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摘要：近年來，PPP模式在我國公共基礎設施領域應用越來越廣泛。隨著我國PPP項目落地數持續上升，國家關于PPP規范運作的政策重點逐漸由強調重要性與效用性向強調建立分行業、分領域、分層次績效評價體系過渡。本論文首先明確了績效評價對PPP項目的重要性，然后在探究我國PPP項目績效評價研究現狀及問題的基礎上，提出一套針對高速公路ppp項目績效評價的指標體系和具有實際操作性的績效評價方案。

關鍵詞：PPP項目；高速公路；績效評價；指標體系

引言

近年來，PPP模式在我國公共基礎設施領域應用越來越廣泛。截至2019年8月31日，我國PPP項目累計達到9169個，累計投資138987億元，落地率超過60%。隨著PPP項目不斷落地，國家先后出臺了一系列政策和文件指導和規范PPP運作，以《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）作為分水嶺，政策強調的重點逐漸由重要性與效用性向分行業、分領域、分層次績效評價體系的建立過渡，鼓勵建立綜合性評價體系、動態考核機制[2]，績效評價由此成為項目能否采用PPP模式的前提條件。

1PPP項目績效評價的意義

首先，PPP項目績效評價是監督與管理PPP項目規范執行的重要手段。國家多項規定中均明確PPP項目需進行績效評價。如財金〔2014〕76號文指出，建立政府、服務使用者共同參與的綜合性評價體系，對項目進行績效評價；財金〔2016〕92號文指出，各級財政部門應當會同行業主管部門在PPP項目全生命周期內，對項目進行績效評價，也可委托第三方專業機構提出評價意見。其次，PPP項目績效評價是PPP項目申請入庫的必需條件。財辦金〔2017〕92號文指出，未建立按效付費機制，包括未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的；項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%的，不得入庫。因此，PPP項目必須進行績效評價，否則就會被退庫或無法入庫。第三，PPP項目績效評價是檢驗PPP項目是否達到產出要求、保障項目運營效果的重要手段。PPP項目績效評價重點關注PPP項目的產出數量、質量、成本收益、項目效益和社會效應，通過PPP項目績效評價，督促社會資本按時按質按量完成PPP合同約定內容，可以削減低效無效的財政資金支出，提高資金的使用效益。最后，PPP項目績效評價是政府付費的依據。PPP模式下，政府以績效評價結果作為對價支付依據，并納入預算管理、財政中期規劃和財政財務報告。在項目實施過程中缺少績效評價環節，將可能導致財政部門缺少對PPP項目的安排預算支出的合規通道。

2我國PPP項目績效評價研究現狀及問題

王澤彩、楊寶昆等從PPP項目監管以及公共財政資金監管角度，圍繞產出、效果、可持續性和滿意度等，構建了跨層級、多維度的PPP績效評價指標體系[3]。鮑睿寧、舒家先等選取全國首批PPP示范項目中第一個簽約運營的安徽省池州市主城區污水處理及市政排水設施購買服務PPP項目進行運行績效分析，并就運行績效評價中存在的難點問題給出了相應解決對策[4]。張向陽、劉志國等在對政府投資項目的績效評價現狀進行分析的基礎上，提出相關的對策建議[5]。李偉麗運用AHP和模糊綜合評判相結合的方法確定了PPP項目績效的評價方法[6]。趙新博利用物元分析法對PPP項目的績效進行評價[7]。張麗君從績效考核普及率、考核方案執行力、績效考核方案落實率等角度提出相關對策和建議，推進了績效考核在PPP項目運營期的實施[8]。可以看出，當前國內關于PPP績效評價的研究在指標構建和方法對策上具有一定的廣度，但大多是對于全行業通用的廣泛方法，缺乏某一行業具有深度和實際可操作的績效評價方法。本論文針對高速公路PPP項目，提出具體的績效評價指標和具有實際操作性的績效評價方案。

3高速公路PPP項目績效評價指標體系構建

3.1績效評價主體、對象和階段劃分

高速公路PPP項目一般由政府授權交通主管部門作為項目實施機構，采用公開招標等方式選擇社會資本方，政府與社會資本方簽訂高速公路PPP項目合同，由社會資本方獨資或者社會資本方和政府方出資代表合資組建項目公司，政府授權項目公司特許經營權，負責項目的建設、運營維護等工作，合作期結束后資產無償移交給政府。因此，高速公路PPP項目績效評價的主體為政府或其授權的實施機構，績效評價的對象是社會資本方，績效評價階段可劃分為建設期、運營期和移交期。

3.2績效評價目標

（1）建設期績效評價目標。在項目建設期，項目公司負責項目工程的建設管理，依法將工程發包，政府通過行政監管、股東監督等方式參與項目工程建設管理。建設期內，項目公司應確保項目建設工作符合當地環保要求，并且滿足質量、安全、工期、廉政和投資目標。其中，工程質量應符合《公路工程質量檢驗評定標準》，交工驗收質量合格，竣工驗收工程質量等級為優良；確保不發生有人員傷亡的安全責任事故；確保實現廉政建設0違紀；確保建設投資不超過批復概算。（2）運營期績效評價目標。項目建成通車后進入運營期，項目公司負責項目運營管理、維修養護和用戶服務，確保運營維護期間一切工作符合當地環保要求以及其他相關要求擬建項目及其設施進行經常性、及時性、周期性和預防性養護與維修，保證項目正常使用功能，項目全生命周期內應保持良好的運營和技術狀況。（3）移交期績效評價目標。PPP項目合作期屆滿后，項目公司應按照項目合同約定的移交范圍、標準和程序等將項目設施移交給項目實施機構或政府指定的其他機構，且不應附加任何形式的第三方權益和債務。移交時應符合《公路技術狀況評定標準》等相關規范及PPP項目合同約定。

3.3績效評價指標體系構建

（1）建設期績效評價主要內容。建設期績效評價包括工程質量、工程進度、工程投資、安全生產、環境保護等主要指標。其中，工程質量主要考察項目質量是否滿足規范要求，可從質量管理、質量整改、質量驗收三個方面進行評價；工程進度主要考察項目建設進度是否符合PPP項目合同約定；工程投資主要考察建設資金的使用是否合法合規，可從資金管理、資金使用、工程變更三個方面進行評價；安全生產主要考察施工安全管理是否符合相關規定；環境保護主要考察項目建設是否嚴格遵守國家、省、市關于環境保護方面的法律、法規、標準及相關政策要求。結合各指標重要程度，建議權重分別為40%、20%、15%、15%、10%。此外，還可結合工程建設管理受到的國家、省、市相關獎勵或通報制定附加獎懲方案。（2）運營期績效評價主要內容。運營期績效評價主要包含公路技術狀況評價、項目公司經營業績評價、公眾滿意度調查。①公路技術狀況,公路技術狀況反應項目公司的養護工作，建議權重為50%~55%。根據《公路技術狀況評定標準》，公路技術狀況用公路技術狀況指數MQI表示。②項目公司經營業績評價,經營業績評價主要評價項目公司運營管理水平，包括收費管理、路產管理、養護管理、機電運維管理、審計工作、信息管理、安全生產等，具體評價內容可根據實際需要進行調整設置。建議權重比例為40%~45%。③公眾滿意度,公眾滿意度指標主要通過問卷調查的方式了解公路使用者或路政管理部門、交通主管部門對項目公司運營管理的滿意程度。該指標存在一定的主觀性，因此建議該指標權重為5%~10%。（3）移交期績效評價主要內容。移交績效評價主要從移交組織、移交質量、移交進度等三方面進行評價。移交績效評價為一次性評價，在缺陷責任期屆滿之日前30日內進行，依據《公路技術狀況評定標準》等相關規范以及PPP項目合同約定進行評價，根據移交設施檢驗報告、項目移交報告、缺陷責任期內維修記錄等資料進行綜合打分，滿分為100分，合格為80分以上。

3.4項目績效評價結果應用

（1）建設期和運營期績效評價結果應用。當年績效評價得分達到80分為合格；未達到80分的，政府可按以下標準扣款：（2）移交績效評價結果應用。80≤得分＜100，按PPP項目合同約定到期解除移交保函；70≤得分＜80，政府方可提取15%移交保函金額；60≤得分＜70，政府方可提取30%移交保函金額；得分＜60，移交不能完成，需整改合格后重新移交，并且政府方有權提取移交保函的50%作為違約金。

參考文獻

[1]國家發展和改革委員會.關于開展政府和社會資本合作的指導意見（發改投資[2014]2724號）[EB/OL].2014-12-2.

[2]張宏,喬文珊.融入再審核的PPP項目動態績效激勵機制研究[J].浙江大學學報(理學版)，2018,45(2):188-195.

[3]王澤彩,楊寶昆.PPP項目績效目標與績效指標體系的構建[J].中國發展觀察,2019,(2):35-41.

[4]鮑睿寧,舒家先.PPP項目運行績效評價的難點與思考—基于安徽省池州市PPP示范項目的實證分析[J].經濟研究參考,2016,(53):110-113.

[5]張向陽,劉志國等.政府投資項目績效評價現狀分析及對策措施[J].經濟師,2008,(9):45-46.

[6]李偉麗.PPP項目績效管理體系研究[D].青島理工大學,2011.[7]趙新博.PPP項目績效評價研究[D].清華大學,2009.

[8]張麗君.PPP項目運營期績效考核現狀分析與建議[J].項目管理技術,2019,17(7):48-51.

作者：張菁菁 單位：河南省交通規劃設計研究院股份有限公司