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一、東部發達地區的社會保障制度城鄉一體化實踐

東部發達地區經濟實力強，但不同地區也會根據本地具體情況，逐步推進社會保障制度的城鄉一體化。他們在推進程序，推進重點等方面呈現出不同的特點。

（一）上海的“三維社會保障制度”

上海社保制度城鄉一體化改革有五項思路，即：

1、制度先行，之后逐步提高保障水平。

2、建立獨立于集體和企事業單位之外，適應社會主義市場經濟需求的資金來源多元化、結構多層次、管理信息化、服務社會化、籌資渠道穩定可靠、資金安全平衡高效的社會保障體系。

3、建立健全包括養老、醫療、生育、失業、工傷在內的社會保險，鼓勵開展補充保險和商業保險。

4、完善社會救助制度，健全社會福利、優撫安置和社會互助體系，大力發展社會慈善事業。

5、實現社會保險金的社會發放，切實維護勞動者權益。

總體來看，上海的社會保障城鄉一體化路徑分為兩步走。第一步是建立制度：農村社會保障的體系要與城鎮社會保障體系類似，都將包括基本保險、補充保險和社會救助三個版塊；但每個版塊的形成層次不同，基本保險通過法律法規予以保證，補充保險的運作依靠商業保險與市場參與，社會救助則可借力于社會慈善事業。第二步是提高水平：首先是實行政府、企業與個人的三方繳費機制，擴大資金來源，保證改革資金；其次是加大征繳力度，逐步做到應繳必繳；最后完善城保、鎮保與農保的轉移接續，最終實現社會保障制度的完全一體化。在這樣的基本思路指導下，可以說上海的社會保障制度城鄉一體化改革是一種由“基本保障”、“補充保險”和“附加保險”這三個層次組成的“三維社會保障制度”。

（二）江蘇太倉的“三位一體”模式

太倉市社會保障城鄉一體化的改革又叫“太倉實踐”，該模式基本設計如下：

1、采取“培訓、就業、保障”三位一體。2、將城保之外的人群劃分出13種參保類型，這些人可以根據自己的情況選擇參加何種保險。例如農村居民與失水漁民可參加城保或農保，被征地農民既可以選擇參加城保，也可以選擇參加土保或農保。

（三）廣東東莞的“漸進式統一”模式

東莞市在社會保障城鄉一體化中沒有向上海那樣直接建立制度，而是采取了小步快走的“漸進式統一”方式，其基本設計如下：

1、突出政府的主導地位。政府在改革中承擔相當部分的資金投入責任，除市一級財政有計劃、分步驟地擴大對農村社會保障的支持力度外，其他各級財政也在逐年加大對農村醫保的投入力度。

2、實行差別分擔的多級資金籌集機制。

東莞市將轄區內的28個鎮按經濟發展水平分為欠發達鎮和非欠發達鎮，欠發達鎮與非欠發達鎮的社會保障改革資金負擔比例在市、鎮、村之間有所不同，從而確保所有東莞籍的農民都能平等地享受基本社會保障。

3、循序漸進、小步快走、逐步縮小城鄉之間社會保障水平的差距。

4、實施有效銜接的城鄉轉換和并軌機制。

東莞市規定，原加入農保的人一旦在城市就業，就自動轉入城市職工社會保障系，其農保下的權益也相應轉入；反過來，如果這部分在城市就業的東莞人失業后又回到農村，則這種檔案和權益的轉移也將自動發生。同時，東莞市也在著手把農村社會保障并入城市職工社會保障體系中，實行統一管理，以求減輕農村社會保障的資金壓力。

二、成都模式與東部發達地區社會保障制度城鄉一體化的比較

（一）成都社會保障城鄉一體化獨特的改革背景

1、城鄉二元化程度特別高。

成都的社會保障制度城鄉一體化改革是從2003年開始的，改革一年后，截止到2004年末中國在2004年的城市化率為41.76%，而成都的城市化率（非農人口數量/總人口數量）僅為24.99%。同期，二元對比系數成都為0.18，城鄉居民收入差異系數為0.73，恩格爾系數的差異系數為12.2%?？梢?，在成都進行社會保障制度城鄉一體化改革的初期，成都面臨城鄉發展極度不平衡，二元結構突出的狀態下，這種不平衡的程度甚至高于全國平均水平。這種特別高的二元結構要求成都的城鄉一體化必須非常慎重，城鄉一體是趨勢，但不可操之過急，不能照搬上海的做法先將制度建立起來，只能循序漸進，逐步縮小城鄉之間的差距。同時，由于鄉鎮的發展水平低，面積廣，人口多，對社會保障城鄉一體的資金壓力也會比較大，像東莞市那樣主要依靠政府主導和大量財政投入是缺乏可持續性的。

2、善于抓住各項變革契機。成都在2003年確立了新的市委班子，在新市委班子的帶領下，有效突破了制度瓶頸，形成了城鄉統籌“四位一體”的科學發展總體戰略。在2008年，又抓住了耕地保護基金制度改革的好機會，有效緩解了社會保障城鄉一體化的資金困難問題。

3、主要矛盾在養老成都本地人口流出量大，可在其他省市就業，因此與就業地伴隨的生育、工傷與醫療保險需求矛盾在成都本地體現得就相對較弱。但作為打工者，最終希望落地歸根，因此養老保險成為諸多社會保障中最為迫切的需求，也成為成都社會保障城鄉一體化的重中之重，需要優先解決。太倉模式用培訓促就業的方法在成都就可能不太適用了。

（二）成都社會保障城鄉一體化獨特的改革思路、改革方針與原則

成都推進社會保障城鄉一體化改革的基本思路是把完善社會保障體系作為經濟社會發展的重要保障，堅持制度構架城鄉一體，待遇標準城鄉銜接，實施覆蓋城鄉、城鄉一體的、可持續發展的社會保障制度，統籌解決城鄉居民老有所養、病有所醫問題，實現全民社會保障。成都推進統籌城鄉改革發展的方針是“全覆蓋、?；?、多層次、可持續”，同時堅持權力與義務相對應、保障水平與經濟社會發展水平相適應的原則。

（三）成都社會保障城鄉一體化獨特的改革路徑

成都社會保障制度城鄉一體化的改革首先采取小范圍試點，實行區市縣統籌，將壓力和權力同時下放，有利于掌握農民參保的意愿，然后再覆蓋到零保險的城鎮居民。在正式推廣新制度時一方面注意減輕參保人員繳費壓力，另一方面注意提供繳費的靈活性，例如根據參保人員的繳費能力與繳費意愿，設置10%-50%的五個繳費檔次，既提高了參保人員的積極性，又保證了新制度的資金安全。

（四）成都社會保障城鄉一體化獨特的制度內容

1、農民工的綜合社保制

維持全市參保農民工繳費標準不變，將其社會保險待遇擴大到包括老年補貼、住院醫療和門診醫療、生育保險、失業補貼、工傷補償在內的6個方面，實現了“一項繳費，六項待遇”。

2、首創“耕地保護基金”補貼農民參保繳費

結合農村產權制度改革，在全國首創利用“耕地保護基金”補貼農民參保繳費制度，將參保農民享有的“耕地保護基金”的90%直接用于繳納養老保險費。這項措施豐富了成都社會保障城鄉一體化改革的資金來源，并使農民的繳費負擔降低了50%。

3、社會醫療保險“三合一”

在全國率先將城鎮居民基本醫療保險、“新型農村合作醫療保險”與高校畢業生基本醫療保險并軌，實現了籌資標準、參保補助與待遇水平的城鄉均等。

4、社會保障管理的城鄉一體化

首先是社會保障經管部門的城鄉一體化。將醫療、工傷、生育保險經辦機構與社保局分離，并分別與原合作醫療服務中心合并成立醫保局，各部門各司其職，并接受人社部門統一管理。其次是社會保障信息系統的城鄉一體化。通過應用數據的集中與共享，實現了社保業務的網上經辦和經辦服務的“同城化”；城鄉醫保實現市級統籌與全域結算；養老、醫療、生育、失業、工傷保險可以一同征繳；城鄉居民在社區內就可以查詢社保信息和辦理社保手續。

三、對成都社會保障城鄉一體化的建議

（一）加快經濟發展，改變復式二元經濟結構

復式二元經濟結構是阻礙成都市社會保障城鄉一體化的最大掣肘，社會保障城鄉一體化的最終實現不應當只是依靠行政強力，最佳的實現方式是基于經濟發展水平均衡的自然實現，因此加快經濟發展，打破二元結構是根本的解決之道。首先，要提高農業的生產技術水平，結合土地制度改革提高農業人口的邊際生產率；第二，要開發地方特色經濟，在區域經濟競爭中，劍走偏鋒，避免與經濟發達地區的經濟體直接競爭，通過特殊化戰略實現本地經濟的快速發展。最后，在經濟發展過程中，不能忽視二元化的存在，不能用環境換發展，要重視市場和政府機制的同時發揮，解決產業結構升級以及因此引起的各種問題。

（二）保證政府支持及其可持續發展

政府的支持除體現在資金方面還可體現在政策方面。對于資金投入，要密切關注“耕地保護基金”的使用情況，避免違規挪用，同時加強對“耕地保護基金”的管理，實現基金的增值，維護政府投入社會保障一體化建設資金來源的安全性。對于政策扶持，成都各市級政府應對積極參保、投保的地區與行業給與經濟發展等方面的政策支持，將城鄉一體的社會保障制度建設作為發展與穩定的長遠戰略納入發展規劃。

（三）進一步完善社會保障信息系統的建設

進一步完善成都社會保障信息系統的建設，及時統計和了解成都市社會保障的各種信息，逐步實現社會保障信息在各個層面的共享。為勞動者在區域間流動時及時交納保障金、監督相關單位對勞動用工人員的保障措施的具體落實情況以及監督社會保障資金的使用及籌集運營狀況創造條件。

作者：馬燦單位：中國青年政治學院社會工作學院