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一、新環(huán)境法下，engo理應(yīng)是環(huán)境公益訴訟中的主力軍

環(huán)境公益訴訟大多數(shù)是在爆發(fā)環(huán)境問(wèn)題、產(chǎn)生環(huán)境損害時(shí)，有一定實(shí)力的組織和機(jī)關(guān)單位為弱勢(shì)一方(大部分是公民)提供的法律上的援助支持，幫助提起法律上的訴訟。2012年的新《民事訴訟法》首次在法律上承認(rèn)了法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，但是法條存在很多的不明確性，太過(guò)于籠統(tǒng)，也沒(méi)有相關(guān)的司法解釋進(jìn)行進(jìn)一步的說(shuō)明。2014年《環(huán)境保護(hù)法》的修改則較之于2012年的《民事訴訟法》在環(huán)境公益訴訟上取得了更大的突破。該法直接在新增的第五十八條中規(guī)定，符合一定條件的社會(huì)組織，可以向人民法院提起訴訟，并且明確要求人民法院應(yīng)當(dāng)受理。法條中有關(guān)于社會(huì)組織的兩個(gè)限制性條件:一是依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記，二是專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄;這給了社會(huì)組織相對(duì)明晰的界定，讓相關(guān)社會(huì)組織在提起環(huán)境公益訴訟中更有利于事先審查自己的原告資格是否成立。

在中國(guó)范圍內(nèi)，具備提起訴訟這兩個(gè)條件的社會(huì)組織不外乎兩種，一是官辦的社會(huì)組織，它們之中最具代表性的為中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，隸屬于環(huán)保部;二是草根ENGO，具有代表性的主要為自然之友、綠色漢江、公共環(huán)境研究中心等。從此再分析下去，由于在當(dāng)今的中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，官辦的社會(huì)組織充當(dāng)?shù)母嗍亲鳛檎块T(mén)職能的延伸，主要的作用是在幫助公民來(lái)理解適應(yīng)政府的政策，背后做主的仍為政府，而ENGO因?yàn)樗脑O(shè)立、運(yùn)作、管理都是民間人士所為，且大部分ENGO在成立之初都會(huì)有一個(gè)初步的指導(dǎo)理念，而這個(gè)理念基本上都是以環(huán)境公益與公民環(huán)境權(quán)益保護(hù)為主的，表明了相對(duì)而言ENGO更能擺脫政府相關(guān)利益的影響，在公益訴訟中，被告除了企業(yè)外就是行政機(jī)關(guān)，且應(yīng)該以環(huán)境行政公益訴訟為主，是要能起到對(duì)于行政機(jī)關(guān)不作為的訴訟，這樣的話官辦的社會(huì)組織由于自身特殊性質(zhì)的原因，提起公益訴訟的意愿會(huì)極低，草根ENGO則會(huì)相對(duì)較高。而提起訴訟的意愿是環(huán)境公益訴訟的根本啟動(dòng)條件，否則即便是具備了原告資格，也發(fā)揮不了作用，這就在訴訟啟動(dòng)層面上決定了ENGO應(yīng)該是環(huán)境公益訴訟的主力軍。當(dāng)然，除了訴訟意愿這個(gè)方面外，ENGO在其他方面上相比較于官辦的社會(huì)組織而言，同樣就有優(yōu)勢(shì)。由于ENGO的草根性質(zhì)，它更能深入到普通百姓的周邊去，更能理解社會(huì)民眾的利益訴求，且在某種程度上也更容易讓公民所認(rèn)可接受，所以具有一定的群眾基礎(chǔ)，更能代表公眾利益。最后，當(dāng)我們?nèi)ソ梃b域外的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，也同樣可以發(fā)現(xiàn)ENGO是作為環(huán)境公益訴訟的核心力量的。“美國(guó)的公益訴訟制度在20世紀(jì)70年代已經(jīng)建立，但是最初的實(shí)施效果并沒(méi)有預(yù)期那么理想，其中一個(gè)重要的原因就是在該時(shí)期的環(huán)境公益訴訟中，環(huán)保非政府組織的參與度很低。隨著70年代后期環(huán)保非政府組織的大量涌現(xiàn)，到了80年代以后，環(huán)保非政府組織迅速發(fā)展，憑借自身的經(jīng)濟(jì)、科技和人力等優(yōu)勢(shì)以及較大的社會(huì)影響力，極大地促進(jìn)了美國(guó)環(huán)境公益訴訟的實(shí)施。”在歐洲環(huán)境公益訴訟的發(fā)展進(jìn)程中，不難發(fā)現(xiàn)環(huán)境團(tuán)體是這種訴訟的核心力量。

二、新環(huán)境法下，對(duì)ENGO在環(huán)境公益訴訟中的建議

(一)環(huán)境公益訴訟里ENGO的數(shù)量與訴訟資格新《環(huán)境保護(hù)法》的出臺(tái)，使得在ENGO在環(huán)境公益訴訟上取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。然而，仔細(xì)觀察不難發(fā)現(xiàn)，進(jìn)步之中亦有不足之處。根據(jù)提起環(huán)境公益訴訟應(yīng)具備的兩個(gè)條件，有人做過(guò)統(tǒng)計(jì)，國(guó)內(nèi)具備條件的組織也就300余家。［4］在這些符合條件的社會(huì)組織中，很大一部分是自上而下設(shè)立的官辦社會(huì)組織，而民間ENGO的數(shù)量并不多。造成這個(gè)局面的因素有兩個(gè)，其一是ENGO本身的數(shù)量問(wèn)題，其二是對(duì)于ENGO可訴訟資格的限制問(wèn)題。在ENGO本身數(shù)量方面，我國(guó)目前的現(xiàn)狀中，有關(guān)NGO注冊(cè)登記的法律法規(guī)并不完善，現(xiàn)今對(duì)于NGO起管理作用的主要為《社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，并沒(méi)有完整的《社會(huì)組織法》來(lái)對(duì)NGO的注冊(cè)登記難題進(jìn)行解決，并且在所謂“雙重管理”體制下，注冊(cè)之前必須找到一個(gè)掛靠的主管單位，這就更加大了難度;因此，除了少數(shù)能夠在民政部門(mén)上成功注冊(cè)的，如自然之友、公共環(huán)境研究中心等，大部分的ENGO都是處在一個(gè)很尷尬的地位，以至于許多的NGO不得不在工商局用企業(yè)的身份進(jìn)行注冊(cè)登記。在這種情況下，有的學(xué)者認(rèn)為，由于我國(guó)非政府組織的生存能力較弱，我國(guó)非政府組織管理體制太嚴(yán)格，我國(guó)政府對(duì)非政府組織發(fā)展不夠重視這些因素的影響下，造成當(dāng)前條件下我國(guó)的非政府組織無(wú)論是從組織的數(shù)量、規(guī)模，還是從整體能力和作用看，都難以滿足社會(huì)、經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的需要。［5］在對(duì)ENGO可訴訟資格方面，法條的第一個(gè)條件為，依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記。這就要求想?yún)⑴c環(huán)境公益訴訟的ENGO首先要在民政部門(mén)取得相應(yīng)的“身份認(rèn)可”。登記注冊(cè)是與政府對(duì)ENGO整個(gè)管理體制的關(guān)系密切相關(guān)的。有學(xué)者認(rèn)為問(wèn)題的原因是設(shè)立要求有主管單位以及非競(jìng)爭(zhēng)性原則(即在同一行政區(qū)域內(nèi)不得重復(fù)成立相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體)。

因?yàn)檫@樣，有關(guān)登記注冊(cè)的相關(guān)規(guī)定不僅僅是制約了ENGO本身數(shù)量的壯大，也限制了ENGO的可訴訟資格。法條的第二個(gè)條件為，專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。在這條，一是要求專(zhuān)門(mén)性，即以環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)作為組織的重心，這對(duì)于ENGO都是完全符合其宗旨的;二是有一定的時(shí)間限制，即至少連續(xù)五年;三是要求ENGO本身的“清白性”。在這方面考察歐洲國(guó)家，“意大利、德國(guó)和比利時(shí)要求有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的主體只能是經(jīng)過(guò)有關(guān)部門(mén)注冊(cè)和認(rèn)可的環(huán)保團(tuán)體，并且該環(huán)保團(tuán)體至少存在一定的年限才能獲得提起環(huán)境公益訴訟的資格;有些國(guó)家將環(huán)保非政府組織的訴訟資格范圍和訴訟能力掛鉤，根據(jù)所提起的案件范圍或影響程度，規(guī)定符合特定條件的環(huán)保非政府組織才有資格提起訴訟，或者將環(huán)保非政府組織提起訴訟的范圍限定在特定的行政區(qū)域內(nèi);部分國(guó)家還要求環(huán)保非政府組織在具備提起環(huán)境公益訴訟的資格以前，必須參與一定的行政程序。”

可以發(fā)現(xiàn)，歐洲國(guó)家在允許相關(guān)團(tuán)體有資格可提起環(huán)境公益訴訟的同時(shí)，也對(duì)這些團(tuán)體進(jìn)行了一定的限制，這很大程度上的考慮是要保證訴訟的質(zhì)量。但是，中國(guó)當(dāng)前國(guó)情與歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家有很大不同，歐洲國(guó)家大部分已經(jīng)是發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)整體環(huán)境保護(hù)工作做得相對(duì)較好，環(huán)境問(wèn)題并不太突出，而中國(guó)為發(fā)展中國(guó)家，環(huán)境污染、生態(tài)破壞問(wèn)題頻出。正是因?yàn)楸舜说膰?guó)情大相徑庭，所以歐洲雖然與我們實(shí)行的是相類(lèi)似的方法，即授權(quán)給符合一定條件的社會(huì)團(tuán)體(組織)權(quán)利來(lái)提起環(huán)境公益訴訟，但是結(jié)果卻很不同，中國(guó)所出現(xiàn)的窘境在歐洲各國(guó)中是不多見(jiàn)的，甚至是沒(méi)有的。具體措施:其一，ENGO不必經(jīng)過(guò)許可即可成立，也不必經(jīng)過(guò)一道認(rèn)許程序以決定其是否可以提起環(huán)境公益訴訟，應(yīng)放開(kāi)手腳任其發(fā)展。鑒于中國(guó)草根性的ENGO嚴(yán)重不足以及政府環(huán)境保護(hù)頻頻失靈的現(xiàn)狀，應(yīng)允許高度隨機(jī)性的ENGO成為環(huán)境公益訴訟主體，只有這樣才可以更好地糾正環(huán)境保護(hù)政府和市場(chǎng)雙重失靈。也就是說(shuō)，只有讓民間環(huán)保組織擁有可以與政府對(duì)話的地位和資格，使其成為完全獨(dú)立的環(huán)境公益訴訟主體，才有利于責(zé)任政府的建設(shè)以維護(hù)環(huán)境執(zhí)法的公正性和良好的環(huán)境行政秩序，這也是環(huán)境民主的當(dāng)然要求。［8］其二，在環(huán)境公益訴訟的可訴訟資格上的限制可適當(dāng)?shù)胤艑挕ｊP(guān)于五年期的限制在現(xiàn)今中國(guó)的國(guó)情下顯得過(guò)于長(zhǎng)，可以考慮適當(dāng)?shù)乜s減一定的年限。其三，要求真正有心致力于環(huán)境公益訴訟的ENGO自身要守好自己的底線，不應(yīng)越過(guò)法律的紅線去做違法之事，應(yīng)時(shí)時(shí)刻刻保證好自己的“清白性”。

(二)環(huán)境公益訴訟里ENGO訴訟規(guī)則的規(guī)定由于環(huán)境公益訴訟從一定層面突破了起訴主體與起訴事由之間應(yīng)當(dāng)具有法律上利害關(guān)系的傳統(tǒng)訴訟法原理，因而必須適當(dāng)修正傳統(tǒng)私益訴訟的有關(guān)規(guī)則以適應(yīng)公益訴訟的需要。然而，無(wú)論是立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，還是行政機(jī)關(guān)，對(duì)環(huán)境公益訴訟都沒(méi)有做出任何立法解釋、司法解釋和行政解釋。實(shí)際上，環(huán)境公益訴訟在訴訟管轄、起訴資格認(rèn)定、起訴主體順位、訴訟請(qǐng)求范圍、舉證責(zé)任分配、證明規(guī)則、禁止令適用、訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)、被告反訴、當(dāng)事人和解、法院調(diào)解、賠償金歸屬、裁判效力范圍等方面都需要有具體的規(guī)則。缺少這些具體規(guī)則，一些法院拒絕受理環(huán)境公益訴訟案件提供借口，另一方面也有可能使人民法院在審理環(huán)境公益訴訟案件時(shí)無(wú)所遵循，導(dǎo)致在訴訟管轄、適用舉證責(zé)任、證明規(guī)則等方面的混亂。［9］只有完善好相關(guān)的訴訟規(guī)則，才能真正意義上給予ENGO相關(guān)的指導(dǎo)說(shuō)明，更好地發(fā)揮ENGO在環(huán)境公益訴訟中的作用。具體措施:對(duì)司法機(jī)關(guān)而言，出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋?zhuān)瑢?duì)于相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行具體闡述說(shuō)明;對(duì)于政府而言，出臺(tái)相應(yīng)的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章，使相應(yīng)證明、證據(jù)的提供制度化、明確化，提供具體化的操作。具體而言就是“應(yīng)建立一整套訴訟程序規(guī)則，包括:1．環(huán)境公益訴訟可以由環(huán)境污染或生態(tài)破壞發(fā)生地、造成公眾環(huán)境權(quán)益損害地的中級(jí)人民法院集中管轄;2．環(huán)保社會(huì)組織和公民起訴應(yīng)不受危害行為或侵害結(jié)果發(fā)生的地域限制，環(huán)保行政機(jī)關(guān)和其他具有環(huán)境與資源保護(hù)法定職責(zé)的機(jī)關(guān)起訴可以基于職責(zé)范圍應(yīng)主要限于所轄地域范圍內(nèi);3．針對(duì)各主體不應(yīng)硬性規(guī)定起訴順位，具有相同或同類(lèi)訴訟請(qǐng)求的可以列為共同原告;4．訴訟請(qǐng)求應(yīng)包括禁令之訴、給付之訴、損害賠償之訴、回復(fù)原狀之訴、履職之訴、撤銷(xiāo)之訴、修復(fù)環(huán)境之訴等不同類(lèi)型;5．在環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為與損害后果的因果關(guān)系證明上，應(yīng)適用舉證責(zé)任倒置和因果關(guān)系推定規(guī)則;6．原告勝訴的應(yīng)由被告承擔(dān)訴訟費(fèi)用，原告敗訴時(shí)應(yīng)免收訴訟費(fèi)或由政府設(shè)立的環(huán)保公益基金支付訴訟費(fèi)用;7．為防止惡意訴訟行為二次侵害環(huán)境公眾利益，應(yīng)對(duì)被告反訴、當(dāng)事人和解、法院調(diào)解等做出嚴(yán)格限制;8．賠償金可以根據(jù)訴訟的具體情況，或者補(bǔ)償一定范圍的受害人，或者繳入財(cái)政賬戶(hù)、或者全部或部分納入環(huán)保公益基金;9．勝訴判決可以拘束其他未起訴主體，敗訴判決則不得妨礙其他主體就同一公益訴訟請(qǐng)求起訴。”

(三)環(huán)境公益訴訟中NEGO的訴訟能力雖然相較于公民與政府的有關(guān)部門(mén)而言，ENGO在環(huán)境公益訴訟中有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但是從ENGO本身來(lái)說(shuō)，其訴訟能力同樣是有待提高的。雖然在中國(guó)，有些ENGO的訴訟能力是比較強(qiáng)的，諸如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)等，但是由于EN-GO的能力彼此相差巨大，中國(guó)很多的ENGO的訴訟能力確實(shí)比較弱。最為一個(gè)明顯的不足就是ENGO的訴訟人才問(wèn)題，因?yàn)楹芏嗟腅NGO的公益性質(zhì)與本身影響力過(guò)小，難以吸引到專(zhuān)業(yè)性的法律人才的加盟。并且，ENGO本身自己的管理體制混亂，內(nèi)部職能分工不明確，也會(huì)導(dǎo)致其在與法律人才、司法機(jī)關(guān)的溝通交流問(wèn)題。具體措施:對(duì)ENGO而言，優(yōu)化內(nèi)部的管理體制，合理地職能分工，提高自身管理水平;要注意好自身社會(huì)形象的維護(hù)，擴(kuò)大自身的社會(huì)影響力，以提高對(duì)于專(zhuān)業(yè)人才的吸引;爭(zhēng)取活動(dòng)資金來(lái)源的多元化。在美國(guó)，律師協(xié)會(huì)設(shè)有關(guān)于公益辯護(hù)的特別委員會(huì)，律師6．2%的時(shí)間都投入公益活動(dòng)。中國(guó)的律師協(xié)會(huì)也可以建立相應(yīng)的律師援助聯(lián)盟，鼓勵(lì)律師花費(fèi)一定的時(shí)間從事環(huán)境公益訴訟活動(dòng)，進(jìn)而幫助ENGO來(lái)提高公益訴訟能力。

作者：朱少波 單位：福州大學(xué)法學(xué)院