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自1982年家庭聯產承包責任制以憲法明文規定的形式確立下來，這一農村基本經濟制度已走過了32年春秋，期間《土地承包經營法》《物權法》等相關法律的頒行完善，不斷豐富著這個制度法律層面的體系。然而，市場對農村地區資源配置越發起決定性作用，民工潮的興起引起的包括土地拋荒，農村老齡化、農民兼業化和農村空心化等在內的系列問題，土地征收的無序化和隨意性，無不考驗著現有土地制度，其缺陷逐漸顯露。一是所有權主體地位虛化。《憲法》規定，農村土地歸集體所有。《土地管理法》規定，集體所有的土地依法屬于村集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。上述規定，明確了土地的法律產權主體是農民集體，由農民共有，而各級集體經濟組織或者自治組織，只是以管理者的身份出現，只能取得使用者主體地位。問題的關鍵是農民集體不是法律上的組織，而是全體農民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體，這樣一個無法律人格的農村土地的所有權主體如何對土地有效監督管理?這便造成了產權主體的虛置化、模糊化。二是產權關系不明晰，部分權能殘缺。產權是經濟所有制關系的法律表現形式，可分解為占有權、使用權、支配權、收益權和處分權等權能。農民集體主體的空置化致使權利無法行使，而真正掌握著土地的農戶又因為缺乏相應的法律依據，無法享有對農地的抵押等權能，這便導致“集體有權無地，農民有地無權”的尷尬局面。土地產權關系上的不明晰，無形中損耗了農村最為重要的生產資料的價值;土地承包經營權和宅基地使用權，都是物權法規定的用益物權。用益物權具有占有、使用、收益三項主要權能，占有、使用權能不容質疑，但收益權能卻難在承包經營權和宅基地使用權中得到真正實現。城鄉統一建設用地市場的缺失，致使農民無法對集體建設用地的土地使用權進行合理合法的出讓租賃等交易。《物權法》《擔保法》等法律明確將我國宅基地使用權轉讓范圍嚴格限制在集體組織內部，這便達不到最優資源配置的目的，導致收益權能的空置。三是土地流轉的無序化與隨意性，流轉等中介服務不到位，相關市場尚未建立。土地流轉方面，現行規定是相當模糊的，流轉程序的規范性嚴重缺乏。《物權法》規定土地承包經營權人將土地承包權互換、轉讓，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方政府申請土地承包經營權變更登記;未經登記，不得對抗善意第三人。《物權法》的這一規定，如此的流轉程序可能在實際執行操作中只是白紙一張。既然是自愿加上行政效率低下或審批的艱難，農戶多選擇私下簽訂流轉合同。與此同時，土地確權制度的不健全又是流轉不規范的一大原因。由于尚未建立起土地確權登記備案制度，致使土地的確權滯后，缺乏相應的法律保障給土地流轉帶來了不便與不穩定。流轉市場體系缺乏系統建構也是一大障礙。流轉交易的中介服務機構、相關的網絡信息平臺及專業隊伍人才建設不到位，致使流轉信息獲取滯后供應方、需求方的需求，難以為雙方鋪路搭橋。土地流轉缺乏市場體制的強力支撐難免會無序化和隨意性。四是土地征收規則不明確，程序不規范，威脅著地權的穩定性。地權的穩定性是土地制度的核心問題。根據《憲法》《物權法》的相關規定，國家出于公共利益可以對集體土地進行征收征用，但需給予相應賠償，這便是規則模糊性的體現。何為公共利益，如何進行鑒定等無不影響著征收的規范性。從產權主體方面進行闡釋，農地實行的是集體所有制，行政村和生產小組是其法人代表，而城市是全民所有制，國家和地方政府代表是其法人代表，由于農地產權主體的虛置化、模糊性。十八屆三中全會通過的《決定》中，明確提出了建設城鄉統一的建設用地市場、加快構建新型農業體系、賦予農民更多財產權利和推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，筆者將結合上文提到的現有缺陷及國家政策的要求，對土地制度的完善提出如下建議。

(一)明確產權主體，解決主體虛置化問題。按照法律的相關規定所有權主體為農村集體。這便牽引出集體產權的概念。集體產權是指法律規定的一定集體性的農民組織享有對集體財產的所有權以及伴隨而來的權利集合。由于村集體不同于法人，不是法律上所擬制、可承認的主體，所以這種法律規定的空置化帶來的是權利行使的無主化，極大折耗著土地價值。筆者認為可以采取社區擬制化的辦法，將社區同法人一樣擬制化，然后在社區內部建立相關的權力、管理機構，代為行使權利，履行職責。這不僅解決了虛置主體的尷尬，又能充分表達農民意志，可以最大程度維護農民利益。

(二)完善土地權能，賦予更多財產性權利。隨著市場經濟的發展，土地以前扮演的保障性角色不能滿足農民的需要，農民想要在市場起決定性作用的資源配置的環境下，最大化自己的收益權。而法律的缺失加之相關體制的不健全，致使抵押、擔保等行為難以付諸實踐。正如十八屆三中全會所強調的那樣，保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。這種政策上對宅基地全能的肯定完善，無疑是重要的。同樣的，在承包地層面，要探索更多的收益權獲取渠道，如股份合作制的農場建設，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。權能的全面落實，法律層面的完善是必須的，同樣的，也需要政策角度的完善、相關市場體系的構建等相關措施的完善。

(三)規范土地流轉，建構城鄉統一流轉市場。針對現階段流轉的無序化、隨意性，應進一步完善流轉程序方面的規定，規制流轉合同內容，注重操作上的規范有序和簡捷明了，明確流轉申請批準程序和退出機制。進一步進行土地確權方面的登記備案工作，對農民家庭聯產承包土地經營權、集體建設用地使用權、房屋所有權和林權，進行登記確認，讓農民與城鎮居民一樣享有同等物權，為流轉規范化夯實基礎。在構建流轉市場方面，建立流轉交易信息網絡。完善農地資源調查制度，多渠道收集流轉的供求信息，并進行分析預測和公開，溝通供需雙方，加快流轉交易;加強農地流轉市場軟硬件建設。健全市場網絡，既注重有形市場的建設，也注重無形市場的建構。建立統一開放、競爭有序的城鄉一體化土地市場，維護農民的合法權益。

綜上論述，鄉村社區的建構完善是個浩瀚的工程，作為農村基本制度之一的農村土地制度在這其中的重要性可見一斑。我們要通過對現有土地制度的完善來助力鄉村社區建設，而日漸完善的鄉村社區也必然會推動土地制度的不斷變革發展。

作者：郗華曉單位：青海民族大學法學院