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《金融科技時代雜志》2014年第十期

一、我國支付系統法規制度現實中存在的問題

（一）支付系統法規制度建設相對滯后當前我國支付系統建設已全面進入了電子化時代，中國人民銀行大額支付系統、小額支付系統、全國支票影像交換系統、網上支付跨行清算系統、中國銀聯銀行卡跨行交易清算系統等已成為日常經濟活動中支付清算業務的中堅力量，這些解綁了紙質票據的系統已經逐步形成了一個較為完整的“無紙化”支付體系。然而，面對如此先進的支付清算網絡，有關電子支付方面的制度建設卻未能及時跟進，這不僅不利于新興支付業務的規范，也與支付體系的發展形勢不相適應。如影像票據簽章、實物票據截留缺少相關法律依據，易引發結算糾紛；推行支票全國通用必須要有相關法律為保障，然而現行與之相配套的法律法規制度仍沒有出臺；第三方支付機構管理中規定允許第三方支付機構提供資金轉移服務的同時，強調其不得吸收存款，但在支付過程中，資金在第三方支付機構設立的虛擬賬戶上存在滯留期，形成資金沉淀，事實上產生資金吸存的效果，如被稱為“窮人銀行”的“余額寶”，上線僅一個月就吸金100億元。由此可見，支付服務創新給支付體系乃至貨幣市場造成沖擊都將成為可能，支付組織的準入退出機制、監督管理以及風險控制變得更加復雜，支付工具的不斷創新對舊有法律原則形成挑戰，與時俱進的支付系統建設和不斷增加的管理需求，給現行支付體系法律法規提出了許多新的課題。

（二）支付系統法規制度使用較為分散現行支付系統法規制度絕大多數屬于人民銀行部門規章和規范性文件，并沒有上升到法律和行政法規層次，不僅約束力弱，權威性也不夠。據不完全統計，目前支付清算和涉及支付清算的法律制度共有43個，其中39個是法律效力相對較弱的部門規章或規范性文件，只有4個法律效力層次相對較高的行政法規。正是由于缺乏專門的法律和行政法規對支付體系進行規范和調整，支付體系的有效運行存在著制度效力風險，其安全性缺乏法律保障。目前相關支付清算制度比較籠統，而且每一個制度所對應的是單個的支付系統或單項的支付業務，制度之間沒有內在的關聯性，難以形成一個完整的、系統的支付清算制度體系。從具體條款上看，一項實質性內容相同的規定在不同的制度辦法之中存在表述不一致的現象，比如《票據管理實施辦法》只對簽發空頭支票或者簽發與其預留的簽章不符的支票行為作出了行政處罰和如何處罰的規定，對簽發支付密碼錯誤支票的行為未作出規定。但《全國支票影像交換系統業務處理辦法》中除明確規定出票人簽發空頭支票、簽發與其預留簽章不符的支票的違規行為外，還對出票人簽發支付密碼錯誤支票的行為作出了規定，中國人民銀行將對上述3種行為按有關法律規章給予行政處罰，并納入“黑名單”管理。

（三）支付系統法規制度監管難于實施一是監督檢查權與處罰權未予明確，導致支付結算管理職責不能得到有效履行。由誰制定支付結算的運行規則、由誰規范支付結算業務的市場準入和由誰執行支付結算業務檢查監督及違規行為的處罰，這3個方面的內容構成了履行支付結算管理職責的基本保障，三者既密不可分，又缺一不可。但《中國人民銀行法》只明確了人民銀行對執行清算管理規定的監督檢查和處罰權，對支付結算既沒有明確監督檢查權，也沒有明確處罰權。中國人民銀行《支付結算管理職責指導意見》雖然明確地規定了人民銀行對支付結算的監督檢查權和組織管理權，但對違規行為的處罰權在其中并沒有給予明確。二是新興電子支付工具監管難于實施。目前，第三方支付處于商貿經營、網絡運營和金融業務交叉地帶，受到司法、人民銀行、銀監、商務等多個國家職能部門的監督和管理，但現行制度并未完全涵蓋第三方支付機構的運行監管歸屬問題。隨著第三方支付業務的快速發展、業務參與者的大量增加，一旦出現法律糾紛，各自應負的損失賠償責任難以明確，這將造成第三方支付市場的混亂。

二、我國支付系統法規制度完善的方向

（一）從上位法層面推動現有法規制度完善盡快推動《票據法》的修改和完善。《票據法》從1996年正式實施至今已近20年，其中的相關規定已不能滿足當前日新月異的創新業務需要，實際執行已明顯滯后。隨著科技技術的發展，支付清算手工匯劃業務早已退出了歷史舞臺，支票業務使用范圍也由同城實現了全國的通用。因此《票據法》的修改和完善需要重點解決電子票據、票據影像截留、融資性票據的法律地位問題。必須通過立法確立電子簽名的法律效力，除了在法律上肯定電子簽名和手工簽名或蓋章具有同等的法律地位外，還必須從電子簽名的技術特征出發，制定使用電子簽名相關的法律規則。同時，還應盡快梳理現行的各項支付清算制度辦法，具體要針對支付清算工作中存在的各種風險，制定嚴格的管理制度和控制措施，明確各環節的防范重點，有效監控業務運行。

（二）借鑒國際先進經驗盡快制定《支付結算法》國際清算銀行制定和頒布的支付體系標準和原則，充分體現了世界發達國家在支付體系法規建設中積累的成功經驗和重要的創新成果，對健全完善我國支付結算法規體系具有十分重要的借鑒意義。應著眼支付體系長遠發展，盡快通過立法途徑制定我國的《支付結算法》，從根本上改變目前支付清算相關的法律、法規及系列規范性文件不完整、不銜接、局部滯后的局面。該法律應當與我國支付體系快速發展相適應，既要充分權衡支付體系各構成要素的權利義務，又能為支付系統安全、高效運行提供強有力的法律保障。《支付結算法》應包括立法目的、基本原則、調整范圍，支付結算過程的職能分工、支付服務組織以及參與者在支付結算中的權利義務，違法違規行為的監督與法律責任等，并做好與相關法律的銜接。

（三）從法律層面建立健全支付系統監管機制通過立法明確規定支付體系由中國人民銀行作為唯一的監管主體行使監管權。根據《中國人民銀行法》對中國人民銀行“作為支付系統的組織者、管理者”的定位制定法規，建立以中國人民銀行為核心管理者、相關監管機構配合的監管體制。建議由人民銀行主要負責規章、辦法的制定與支付結算市場的組織和管理，支付服務組織的身份確定與審核，其他監管機構如銀監會負責支付結算活動的檢查監督、準入機構的行為規范等，進一步明確支付體系的監管范圍。目前第三方支付組織蓬勃發展，創新支付工具不斷涌現，將使得支付體系的外延不斷擴張。如果法律法規的建設不能隨著新生事物的出現不斷完善，極易造成監管盲區，各類準入機構為追逐利益而逃避監管會，使支付服務行為擁擠在監管未覆蓋領域，造成金融資源浪費，甚至使整個行業面臨信任危機。

作者：袁軍單位：中國人民銀行上饒市中心支行