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本文作者：韓穎 單位：阿魯科爾沁旗水務局

1阿旗水利水資源工作面臨的主要矛盾

1.1洪澇、干旱頻發防洪抗旱能力總體低下

阿魯科爾沁旗地處干旱、半干旱地區,降水量少(年平均降雨量僅為300mm左右)、蒸發量大,并且水資源時空分布不均,東北部黑木倫河流域水量相對較豐富,但開發利用率不高。西部、南部地區的烏力吉木倫河和西拉木倫河流域,又因兩河上游攔河建筑物較密集,而使灌溉用水期的水量分配較少,汛期洪水又難以直接利用,導致灌溉水源嚴重不足。阿旗屬旱災頻發地區,基本上是十年九旱,年年有災。在1960~1995年35年的氣象資料中,發生較大程度的干旱多達42次(其中春旱17次,夏旱13次,伏旱12次)。防洪抗災總體能力近年雖然有明顯提高,但由于經濟社會快速發展,對防洪安全保障也提出了越來越高的要求,從整體上提高防洪標準的任務仍非常繁重。資料記載,自1960~1993年的33年間,阿旗遭受較大水災年份有14次,平均不到3年1次。

1.2水商品市場發育緩慢

主要表現:一是水資源產權關系不明確。雖然法律規定了水資源所有權歸國家,但國家作為抽象概念缺乏具體的所有權行使主體,造成水資源及國家水權利益的維護缺乏明確具體的責任主體,導致水使用的供給制弊端長期不能徹底根除,水資源用戶吃國家的/大鍋水0,工程水用戶吃水工程管理單位的/大鍋水0,水利用效率低下;二是水資源的國家所有權缺乏能夠與其經營權、管理權、占有使用權實行有效分離的機制。水利經營單位長期依附于國家政權與政府機關,加之產權不明晰,資產增值保值責任缺乏剛性,政企不分在水利系統表現的十分明顯,水企業和水利部門吃國家投資的/大鍋飯0,不講經濟核算和經濟效益,導致水利企業運營效率低下;三是水市場發育嚴重滯后,水商品進入市場交易的渠道和交易規范嚴重缺乏。四是水管理的行政區劃特色濃厚,地區水封鎖嚴重,地區間以豐補欠,缺乏規范的協調和計價補償機制,限制了水商品的自由流通;五是國家和政府在壟斷了水資源所有權的同時,也壟斷了水利設施的投資開發權,在造成國有水管單位對政府投資簡單依賴的同時,也限制了其他不同經濟和投資主體對水利投資的權利和積極性,從而制約水利事業的發展速度。因此,在水利部門推行市場化取向的改革是當前水利體制改革的首要任務。

1.3/多龍治水0現象依然存在

在水資源管理上存在著/多龍治水0的現象。主要表現:一是在水務管理上條塊分割?，F行水利行政管理體制中中央政府的統一管理、跨區域的流域管理、地方各級政府的分級管理同時并存,互相之間缺乏明確的管理分工、責任分工和協調機制,造成上下游、左右岸、干支流、不同政府層次管理的水利設施和水管單位之間的扯皮和矛盾沖突不斷;二是區域內部管理上的城鄉分割。體制現狀中水利部門負責河道、水庫、灌區、農村供水及城市供水輸送,而大部分地方的城市供水、排水、污水處理歸城建部門,這種城鄉分割的現狀在一定程度上加劇了城鄉防洪減災、統籌用水、污染防治方面的矛盾與短期行為,導致了城鄉之間競爭性開發、掠奪性經營和粗放性管理;三是在工程建設上部門分割?，F行體制在同一區域內多部門實施水利工程建設,形成了水利工程重復建設、水資源利用率低、工程效益差、多方互不協調的尷尬局面。上述/多龍治水0的情況嚴重影響了水資源的可持續利用和水事業的可持續發展。

1.4水資源開發利用與水生態、水環境保護脫節

由于我旗干旱災害嚴重,不少地方存在著嚴重的重開發輕保護、重利用輕管理的傾向,造成一定的水環境問題,突出表現在地表水開發利用率過高、地下水超采嚴重、生產與生活用水嚴重擠占環境用水、水利用過量與補源措施不到位等。1.5水利工程的資產產權不清我旗現有的水利工程設施多由政府投資、群眾投勞建設,建成后交由地方政府管理,投資者、投勞者與工程管理基本脫節,投資者、投勞者、管理者均不關心投資效益與工程收益,造成水利工程管理滯后、效益低下。

1.6水利投資渠道單一,難以滿足水利發展的需要

現行的水利投資主要靠國家投資,投資渠道單一,而水利工程往往規模大,投資需求大,現有體制又不允許運用傳統方法動員大量農民義務工,社會資金投入水利建設還有不少的政策體制障礙,水利商品化、市場化進程緩慢又嚴重影響社會投資的積極性,以至于出現了投資需求與資金來源的矛盾。這一方面造成有限的資金不能集中使用辦大事,撒胡椒面;另一方面也難免顧此失彼,造成很多工程不能及時維護檢修,不能發揮應有效益。

2工程產權制度改革探索

2.1明確改革目標

阿旗小型水利工程產權制度改革的總目標是:運用市場機制,通過承包、租賃、拍賣、招商等產權制度改革形式,改革現行的產權制度和管理制度,建立職能清晰,責權明確的產權制度,建立管理科學、經營規范的運行機制,建立規范的資金投入、使用管理與監督機制。逐步形成投入、管理、經營三位一體的管理模式,實現責權利的相對統一,促進全旗小型水利工程良性循環與發展。

2.2堅持五項原則

¹確保國家和集體資產不流失的原則。º誰投資、誰所有、誰受益、誰管理的原則。»堅持因地制宜、分類指導、不搞一刀切的原則。¼群眾自愿,民主決策,公開、公正、公平競爭的原則。½堅持依法治水的原則。

2.3重點處理好六個關系

¹所有權、經營權與管理權的關系。º國家、集體、個人的關系。三者利益兼顧,各得其所。»水利改革與農村改革的關系。¼保值增值與滾動發展的關系。½改革、發展與穩定的關系。¾當前與長遠的關系。

2.4強化措施,確保小型水利工程產權制度改革的順利進行

阿魯科爾沁旗人民政府成立了小型水利工程產權制度改革工作領導小組,召開了專題會議,制定并下發了5阿魯科爾沁旗小型水利工程產權制度改革實施方案6,為產權制度改革做出了明確的部署安排,并組織人員深入調查研究,廣泛宣傳發動。制定了5小型水利工程產權制度改革資金管理使用規定6,5小型水利工程運行管理辦法6,5小型水利工程資產評估及成本水費測算辦法6。采取各種形式,在全旗范圍內廣泛開展宣傳發動,讓全社會特別是農牧民了解小型水利工程產權制度改革的有關政策,并自覺地積極參與這一活動。

2.5推行流域管理體制,加強水資源管理

我國已經制定了一些與流域管理相關的制度,在2002年修改的新5中華人民共和國水法6中已經明確了對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。根據我旗流域現狀,結合蘇木、鄉鎮機構改革,我旗已成立了4個流域管理站,編制26人,為股級全額事業單位,人員已全部到位,并完成了崗前培訓,2007年已建站并投入正常運行。流域管理機構的建立突破了以往單一的行政區域管理,打破了蘇木鄉鎮行政區域限制。在運行過程中將進一步探索流域化管理體制,充分發揮流域管理站的職能和作用,實現流域內水資源、人力資源和物力資源的優化配置,形成流域內有限水資源對經濟社會發展的有效支撐,也使行業管理形成了一個完整體系。

2.6實行經濟合同制管理,工程管理納入法制化軌道

2004年以來,對全旗已建水利設施進行了GPS定位,建立了工程檔案,并對國家投資配套的設備簽訂了使用管理合同,將設備落實到戶,把以前的制度管理轉變為現在的契約合同管理,用法律的形式約束使用者,從而有效的防止了設備的流失,使國家投資配套的設備發揮了應有的效益。

2.7全面科學規劃,合理開發水資源

2005年以來已相繼編制完成了5阿旗全面建設小康社會水資源保障規劃6和5阿旗農牧業水資源開發利用規劃6,5規劃6的實施將產生顯著社會、經濟、生態效益,也為項目儲備奠定了基礎。5阿旗農牧業水資源開發利用規劃6對我旗水資源總量、分布狀況、已開發利用情況和今后水資源科學開發,合理利用,有效保護做出了總體規劃。近年來,由于各部門、各行業對水利投資相應有所增加,出現了水利工程重復建設,水資源利用率低,工程效益差的現象。為保證5規劃6的有效實施,旗人民政府成立了以旗長為組長、相關部門為成員的水資源開發領導小組,在我局設水資源開發辦公室,機構編制人員均已核批到位,為股級全額事業單位。依據新5水法6、5取水許可條例6配套出臺/規劃實施意見和管理辦法0,從資源管理著手,實行項目申報、行業前置審核。以實現多方投資的整合,各種力量的集中,使水利工程建設更加科學、合理、有序。

2.8改革資金籌措方式,拓寬投資渠道

2.8.1鼓勵農牧民群眾興建小型農田水利工程

為動員全旗各族群眾積極參加農田草牧場水利基本建設,2005年初制定了5阿魯科爾沁旗2005年新增有效灌溉面積七萬畝工程實施方案6,抗旱水源井采取農牧民單戶、聯戶、調地等方式自籌建設,水利部門配套設備的原則,調動廣大農牧民的積極性。三年來,群眾投資興建各類小型水利工程5100處,群眾籌資2673.9萬元,投入勞動78.19萬工日。

2.8.2招商引資,發展節水灌溉

通過招商引資,積極引進社會投資建設水利。2005年以來在柴達木登基格和巴彥包特鄉引進社會投資配套21套指針式移動噴灌設備,發展節水灌溉1.05萬畝。累計引進投資1400萬元。

2.8.3放開建設權、經營權

對水庫開發、經營權拍賣。2005年初,編制了5白音花水庫水上樂園旅游項目區建設規劃方案6、5阿魯科爾沁旗白音花水庫旅游及水產養殖項目開發意向書6,在白音花水庫管理范圍內開發旅游經營業,包括水產養殖、水上樂園、釣魚、游船、餐飲、住宿等旅游度假、休閑娛樂項目。白音花水庫有償出讓房屋、設備、設施、水面及相應的場地,通過公開拍賣,舉行公開競價招商會議,以承包經營的方式,承包給投資方開發、經營和管理。