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1難題與爭議點

1.1戶籍標準的必要性戶籍是確定公民身份的主要依據，但隨著改革開放和人口流動，戶籍已成為相對單純的人口管理手段，曾經具有的農村、城鎮居民身份認定功能正逐步弱化.因此，在判斷特定主體是否具有某一集體經濟組織成員資格時，必須輔以其他標準確認.當前，對戶籍制度的批判之聲不絕于耳，有人提出應全面淡化戶籍的資格認定作用，認為首先戶籍只能表明特定主體在單位時間內處于某地的事實，其次由于部分鎮還未納入城鎮社會保障體系，因此即使具有城鎮非農業戶口也不一定享有城鎮社會保障，同時，戶籍制度改革必將逐步剝離戶籍附帶的社會利益，農村社會保障必將與農村土地保障產生正向關聯，因此戶籍既不能準確體現主體在某地的生產生活狀態，也不能完全與社會保障形成關聯.筆者認為，戶籍制度作為我國現行有效的人口管理制度，雖然顯示出其固有的政策滯后性，受到各種批評和質疑，但戶籍承載重要的身份信息，并隨主體情況變化同步更新，這對各種身份認定至關重要，不能全盤否定戶籍制度在人口管理、農村集體經濟組織成員資格認定中的不可替作用，不可輕言廢棄戶籍標準。

1.2戶籍標準與農齡標準農齡指農業生產者從事農業勞動的年限，用于衡量農業生產者的勞動貢獻，用作勞動報酬分配的依據.將農齡用于成員資格認定和征地補償款分配是一種有益的嘗試，顯示出很強的操作性，容易得到成員的認可.由于社會變遷及人口流動，農村集體經濟組織成員結構日益復雜，按農齡分配可以較好地適應成員的復雜狀況，很好地涵蓋各種不同類型的成員.基于上述原因，上海率先提出在做好成員資格認定的基礎上加強農齡統計工作，并首先對使用農齡作為成員資格認定和征地補償款分配依據做出了實踐.北京、浙江、江蘇等地的農村集體經濟組織在產權制度改革中也相繼引進了農齡制度，并制定了一套完善的農齡計算方法，設立農齡股，實行按股分紅.農齡不但能體現成員以往的貢獻，還可以維護現有成員的利益，有效均衡雙向的平等，減少矛盾和糾紛.配合使用按農齡分配與按戶籍分配兩種標準，有助于解決因人口大流動造成的利益分配難題.

1.3戶籍標準與村民自治標準我國法律規定，公民享有同等的民事權利《.村民委員會組織法》規定，村民自治章程、村規民約、村民會議或村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得侵犯村民合法權利.最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中規定，農村集體經濟組織、村民委員會、村民小組，可以依照法定程序，民主決定在本集體經濟組織內部分配土地補償款.征地補償安置方案確定時已經具有本集體經濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持.司法實踐中，當村規民約、村民會議決議侵犯當事人合法權益時，人民法院應依法認定其不具有法律約束力，準確運用戶籍標準進行甄別，做出判決.在吳晶森訴板橋村案中，村民吳云龍之子吳晶森系超生子女，計劃生育部門已做出行政處罰.村民會議根據村規民約中凡違法生育的子女在14歲前不享受村組收益分配之規定，決定吳晶森部分分得征地補償款.吳晶森不服，提起訴訟.法院認為，村規民約、村民會議討論決定的事項不得與憲法、法律、法規及國家政策相抵觸，不得侵犯村民的合法權利.吳晶森系板橋村成員，有權分配征地補償款，板橋村村規民約相關內容違法，不具有法律效力.

1.4戶籍標準與保障標準在農村集體經濟組織所在地生產生活并登記戶籍，在該組織之外沒有享受基本社會福利，這三點是成員資格的判斷標準，不能以權利義務一致為由剝奪限奪適格主體的成員資格.在楊某、陶某訴乙村村委會案中，楊某、陶某經乙村村委員會同意將戶籍遷入乙村生活.乙村村民代表大會決議，1984年前遷入的居民，由于參與了村土地開荒及水利建設，可以享受土地補償款，之后遷入的居民不參與分配.楊某、陶某不服，向法院起訴.法院認為，二人具有乙村戶籍，已長期居住在乙村，與乙村形成了長久穩定的生產生活聯系，是乙村村民，享受與乙村村民同等的權利和義務，村委會的行為侵權，判決村委會支付補償款.由于土地補償款只能在農村集體經濟組織成員之間分配，所以判斷二人是否具有乙村村民資格成為本案正確判決的前提.筆者認為，成員資格的取得應以當事人是否在集體經濟組織所在地生產、生活并依法登記戶籍，以及在該經濟組織以外是否享有其他基本社會福利保障為判斷依據.具備以上條件的人，應認定具有成員資格.這種判斷標準符合我國的社會現實和法律制度.本案中，楊某、陶某具備上述條件，乙村剝奪其補償款分配權的行為違法，否則二人將失去基本生活保障，這嚴重違背我國建設和諧社會的宗旨.

1.5戶籍標準與權利放棄實踐中，資格認定難題之一是村民遷入戶籍時明示放棄享受村民待遇的情形應如何認定.一種觀點認為，特定主體明示放棄村民待遇，屬民法上的權利處分行為，應認定合法，一旦反悔應不予支持.這種觀點值得商榷，筆者認為，如何認定以明示方式放棄村民待遇，應當看該承諾是否主體的真實意思表示，是否嚴重損害承諾人的利益.如果在入贅女婿、超生子女辦理戶籍登記時，強迫承諾人作出違背其真實意思，甚至嚴重損害其利益的承諾，應當認定該承諾無效.且村民是否具有成員資格，能否分配補償款，不屬于村民會議議事范圍，當有村規民約和會議決議侵犯當事人合法權益時，法院應依法認定其不具有法律約束力.在蘆利霞訴甲村村委員會案中，一審判決就因認定事實不清，判決不當被二審判決撤銷.甲村村民蘆利霞婚后在乙村居住，戶籍仍在甲村，在乙村也未分配承包地.蘆在給其子入戶時，村委會事先寫好保證書，以不簽字就不給其子入戶為由脅迫蘆簽字，保證書內容為蘆保證母子的戶口均為空戶，不參與甲村利益分配.此后，甲村多次分配土地補償款，均未分給蘆.蘆利霞不服，提起訴訟.村委會辯稱蘆已書面保證放棄村民待遇.一審法院認為，蘆利霞雖然具備甲村戶籍，但未在該村居住，并已書面保證放棄村民待遇和利益分配，此系蘆的真實意思表示，故蘆無權要求分配補償款.蘆利霞不服，提起上訴.二審法院認為，蘆利霞具有甲村集體經濟組織成員資格，應當分配土地補償款，受村委會脅迫所簽的保證書無效.

1.6戶籍標準的例外

1.6.1戶籍原則與權利分離戶籍在本村的居民，能以村民的資格參與村務管理，但這并不意味其一定享有該村一切經濟權利，反之亦然.作為以戶籍為基本判斷標準的例外，政治權利與經濟權利具有可分離性，在司法實踐中，正確理解和把握這一點對案件裁判尤為重要.在張衛萍訴村委會案中，張婚后將戶籍遷入甲村，甲村居民會議決定因張在該村沒有承包地，只能部分分配征地補償款.一審法院認為，張雖將戶籍遷入甲村，但娘家的承包地仍由其耕種，土地不在甲村，張不具有甲村成員資格，駁回其訴訟請求.張不服，提起上訴.二審法院認為，法律未明確規定征地補償款應按戶籍所在地確定，還是按土地使用權所在地確定，因此，應遵循公平原則進行分析.首先，根據張提供的選民證，可以證明其在甲村享有政治權利.其次，張是否必然同時在甲村享有經濟權利.張在娘家分有土地，出嫁后保留了原土地使用權，在原住所地和戶籍地，分別享有繼續經營土地和參與政治生活兩個合法權利，在這里，張的政治權利與經濟權利是分離的，而征地補償款分配權是被征地人的特定權利，張的土地未被征用，不能在戶籍地取得征地補償款分配權，否則張將在原住地和戶籍地兩處取得土地使用和收益權，也就是兩頭占，這將嚴重違反權利平等和公平原則.法院駁回上訴，維持原判.

1.6.2戶籍原則與權利保護農村房屋指在農村集體經濟組織所有的宅基地上建造的屬于農民個人所有的房屋.概覽我國保護公民權利的法律原則性規定，非農村集體經濟組織成員應當有權繼承農村房屋及其所依附的宅基地使用權，但只有辦理過戶手續才能真正享有房屋所有權.依據《物權法》規定，房屋的取得和變動必須辦理登記，否則不發生物權變動的效力，而建設部《房屋登記辦法》規定，申請農村村民住房所有權轉移登記，受讓人不是房屋所在地農村集體經濟組織成員的，除法律法規另有規定外，房屋登記機構不予辦理.也就是說，非農村集體經濟組織成員即使繼承了房屋，也不能辦理所有權轉移登記手續.這意味著對農村房屋的所有權、處分權、占有權、使用權予以了嚴格限制，嚴重侵犯了農民的財產權.《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出保障農戶宅基地用益物權，推行農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，這要求宅基地使用權和農村房屋所有權產權明晰，流轉順暢，限制繼承是對這一決定的背離，將嚴重制約城鄉一體化進程和農村經濟發展.筆者認為，宅基地使用權制度創設的目的是保護農民權益，應從權利保護原則出發，作為戶籍標準的例外，允許非集體經濟組織成員繼承.

2立法時機已經來臨

立法解決成員資格認定問題已刻不容緩，空等只能貽誤時機，推進城鄉一體化進程，給農民賦權的今天不僅是難得的歷史機遇，也是立法最佳切入點，筆者認為，以立法形式徹底解決資格認定問題的時機已經來臨.

2.1開展專題調研，為立法奠定基礎基層農民對失地農民的身份認定，成員資格認定等系列問題存在很大爭議.在集體經濟組織成員和村民這對概念應如何區分上，認識也不統一.這些爭議為成員資格認定提出了新的課題.我國農村人口基數龐大，城市和農村人口的雙向流動日益頻繁，成員身份認定發生著復雜變化，他們紛紛主張農村改革和土地補償帶來的巨大利益，由此引發的糾紛層出不窮，在未來可能呈現井噴態勢，社會矛盾不斷激化，司法和仲裁機關疲于應對，維穩壓力日益加重，用立法的方式統一成員資格認定標準已刻不容緩，全國人大、國務院應盡快部署職能部門深入基層，對成員資格認定工作展開專題調研，從農村實際出發，全面調查農民訴求，制定操作性強，切實可行的成員資格認定辦法.

2.2由人大常委會立法或由國務院出臺行政法規就我國立法體制而言，應當由全國人大常委會統一制定資格認定標準，但受多種因素制約，全國人大常委會統一立法的問題一直被擱置.如果全國人大常委會難以在短期內制定統一標準，那么也可以由國務院統一制定，這樣它既能直接適用于各級政府、基層自治組織和農村集體經濟組織，也是法院裁判的依據.在綜合各地規定及實踐的基礎上，國務院完全有條件制定統一標準.標準實施后，各地中級法院、基層法院也就失去了以法院審判權與集體經濟組織自治權沖突，拒絕裁判此類案件的理由.國務院制定認定標準，在立法技術上可以參照《浙江省村經濟合作社組織條例》，使戶籍與成員資格相分離.在對成員資格認定時保障每個特定主體都具有唯一一個集體經濟組織成員資格，避免出現兩頭空和兩頭占.要保護農村弱勢群體，防止多數人的民主演變成多數人披著合法外衣的暴政.要推行實名登記制、公示制并完善的建檔制度.要擴大法院的受案范圍，明確規定除征地補償款分配糾紛外，集體資產收益分配糾紛、成員資格認定糾紛均屬于法院受案范圍，并可以通過特別程序處理.可以預留一部分土地補償款用于法院執行的保障，使法院能夠順暢地履行定紛止爭的職能.

2.3仲裁機構一體行使裁決權我國《農村土地承包法》確定由農村土地承包仲裁機構對土地承包經營糾紛進行仲裁，而在實踐中，當事人只有先取得集體經濟組織成員資格才能獲得土地承包經營權，才能申請仲裁.對于這個問題，筆者認為，成員資格與土地承包權是一個問題的兩個層次，不能剝離.仲裁機構應對土地承包糾紛和成員資格認定一體行使裁決權.當事人如果選擇由農村土地承包仲裁機構進行仲裁，應當確定一裁終局制.最高人民法院在《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中規定，仲裁并非一裁終局，不服仲裁裁決的仍可起訴.裁決不能及時生效就失去實際意義，這一規定實際上使仲裁程序成為當事人維權的障礙.而如果將仲裁設置為一裁終局的獨立程序，不但可以縮短當事人解決爭議的時間，還可以大大節約司法成本，減輕法院的訴訟負擔，從而達到我們所追求的社會效應、法律效應和經濟效應的完美統一．

作者：鄭涵靜趙新龍單位：安徽財經大學法學院安徽省蚌埠市公安局經偵支隊