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一、社會保障是實現社會正義和公平全球化的一個主要工具

全球化是一種具有深遠影響的復雜的現象。一方面全球化被看作是一種不可抗拒的為全世界人民帶來經濟繁榮的有利力量。另一方面它被指責為當代所有不幸的根源。一個世紀之前的全球化浪潮伴隨著社會保障體系的加強，尤其是在歐洲和美國。然而，當今的趨勢正好相反，全球經濟運作中存在根深蒂固和持久的不平衡，經濟和社會之間的不平衡正在破壞社會正義。在新自由主義經濟理論的影響下，工業化國家和發展中國家為了取得國際競爭優勢，努力降低社會保障水平并大量降低強制性的社會保障稅費。因而在全球化的背景下，國際經濟的發展顯示著降低而不是提高社會福利標準，發達工業化國家的社會福利標準正在下滑，需要國際努力來制止這樣的趨勢。如果全球化導致了稅收競爭限制了社會轉移支付的財政空間，那么“體面的全球化”將需要全球性的措施，以防止不公平競爭。國際勞工組織的目標是建立以社會正義為基礎的公平全球化。1919年，國際勞工組織的創建者們在總結第一次世界大戰爆發的根源與教訓時認識到，長期以來存在的惡劣的勞動條件以及勞動世界普遍存在的不公正、苦難和貧困，使世界和平與和諧受到危害。因此，在當時的歷史條件下，《國際勞工組織章程》明確規定國際勞工組織的宗旨是“以社會正義為基礎，建立世界持久和平。”為了實現這項任務，國際勞工組織在成立后的第一個20年里通過了14項公約和11項建議書，把工人的愿望轉化為合法權利，使社會保障運動在國際法的保護下進行。在第二次世界大戰期間，世界各國努力尋求建立這樣的戰后秩序，即“使所有國家能夠在它們境內安然自存，并保障所有地方的所有人在免于恐懼和不虞匱乏的自由中，安度他們的一生。”1944年，《費城宣言》在確認《國際勞工組織章程》確定的宗旨基礎上，并進一步明確國際勞工組織的目標和宗旨是：全人類不分種族、信仰或性別都有權在自由和尊嚴、經濟保障和機會均等的條件下謀求物質福利和精神發展。基于由費城宣言所確定的更廣泛的任務和前景，國際勞工組織在費城宣言后的50多年里通過了8項公約和建議書，這些社會保障標準構建了整個社會保障制度建立和正常運作所必需的基本原則和法律框架。這些標準特別是第102號公約，為各國社會保障體系提供了一套獨特的且國際上接受的最低標準。它們闡述了指導國家社會保障體系的制定、融資、治理和監督的原則。第102號公約在國家層面的綜合社會保障覆蓋面的逐步發展方面繼續起到了一個基準和參考的作用。目前國際勞工組織在社會保障方面的任務，已在2008年的爭取公平全球化的社會正義宣言中得到重申和更新，在很大程度上已超越原來的那些社會保障標準。為了補充目前所有的時新標準，把社會保障嵌入到一個新的發展政策模式中，同時需要設計成所有成員國都可接受的文書。2012年《社會保護底線建議書》（第202號建議書）可以作為國際勞工組織追求其章程規定的人人享有社會保障任務的一項合適工具，它將為成員國根據各自國情和發展水平在社會保障體系內建立社會保護底線提供靈活有效的指導，幫助成員國盡快向所有需要的人提供基本社會保障，消除長期存在的覆蓋面差距，以實現社會正義和公平的全球化。

二、社會保障是體面勞動戰略的重要組成部分

1999年，在《費城宣言》已經過去了55年后，整個世界和勞動世界已發生了深刻的變化，國際勞工組織的總干事胡安．索馬維亞在第87屆國際勞工大會上發表了題為《體面勞動》的報告，提出了給人人以“體面勞動”的新觀念，將基本勞工標準以及恰當的報酬、工作條件和社會保障融入其中，作為檢驗“全球化的試金石”。報告認為，所謂“體面勞動”意味著生產性的勞動，包括勞動者的權利得到保護、有足夠的收入、充分的社會保護和足夠的工作崗位。為了保證“體面勞動”這一戰略目標的實現，必須從整體上平衡而統一地推進“促進工作中的權利”、“就業”、“社會保護”和“社會對話”等四個目標。社會保障是體面勞動目標的關鍵組成部分，在全球化的背景下，國際勞工組織面臨的挑戰是“尋求增加保護和尊重社會保障基本原則的解決方案”。這些體面勞動議程優先事項，在21世紀初已成為國際勞工組織的行動方案，通過在第三世界擴大社會保障覆蓋面，以彌補在全球經濟中社會保障赤字。伴隨著體面勞動議程，國際勞工組織快速行動起來，并帶頭建設全球化的社會層面。2001年，國際勞工大會對社會保障問題進行一般性討論，確定21世紀社會保障的前景問題。會議重申了國際勞工組織在促進和擴大全球社會保障中的主導作用，并強調指出，國際勞工組織在社會保障方面開展活動應基于費城宣言、體面勞動概念和國際勞工組織社會保障標準。2003年，國際勞工局在第91屆國際勞工大會上向全世界發出開展“人人享有社會保障”運動的號召。2008年6月10日，國際勞工大會一致通過了“國際勞工組織關于爭取公平全球化的社會正義宣言”。這是1919年國際勞工組織章程問世以來國際勞工大會通過的第三個重要的原則和政策聲明。它構筑在1944年《費城宣言》和1998年《工作中的基本原則和權利宣言》的基礎上。該宣言表達了體面勞動議程的普遍性：國際勞工組織的所有成員國必須采取符合“就業、社會保護、社會對話、工作中的權利”等戰略目標的政策。與此同時，宣言強調了一種全面的、一體化的方式，承認這些目標是“不可分割的，相互關聯并互相支持的”。因此，國際勞工組織的所有成員國有一個重要的任務，也就是通過實施這些目標，為實現“國際勞工組織體面勞動的全球性和綜合性戰略”作出貢獻。其中，社會保障的目標包括“為需要此類保護的所有人提供基本收入措施在內的社會保障擴展到所有人，修訂其范圍和覆蓋面，以滿足和應對由于技術、社會、人口統計和經濟變革引起的新的需求和不確定性”。為了幫助其成員國進行行動，國際勞工組織“通過加強其在勞動世界的重要性，促進國際勞工組織的制定標準政策作為國際勞工組織活動的基石，并確保國際勞工標準作為實現國際勞工組織章程目標的一個有用工具。”對于人口中的大多數人來說，社會保障覆蓋面的擴大可以使人們便于將來獲得更高水平的保護，并且易于返回到正式勞動力市場。2012年《社會保護底線建議書》是一個全球性社會政策的突破，它要求各成員國在國家發展進程中，盡早實施社會保護底線，指導成員國制定符合、支持更廣泛的國家社會、經濟和就業政策戰略的社會保障擴展戰略。社會保護底線可以使人們有效獲得基本商品和服務，促進生產性經濟活動，并為促進就業、減少非正規性和危險性、創造體面勞動和刺激創業的作出貢獻。

三、社會保障是對人們的一項投資

長期以來，工業化國家和大多數發展中國家關于社會保障政策辯論的問題是：社會保障制度對社會和經濟是一種“成本”還是一種“投資”？2001年，在國際勞工大會第89屆會議上，國際勞工組織對解決這個常常具有爭議的問題方面發揮了重要作用，這屆會議通過了關于社會保障問題的結論，為達成新的共識指明了方向。大會確認社會保障是一項投資，大會提出“如果管理得當，社會保障通過提供衛生保健、收入保障和社會服務，可以提高生產率。連同日益發展的經濟和積極的勞動力市場政策，社會保障是實現可持續的社會和經濟發展的手段。它有助于結構和技術變革，而此種變革要求有一支適應力強和靈活的勞動力隊伍。可以這樣說，社會保障對于企業是一項成本，而它對于人們來說則是一項投資或支持。隨著全球化的出現和結構調整政策的實施，人們變得比以往任何時候更加需要社會保障”。2007年，第95屆國際勞工大會聲明“以稅收為基礎的可持續社會保障或其他社會保障模式是提高生產率和促進非正規經濟向正規經濟過渡的關鍵”。2011年，第100屆國際勞工大會關于社會保護周期性討論的結論（社會保障）重申了“可持續的社會保障體系是促進公平的生產性經濟增長的一個關鍵要素”。大會認為：“社會保障是一項社會需求。有效的全國性社會保障體系是提供收入保障的強有力工具，以防止并減少貧困和不平等，并促進社會融入和尊嚴。它們是對工人和一般民眾福祉方面的一種重要投資，特別是通過提高享有衛生醫療待遇和提供收入保障，從而便利接受教育，并減少童工勞動，特別是根除最惡劣形式的童工勞動。社會保障提升社會凝聚力并進而為建立和諧社會、包容性社會以及人人享有體面的生活標準的公平全球化作出貢獻。”此外，“社會保障是一項經濟需求。充分、生產性和體面的就業是收入保障最重要的來源。社會保護是確保人人公平分享進步成果的關鍵。可持續的增長需要良好的衛生、營養和教育，它們可促進從低生產率和僅供維持生存水平的活動轉向高生產性的體面就業，以及從非正規經濟轉向正規經濟。設計良好并與其他政策聯系在一起的社會保障可提高生產率、就業能力并支持經濟發展。適當的社會保障鼓勵雇主和工人進行人力資本投資，使得工人能夠適應變革并促進由全球化引發的公平和包容性的結構變革。作為危機時期一個有效的自動穩定器，社會保障為緩解經濟衰退帶來的經濟和社會影響、增強反彈并實現朝著包容性增長的更快恢復作出貢獻”。基于社會保障是一項投資的理念，在2012年《社會保護底線建議書》中提到的社會保護底線至少應包括以下四項基本的社會保障：

（1）享有由國家規定的一整套物品和服務，包括基本的醫療保健，以及生育保健。

（2）面向兒童的基本收入保障，至少是國家確定的最低水平的收入保障，使他們能攝取營養、受教育、受到關護和其他必要的物品和服務。

（3）面向那些活躍年齡組但又無法獲得足夠收入的人員，包括在患病、失業、生育和殘疾的情況下，向他們提供基本的收入保障，至少是國家確定的最低水平的收入保障。

（4）以及向老年人提供基本的收入保障，至少是國家確定的最低水平的收入保障。

四、結論

1919年，國際勞工組織成立之初，《國際勞工組織章程》賦予其一個充滿活力和創造力的任務，即發展國際社會保障法。國際勞工組織立法宗旨是：推動各國改善勞動條件和生活標準，促進經濟發展和社會穩定，實現社會正義，謀求世界持久和平。實現人人享有社會保障是實現國際勞工組織宗旨的主要活動內容之一。國際勞工組織基于社會保障是一項基本人權、是實現社會正義和公平全球化的一個主要工具、是體面勞動戰略的重要組成部分以及是對人們的一項投資等理念，制定了大量的社會保障公約和建議書，推動社會保障立法的國際化，促進社會保障在全球的發展，為實現人人享有社會保障和體面勞動作出了重要貢獻。

作者：呂茵單位：中國人民大學勞動人事學院