（土地）的收益使用實行備案制，嚴格監控并促使其使用在股東居民的勞動生活保障和醫療保障上，利用這部分財力逐步將股東的公司保障推到社會保障，徹底解決未來股東的社會保障問題及公司負擔問題。這兩項資產目前管理起來有一定難度，主要是在與資金的不專戶專管上，這些資金已經作為流動資金在運用，而且很多公司已經有大量的貸款，如果強行專戶專管，勢必造成很多公司資金鏈的斷裂，因此應逐步解決。隨著經濟發展狀況應逐步取消集體股（公益股），追加個人股，逐步減少居民的福利性保障，強化社會保障功能，讓居民逐漸適應市場經濟發展。（2）實行備案制。對重大固定資產投入和購置以及非生產性開支實行備案制，可以規定相關備案標準，約束固定資產盲目投入和購置以及開支違法違紀情況的發生。指導監事會行使權力，加大公司程序化管理，提高股東大會權力。對公司年度分紅實行備案制。由辦事處指定社會審計機構進行年度經營狀況審計，依據審計結果，按程序進行審批，并報辦事處備案。分紅納稅是否可以給與暫時優惠政策也需上級部門探討。加強合同監控管理，對重大的合同實行備案制。公司訂立重大合同，必須經過調研論證，形成調研報告，按程序經股東代表大會討論通過，并報辦事處備案，辦事處在其間要對其調研論證報告進行考察，避免損失的發生。進一步完善公司財務信息公開制度，還要加強外部的審計和監管。比如，深圳市寶安區實行的統一記賬制度。

（二）加強扶持，著眼長遠發展1．完善社區管理體系考慮到公司發展的方向，應在不影響失去土地的股東的基本生活的原則下，逐步剝離改制公司的社會職能，由政府或其他社會組織負責。因此，政府應完善落實各項配套措施，加大對城郊居民區教育、文化、醫療衛生等方面的公共財政投入。合理確定居委會、政府職能部門、街道辦事處的關系。凡委托給社區居委會辦理的有關服務事項，實行權隨責走、費隨事轉政策。規范完善社區服務。健全落實各種管理制度和日常工作制度，積極推進社區文化、教育、衛生等服務，不斷改進政府公共服務方式。2．在股權改革上進行有益探索因而，允許公司股份的自由流轉，有利于公司融資，同時也可以淘汰那些對公司經營管理沒有興趣的股東，防止他們在股東會上濫用表決權。而且還吸引有能力的民間資本參股，壯大公司實力。盡管個人股在一定程度上是村民變居民之后的社會保障，但是這種股份的身份性遲早要消除。現階段應采取穩步推進的策略，在發行新股的時候允許社會資本介入，在各項配套政策完備之后，再逐步放開公司股權的社會化流轉。

（三）加強宣傳與培訓，提高群眾股東管理能力從長遠考慮，集體經濟改制公司若要真正成為自負盈虧承擔獨立責任的法人，具有民主觀念、監督意識與公司運作知識的股東是必不可少的。因此必須加強對廣大普通股東的宣傳教育，使村民和公司都有較明確的預期。培育廣大股東的民主意識和責任意識，避免平時對公司經營不聞不問，只管年底拿分紅，一旦出事就組織集體上訪要求政府解決。政府還應加強對居民的培訓，包括公司經營管理方面的法律法規、集體經濟改制的政策規定和專業技能方面的培訓，可將居民的培訓效果與公司分紅相結合，以適應市場經濟的需要。

作者：粘凌燕單位：煙臺市委黨校教師