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霍爾果斯在蒙古語(yǔ)中的意思是“駝隊(duì)經(jīng)過(guò)的地方”，由于其優(yōu)越的地理位置和自然條件的得天獨(dú)厚，在歷史發(fā)展變遷中一直都是我國(guó)西部重要的對(duì)外貿(mào)易口岸，是我國(guó)連接中亞的重要門戶與戰(zhàn)略通道。為促進(jìn)西部地區(qū)的發(fā)展，打開(kāi)向西開(kāi)放的貿(mào)易門戶，繼2005年中哈霍爾果斯國(guó)際邊境合作中心建立以來(lái)，2010年中央批準(zhǔn)在霍爾果斯正式建立經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，并實(shí)施一系列的鼓勵(lì)政策，最有代表性的是集企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、增值稅、關(guān)稅等稅種為一體的稅收優(yōu)惠政策體系。區(qū)位優(yōu)勢(shì)與政策效應(yīng)的有效驅(qū)動(dòng)，讓霍爾果斯成為新疆發(fā)展新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和西部最具潛力的貿(mào)易開(kāi)發(fā)區(qū)。其稅收優(yōu)惠政策的優(yōu)惠幅度之大最為引人注目，也引發(fā)國(guó)內(nèi)外的關(guān)注和爭(zhēng)論：霍爾果斯是否成為了我國(guó)的避稅地？會(huì)否誘發(fā)國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的稅收競(jìng)爭(zhēng)？

一、霍爾果斯稅收優(yōu)惠政策梳理

霍爾果斯稅收優(yōu)惠政策主要集中在企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、關(guān)稅和增值稅等稅種，以下將分別對(duì)各稅種的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行具體闡述和分析：霍爾果斯現(xiàn)行企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策可概括為“五免五減”：在2010年1月1日至2020年12月31日期間，對(duì)新辦的符合《新疆困難地區(qū)重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》的企業(yè)自取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬納稅年度起，五年免征企業(yè)所得稅，免稅期滿后，再免征企業(yè)五年所得稅地方分成部分。其中“五免”政策來(lái)源于《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持喀什霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2011］33號(hào)），而“五減”屬于地方性政策，來(lái)源于自治區(qū)政府定的《關(guān)于加快喀什、霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》（新政發(fā)［2012］48號(hào)）。除此之外，2015年10月份的《國(guó)務(wù)院關(guān)于第一批取消62項(xiàng)中央指定地方實(shí)施行政審批事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)［2015］57號(hào)）中規(guī)定符合享受新疆喀什、霍爾果斯兩個(gè)特殊經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、新疆困難地區(qū)新辦企業(yè)所得稅優(yōu)惠條件的企業(yè)，取消相關(guān)的行政審批事項(xiàng)，可以直接享受企業(yè)所得稅“五免”的政策。這一變化使得稅收優(yōu)惠政策的范圍和執(zhí)行進(jìn)一步放寬。霍爾果斯現(xiàn)行個(gè)人所得稅稅收優(yōu)惠主要以“獎(jiǎng)勵(lì)返還”方式實(shí)現(xiàn)，《關(guān)于霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)霍爾果斯園區(qū)引進(jìn)企業(yè)薪金收入個(gè)人所得稅獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》中規(guī)定，境內(nèi)外個(gè)人在霍爾果斯園區(qū)取得的工資薪金，除當(dāng)月繳納個(gè)人所得稅不足1000元的以外，當(dāng)月繳納個(gè)人所得稅1000-2000元，2000-4000元，以及4000元以上的，獎(jiǎng)勵(lì)返還比率分別為其在開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)際繳納個(gè)人所得稅地方留成部分的70%、80%、90%。

霍爾果斯增值稅獎(jiǎng)勵(lì)返還政策規(guī)定，納稅人一個(gè)納稅年度內(nèi)實(shí)際繳納增值稅及附加費(fèi)等地方留存達(dá)到100萬(wàn)元及以上實(shí)行階梯式返還。地方留存額在100萬(wàn)元-300萬(wàn)元、300萬(wàn)元-500萬(wàn)元、500萬(wàn)元-1000萬(wàn)元、1000萬(wàn)元-2000萬(wàn)元、2000萬(wàn)元-5000萬(wàn)元、5000萬(wàn)元-1億元、>1億元時(shí)，分別規(guī)定返還比例為15%、20%、25%、30%、35%、45%,以及最高返還比例50%。霍爾果斯關(guān)稅優(yōu)惠政策主要是經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的免稅政策和中哈霍爾果斯國(guó)際邊境合作中心及配套區(qū)特殊政策：在《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持喀什霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2011］33號(hào)）中規(guī)定對(duì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)屬于《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）》鼓勵(lì)類、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》鼓勵(lì)類和《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)目錄》的項(xiàng)目，進(jìn)口國(guó)內(nèi)不能生產(chǎn)的自用設(shè)備，以及按照合同隨設(shè)備進(jìn)口的配套件、備件，在規(guī)定范圍內(nèi)免征關(guān)稅。《國(guó)務(wù)院關(guān)于中國(guó)－哈薩克斯坦霍爾果斯國(guó)際邊境合作中心有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》（國(guó)函［2006］15號(hào)）規(guī)定合作中心對(duì)由中方境內(nèi)進(jìn)入中心的基礎(chǔ)設(shè)施（公共基礎(chǔ)設(shè)施除外）建設(shè)物資和區(qū)內(nèi)設(shè)施自用設(shè)備，視同出口，實(shí)行退稅。對(duì)由哈方進(jìn)入中心中方區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施（公共基礎(chǔ)設(shè)施除外）建設(shè)物資和區(qū)內(nèi)設(shè)施自用設(shè)施免征關(guān)稅及進(jìn)出口增值稅，配套區(qū)主要優(yōu)惠政策為境外貨物入?yún)^(qū)保稅；貨物出區(qū)進(jìn)入境內(nèi)按貨物進(jìn)口的有關(guān)規(guī)定辦理報(bào)關(guān)手續(xù)；境內(nèi)區(qū)外貨物入?yún)^(qū)視同出口，辦理出口報(bào)關(guān)手續(xù)，實(shí)行退稅；區(qū)內(nèi)企業(yè)之間的貨物交易不征收增值稅和消費(fèi)稅。

二、霍爾果斯稅收優(yōu)惠政策利弊分析

霍爾果斯稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了一定的積極影響。首先，吸引外來(lái)資本流入，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。2015年霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)招商引資到位資金91.74億元，2016年達(dá)到100.56億元，截止到2017年1-10月共執(zhí)行招商項(xiàng)目47項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)招商引資到位資金35.8億元，同比增長(zhǎng)15.21%；在當(dāng)?shù)芈鋺舻钠髽I(yè)戶數(shù)出現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)，據(jù)統(tǒng)計(jì)2015年底企業(yè)戶數(shù)是1500戶，2016年底企業(yè)戶數(shù)增長(zhǎng)到4500戶，2017年1月到10月統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示新落地企業(yè)達(dá)到10086家，平均每月新增企業(yè)超過(guò)數(shù)千家；全市（含兵團(tuán)）2015年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值34.63億元，2016年生產(chǎn)總值為39.05億元，增速22.6%。數(shù)據(jù)表明區(qū)位優(yōu)勢(shì)，特別是稅收優(yōu)惠政策的有效驅(qū)動(dòng)，帶來(lái)了大規(guī)模的資本流入以及經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)。其次，營(yíng)造良好的稅收環(huán)境，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)。從霍爾果斯市2011-2016年通關(guān)貨運(yùn)量（進(jìn)出口總量）趨勢(shì)圖中（圖略）可以明顯看到，從2011年到2016年通關(guān)貨運(yùn)量不斷增加，從2011年的1092萬(wàn)噸到2016年2608萬(wàn)噸，數(shù)量增長(zhǎng)了138.8%，通關(guān)貨運(yùn)量的逐年增長(zhǎng)反映出邊境貿(mào)易的不斷繁榮，這與良好的稅收優(yōu)惠環(huán)境是密不可分的。進(jìn)一步起到為“一帶一路”戰(zhàn)略助力、加快推進(jìn)區(qū)域一體化的效用。但是，稅收優(yōu)惠政策對(duì)于整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展也可能產(chǎn)生不利影響與隱憂。

1.霍爾果斯會(huì)成為國(guó)內(nèi)避稅地嗎？稅收優(yōu)惠政策初衷是為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)招商引資，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，但是優(yōu)惠政策也給逃避稅留下很大的可操作空間，優(yōu)惠政策容易被當(dāng)成避稅工具，從而造成稅收流失，主要表現(xiàn)在影視公司以及“皮包公司”在當(dāng)?shù)卮罅吭O(shè)立。近年霍爾果斯逐漸成為影視公司寵兒，大量影視公司注冊(cè)在霍爾果斯，截止2017年8月在霍爾果斯注冊(cè)的影視文化類企業(yè)達(dá)到了1600多家，已經(jīng)超過(guò)國(guó)內(nèi)另一個(gè)重要影視基地橫店同期1389家影視文化類企業(yè)。究其原因，與企業(yè)所得稅的稅收優(yōu)惠規(guī)定密切相關(guān)，橫店影視產(chǎn)業(yè)實(shí)驗(yàn)區(qū)的主要稅收優(yōu)惠政策是企業(yè)所得稅和增值稅地方留存部分按比例可享受10年專項(xiàng)基金獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)比霍爾果斯企業(yè)所得稅“五免五減”的規(guī)定，橫店影視產(chǎn)業(yè)實(shí)驗(yàn)區(qū)的10年專項(xiàng)基金返還優(yōu)惠力度相對(duì)較小。進(jìn)一步分析，雖然大量影視公司注冊(cè)在霍爾果斯，但是霍爾果斯2016年全年廣播影視制作收入才18146.8萬(wàn)元，同期橫店影視產(chǎn)業(yè)區(qū)全年?duì)I業(yè)收入是180.9億元,相當(dāng)于霍爾果斯的100倍。2016年橫店影視產(chǎn)業(yè)試驗(yàn)區(qū)繳稅達(dá)20.87億元，霍爾果斯幾千萬(wàn)的稅收收入相比之下更是相形見(jiàn)絀。從營(yíng)業(yè)收入和上繳稅收來(lái)看，影視文化類注冊(cè)企業(yè)數(shù)量的增加對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入貢獻(xiàn)較小，恰好說(shuō)明這些投資者在霍爾果斯注冊(cè)公司更多的是看重稅收優(yōu)惠帶來(lái)的避稅效果，把稅收優(yōu)惠政策當(dāng)避稅的工具，導(dǎo)致實(shí)施稅收優(yōu)惠政策的結(jié)果與目標(biāo)背離，極易造成稅收大量流失。霍爾果斯區(qū)位優(yōu)勢(shì)與稅收優(yōu)惠政策吸引全國(guó)各地企業(yè)登記注冊(cè)，2016年年底企業(yè)數(shù)量比2015年增加近3000家，2017年1-10月新注冊(cè)公司數(shù)達(dá)到10086家，但與近幾年企業(yè)數(shù)量爆發(fā)式增長(zhǎng)不同的是，2014年霍爾果斯常住人口總數(shù)為8.6萬(wàn)人，2015年常住人口為8.72萬(wàn)人，2016年常住人口僅比上年多了100人，說(shuō)明很多公司僅僅是在當(dāng)?shù)刈?cè)登記，并沒(méi)有實(shí)際工作人員入住辦公從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，屬于典型的注冊(cè)式“皮包公司”。僅僅注冊(cè)登記并沒(méi)有實(shí)際投資行為的企業(yè)，占霍爾果斯注冊(cè)企業(yè)總數(shù)的98%以上，有經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所從事實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的注冊(cè)企業(yè)僅占2%。避稅套利公司在當(dāng)?shù)貨](méi)有實(shí)際經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，并不能為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做貢獻(xiàn)，只是為了享受稅收優(yōu)惠政策，逃避繳納稅款，這些“皮包公司”的存在大大降低了稅收優(yōu)惠政策的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，造成稅基嚴(yán)重被侵蝕。結(jié)合霍爾果斯影視公司、皮包公司的上述現(xiàn)象和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)稅收狀況，與國(guó)際上對(duì)避稅地的定義極為相似，不能不引起高度重視。當(dāng)?shù)赝顿Y者稅收遵從度低，避稅目的明顯。很多投資者選擇在霍爾果斯投資，看中的是這些優(yōu)惠政策避稅空間較大，雖然投資者尋找稅收籌劃空間無(wú)可厚非，但是疊加稅收遵從度低才更容易把這些優(yōu)惠政策當(dāng)成逃避稅的投機(jī)工具和風(fēng)險(xiǎn)決策。更何況我國(guó)稅收監(jiān)管不足，優(yōu)惠政策更容易造成稅收漏洞。受到現(xiàn)有的監(jiān)管水平制約，霍爾果斯稅收優(yōu)惠政策的推行留下了更大的逃避稅空間，沒(méi)有嚴(yán)格的監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制，也沒(méi)有建立相關(guān)針對(duì)性的獎(jiǎng)懲措施，其稅收漏洞長(zhǎng)此以往給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源配置造成扭曲。

2.霍爾果斯會(huì)否誘發(fā)國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的稅收競(jìng)爭(zhēng)？霍爾果斯的稅收優(yōu)惠政策從短期來(lái)對(duì)霍爾果斯的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有利的，短期內(nèi)能夠發(fā)揮政策效應(yīng)吸引大量企業(yè)入駐，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入增加，但是從長(zhǎng)期的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看是弊大于利。首先，稅收優(yōu)惠政策在某種程度上說(shuō)不利于稅收公平調(diào)節(jié)和稅基完整。稅收優(yōu)惠政策造成霍爾果斯在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)和開(kāi)發(fā)區(qū)外形成不同的稅收征管模式，即同屬于一個(gè)地區(qū)內(nèi)稅收負(fù)擔(dān)就不一致，相對(duì)境內(nèi)中部以及東部不同地區(qū)，稅負(fù)更是存在差別，造成了實(shí)際的稅收橫向與縱向不公平，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。得益于優(yōu)惠政策，大量人才和資本都從其他地區(qū)轉(zhuǎn)向霍爾果斯，會(huì)間接造成其他地區(qū)的稅基侵蝕，而開(kāi)發(fā)區(qū)本身的優(yōu)惠存在，當(dāng)?shù)卣亩愂帐杖胧怯邢薜模罱K結(jié)果是國(guó)家稅收的流失。讓渡財(cái)政利益吸引投資，霍爾果斯逐漸成為“稅收洼地”，但是這種財(cái)政利益讓渡最明顯的負(fù)面效果就是不利于稅收公平，會(huì)造成區(qū)域間發(fā)展不平衡。人才資本流向稅收洼地，其他地區(qū)的稅基或多說(shuō)少會(huì)收到侵蝕；加上投機(jī)性空殼公司的存在，名義上的公司形式留在霍爾果斯，在其他地區(qū)實(shí)際經(jīng)營(yíng)的模式會(huì)扭曲資源配置，降低經(jīng)濟(jì)效率。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展本來(lái)就存在區(qū)域不平衡的問(wèn)題，這些政策會(huì)使得稅收不平衡加劇，就更不利于我國(guó)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)。稅收利益的讓渡如果帶來(lái)稅收不平衡的問(wèn)題產(chǎn)生，對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)是更加明顯的。即使就霍爾果斯本地而言，當(dāng)前飲鴆止渴的稅收優(yōu)惠政策不可持續(xù)。其稅收優(yōu)惠政策存在時(shí)間限制，優(yōu)惠政策到期，未來(lái)經(jīng)濟(jì)也可能會(huì)受極大負(fù)面沖擊和影響。國(guó)家明確規(guī)定關(guān)于在霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)實(shí)施的企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠政策，是針對(duì)在2010到2020年新辦的企業(yè)，“五免五減”的優(yōu)惠期是十年時(shí)間，但是優(yōu)惠期過(guò)后，企業(yè)生產(chǎn)就要正常納稅，失去了稅收優(yōu)惠政策的開(kāi)發(fā)區(qū)很可能會(huì)面臨大量資本外流的現(xiàn)象，投資者會(huì)尋找更大利潤(rùn)空間的地方投資，況且十年時(shí)間可能并不能足以形成穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，一旦出現(xiàn)大量資本外流，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展將會(huì)受到?jīng)_擊。上述種種情形，雖不至于即刻誘發(fā)國(guó)內(nèi)其他地區(qū)競(jìng)相減免的稅收競(jìng)爭(zhēng)，但是霍爾果斯稅收優(yōu)惠政策的局限性和不可持續(xù)性是顯而易見(jiàn)的。

三、完善霍爾果斯稅收優(yōu)惠政策的政策建議

面對(duì)霍爾果斯稅收優(yōu)惠政策對(duì)短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展積極的積極作用與長(zhǎng)期發(fā)展的不利作用，筆者認(rèn)為應(yīng)揚(yáng)長(zhǎng)避短，使稅收優(yōu)惠政策發(fā)揮出真正的政策優(yōu)勢(shì)，激勵(lì)引導(dǎo)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，為此提出以下幾點(diǎn)建議：1.明確優(yōu)惠政策目的，適時(shí)調(diào)整稅收優(yōu)惠政策規(guī)定。霍爾果斯實(shí)施稅收優(yōu)惠政策的主要目的，是為了鼓勵(lì)支持該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，吸引國(guó)內(nèi)外資本流入，建立向西發(fā)展的貿(mào)易通道。在明確稅收優(yōu)惠政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，要在稅收優(yōu)惠政策期間內(nèi)，幫助企業(yè)引進(jìn)來(lái)、留得住；根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)稅收優(yōu)惠做出適時(shí)調(diào)整，加強(qiáng)稅收優(yōu)惠的導(dǎo)向性，促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)；對(duì)于鼓勵(lì)類發(fā)展產(chǎn)業(yè)中已經(jīng)相對(duì)成熟的行業(yè)可以適當(dāng)減少稅收優(yōu)惠，防止產(chǎn)生稅收優(yōu)惠的濫用，造成稅收和經(jīng)濟(jì)雙重?fù)p失。2.提高稅收征管水平，加強(qiáng)稅收優(yōu)惠政策管理。稅收優(yōu)惠政策成為了霍爾果斯招商引資的招牌，這些涵蓋了企業(yè)所得稅、增值稅、關(guān)稅等稅種的稅收優(yōu)惠政策實(shí)行所帶來(lái)的直接成本，就是稅收收入的減少，并且由于稅收優(yōu)惠政策的存在逃避稅的可操作空間也隨之變大，所以提高征管水平、加強(qiáng)稅收優(yōu)惠政策管理能夠降低稅收損失提高稅收效率，使得稅收優(yōu)惠政策真正發(fā)揮作用，而不是被當(dāng)成避稅工具。3.建立稅收優(yōu)惠績(jī)效評(píng)估和考核機(jī)制。由于霍爾果斯稅收優(yōu)惠政策種類較多，應(yīng)當(dāng)在稅收優(yōu)惠體系中引入績(jī)效評(píng)估和考核機(jī)制，對(duì)稅收優(yōu)惠政策效果進(jìn)行評(píng)價(jià)監(jiān)督，衡量稅收優(yōu)惠實(shí)施效果與預(yù)期政策目標(biāo)的差距，對(duì)稅收優(yōu)惠政策的有效性做出較為準(zhǔn)確的判斷。從長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看，建立這一機(jī)制有助于加強(qiáng)對(duì)稅收優(yōu)惠政策的監(jiān)督與調(diào)整，增強(qiáng)其政策效果與可持續(xù)性。

作者：李波；王泯之 單位：中南財(cái)經(jīng)政治大學(xué)博導(dǎo)