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【摘要】在普惠金融戰略目標即將實現之際，基層人民銀行內審人員認真踐行《審計署關于內部審計工作的規定》賦予的首要職責，積極開展重大政策落實情況專項審計與調查。本文立足審計質效，對普惠金融審計思路、審計方法及推動普惠金融發展提出點滴建議。

【關鍵詞】基層人民銀行；普惠金融；審計

普惠金融是面向小微企業、農民、城鎮低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體，立足機會平等和商業可持續，以可負擔的成本，為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務。2015年國務院的《推進普惠金融發展規劃（2016～2020）》對普惠金融作出了概念性界定，確立了推進普惠金融發展的指導思想、基本原則和發展目標。

一、普惠金融政策落地審計的必要性

普惠金融是貨幣供給側結構性調整，深度解決特定群體金融供給與需求問題，是一項多方發力、整體聯動、協調推進的工作。遵循市場主導和政府引導，聯動人民銀行、金融機構、銀保監、金融辦、財政、民政、保險、扶貧辦等政策和舉措跟進，立足機會均等和商業可持續性，縮小貧富差距，減少金融排斥，使社會各階層尤其是特定群體獲得需要的金融服務，以此促進社會和諧和經濟增長。人民銀行承擔著普惠金融口徑相關配套政策制定，運用貨幣政策和政策工具，調節信貸資金投向、結構和規模，建立并運作普惠金融協調工作機制，推進農村信用信息體系建設，推進貧困地區支付環境建設，普及金融知識，提升金融素養，維護金融消費者權益，對接普惠金融、國家扶貧攻堅和金融精準扶貧，發揮數量型和價格型貨幣政策工具功效，實施差異化監管，促進金融服務水平提升等重任。開展普惠金融政策落地審計意義深遠，責任重大。一是內審首要職責與踐行兌現的要求。“對本單位及所屬單位貫徹落實國家重大政策措施情況進行審計”是《審計署關于內部審計工作的規定》賦予內審部門的首要職責?！爸﹂_展重大政策措施貫徹落實情況審計”是2019年人民銀行深化內審工作舉措之一，在《關于深化人民銀行內審工作的指導意見》中提出“對單位貫徹落實金融宏觀調控，推動金融改革，維護金融穩定，改進金融服務，以及打好防范化解金融風險攻堅戰，金融支持打贏脫貧攻堅戰等方面重大政策措施的貫徹落實情況進行審計”的具體要求。普惠金融政策落地審計成了內審部門一項神圣、義不容辭的職責和使命。二是普惠金融政策制訂與執行兌現的要求。從黨的十八屆三中全會提出發展普惠金融，到普惠金融《規劃》出臺與踐行，人民銀行陸續頒發支農再貸款、扶貧再貸款、支小支微再貸款、再貼現、存款準備金、兩權抵押和信貸支持金融機構服務實體等制度規定。早在2011年人民銀行就對支持“三農”和小微企業的地方法人金融機構實施定向降準政策，通過考核地方法人金融機構的支農支微貸款與可貸資金比例，確定存款準備金下調百分點。2018年人民銀行采取普惠定向降準政策，對宏觀審慎評估（MPA）評級達B級且普惠金融領域貸款達到一定標準的金融機構實施二檔定向降準政策，其中第一檔是對上年普惠信貸余額占比或增量占比達到1.5%的，存款準備金率可在基準檔次基礎上下調0.5個百分點，第二檔是上年普惠金融信貸余額或增量占比達10%的，按累進原則，存款準備金率可在第一檔的基礎上再下調1個百分點。2019年人民銀行頒布《中國人民銀行關于切實做好2019年～2020年金融精準扶貧工作的指導意見》，對全面建成小康，決戰決勝脫貧，打通金融精準扶貧最后一公里提出了要求、指明了方向。多視角發現目標偏差，推進普惠金融質效，對普惠金融精準和有效性開展審計，顯得尤為重要。三是普惠金融政策執行偏差客觀存在。在普惠金融取得階段成效同時，基層人民銀行和地方法人金融機構仍不同程度存在政策執行偏差問題。如：協調機制不健全，有痕記錄內容不全，或有痕記錄保留不完整，或無有痕記錄；涉及普惠口徑信貸資金審批、發放、檢查和問題處置流程不嚴密，特別是行政執法檢查檔案不完整，違規問題處置不及時，標準不統一；因內控缺陷和不良貸款統計口徑錯誤，普惠金融內外部報表和臺賬統計指標存在偏差；企業劃型依據不統一，將大中型企業劃入小微企業，享受普惠金口徑小微企業優惠政策；地方法人金融機構改變資金用途，將定向投入普惠領域的生產經營性資金轉向非貧困地房產開發；地方法人金融機構將資金投入特色產業和貧困戶，但缺乏專業指導和科學管理，致不良貸款產生，等等，這些問題影響著普惠金融政策傳導和統計分析質量。發揮基層人民銀行內審監督作用具有現實性和必要性。四是審計能為政策目標實現提供基礎保障?；鶎尤嗣胥y行普惠金融工作需要內設貨幣信貸部門、金融穩定部門、調查統計部門、支付結算部門、會計財務部門、征信部門、辦公室和科技部門協作開展，共同推進。內部審計憑借其客觀獨立特質，對業務線條、跨部門協作、機構內部整體聯動工作機制、內部控制和風險管理實施評估檢查，收集整理普惠金融基礎信息數據，將內容復雜、點多面廣、任務艱巨而繁重的普惠金融審計，分解落實到同級和下查一級審計項目中，適時提示普惠金融工作存在的潛在風險和控制缺陷，提出合理化建議，確?；鶎尤嗣胥y行聲譽，為普惠金融平穩推進提供基礎保障。

二、普惠金融政策落地審計思路與方法

（一）審計思路圍繞基層人民銀行利用政策窗口和業務窗口助推普惠金融政策落地所采取的各項措施這個軸心，抓住基層央行信貸資金限額分配與流向這根主線，以基層央行內設相關職能部門的業務活動和內部控制為始發點，延伸調查金融機構利用基層央行普惠口徑資金的最終投向與用途，同時調查金融機構利用政策性資金或自營資金投向普惠領域的基本情況。

（二）審計內容普惠金融審計包括但不限于以下內容：一是審核普惠口徑合格貸款對象，包括金融機構和特定群體；二是審核普惠口徑貸款發放、收回及時性和合規性，統計基層人民銀行和所在地金融機構以不同口徑投向普惠特定領域的貸款發生額、余額、不良貸款、占比和增量，審核合同、利率、期限、限額和用途；三是評估基層人民銀行普惠金融協調機制建設與運作、普惠金融政策執行和內控制度；四是審核基層人民銀行管轄域內的普惠金融基礎設施、信用信息環境、支付環境、創新金融產品和服務類型；五是審核基層人民銀行和所在地金融機構的金融消費維權工作；六是審核金融知識教育與培訓情況等。

（三）審計方法1.信息咨詢法。向地方扶貧辦咨詢建檔立卡貧困戶名冊，按大中小微型企業劃型標準，掌握基層人民銀行所在地大中小微企業名錄。核對人民銀行統計口徑建檔立卡貧困戶、小微企業、“三農”服務對象名錄，已上報的金融機構名單、相關會計報表和文字材料。2.信息填報法。一是收集整理基層人民銀行內設部門基礎信息資料，由科技部門和支付結算部門報送普惠金融科技創新、支付結算方式普及信息；金融穩定部門報送地方法人金融機構評估和存款保險評估情況；征信部門報送機構接入和信用信息管理情況；辦公室報送普惠金融維權、金融素養教育與培訓情況，貨幣信貸部門報送普惠金融模式，經驗做法和評估指標等信息。二是收集整理相關部門報送的內外部巡視、審計、業務檢查和整改落實情況。3.資料調閱法。調閱普惠金融口徑再貸款借據、臺賬、合同、申請資料、年度貸款效果評估報告、機構業務層面的內控制度，以及相關文件、會議記錄等，分析政策執行和政策傳導及時性，貸款申請資料完整性，貸款合同和抵質押合同條款合法性，貸款發放、檢查和評估規范性，統計貸款歸還與展期情況，評價普惠內控協調機制建立、健全與運作情況，查找內部控制缺陷和政策執行存在的問題線索。4.數據計算法。一是賬表簿試算平衡，勾對基層人民銀行信貸臺賬、調查統計報表、會計財務報表和支付結算賬簿，核對金融機構上報的貸款臺賬和報表；二是重新計算普惠口徑再貸款管理指標正確性，如，享受普惠金融二檔降準幅度優惠政策的前置條件，實際普惠金融不良貸款及占比，普惠金融小微企業貸款實際發生額和余額，普惠金融單戶授信1000（500）萬元以下的小微企業貸款實際發生額和余額，以及建檔立卡戶已脫貧、已脫貧享受政策和未脫貧戶數等。5.函證與外延核查法。向金融機構和普惠金融最終受益主體發送函詢，或參與基層人民銀行綜合執法檢查和相關業務檢查，或持基層人民銀行開具的介紹信前往金融機構開展核查，再由基層金融機構陪同前往普惠金融最終受益企業和個人開展實地跟蹤調查，獲取支持審計結論方面的信息與證據。6.綜合分析法?；趯徲嫶_認的問題、成績和基本情況，對基層人民銀行發放普惠口徑貸款開展趨勢、比較和因素分析，對基層人民銀行在貫徹執行存款準備金政策、扶貧再貸款、支農再貸款、支小再貸款和再貼現等政策過程中，在貸款利率、限額分配、期限管理等方面給予的政策傾斜和取得的政策效果發表審計意見。

三、推動普惠金融政策落地三點建議

一是建立富有地域特色的普惠金融指標體系，在人民銀行總行普惠金融指標體系基礎上，依據本地經濟、生態、產業、人口、金融創新產品和服務，建立標桿指標，有針對地拓展評估維度，細化薄弱環節指標，用好政策，加強管理，降低成本，提升服務水平，消化普惠金融地域性差異。二是基層人民銀行應當進一步加強政策宣傳教育與引導，加大地方法人金融機構檢查和考核力度，提升執法檢查水平和質量，強化自身內部控制和協調聯動機制建設，積極投入助力政策落地活動中，及時總結經驗，固化普惠金融模式。三是內審人員應當準確套用審計依據，用人民銀行雙支柱框架理論和日漸豐富的貨幣政策工具統領審計實踐，使用輔助審計工具和office辦公軟件開展審計，應對海量數據甄別，提高審計建議的建設性和針對性。

作者：魏茹 單位：中國人民銀行上饒中心支行