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一、“公眾參與”的水資源網(wǎng)絡治理的必然性

(一)水資源的多維屬性矛盾導致水資源共享沖突

水資源同時具有生態(tài)、經(jīng)濟與社會的多維屬性，但這些屬性之間存在著矛盾。水資源的共享沖突可能涉及不同利益主體，沖突的原因主要包括兩種類型:第一類是使用過程的外部性帶來的，即由于水資源固有的流動性使得上下游區(qū)域之間會因水污染、取水不公等造成沖突和矛盾，這類沖突不直接涉及生產(chǎn)經(jīng)營活動，可稱為社會及自然資源共享沖突。第二類是生產(chǎn)經(jīng)營過程中水資源在各行業(yè)部門之間的配置引起的共享沖突，即配置過程中效率過低或交易成本過高而引發(fā)部門之間的沖突和矛盾，這類型的沖突是由水資源的經(jīng)濟貢獻引起的，稱為經(jīng)濟資源沖突。水資源屬性的多維性導致水資源涉及多重利益主體，相對于其他公共資源管理而言，更具有復雜性。我國的水資源管理，目前仍然是基于行政垂直結構的單一體制，難以協(xié)調(diào)多維屬性間的體制性矛盾。因此，需要改變傳統(tǒng)單一政府為決策主體的水資源管理體制，將涉及到的多元主體納入水資源管理之中。

(二)生態(tài)考核弱化導致地方政府水資源管理失靈

水資源作為區(qū)域公共資源，應是所在行政區(qū)的重要公共管理職能所在。但是，在現(xiàn)實的治理實踐中，相對于其他經(jīng)濟指標而言，資源和水環(huán)境的治理的績效顯示度低、監(jiān)測困難、實施成本高，因而被地方政府忽略。首先，地方政府的行為動力主要來自于經(jīng)濟目標激勵。在財政分權的背景下，我國地方政府追求本地財政收入的增長最大化，從而實現(xiàn)其預算需求。另外，也來自于地區(qū)官員排序的追求，周黎安(2007)在LazearandRosen模型基礎上提出了我國地方政府的“政治錦標賽”模型，該模型解釋了地方政府的行為動因，在政治錦標賽基本行政體制框架下，地方政府通過競爭追求與其他相關地區(qū)領導人之間的排位。中央政府對地方政府官員進行制度性的績效考核，這種考核以經(jīng)濟發(fā)展速度(即GDP增長速度)為最主要指標，這使得關心職位晉升的地方政府官員很強調(diào)增加GDP的激勵(王哲偉，2012)。因此，地方政府相對于經(jīng)濟指標而言，生態(tài)環(huán)境改進的指標往往被淡化。其次，地方政府的水資源治理成果考核存在困境。一是指標難以量化。相對于國民經(jīng)濟較為成熟的考核指標體系而言，自然環(huán)境治理作為一種政府職能在考核中的指標體系，量化工作往往比較困難。由于水資源的多重屬性，很難用一個簡單的指標進行量化考核，而且由于考核體系需要所有參與考核的機構和人員公共認可并掌握，因此量化較為困難。二是成果難以被監(jiān)測。即使水資源治理的考核可以被量化，但是其績效的歸屬都難以被衡量。因為水資源作為一種自然資源，其巨大的空間外部性的存在使得其被改善或惡化，均難以被有效觀察和地方政府本身的行為投入之間的直接關系，這就使得地方政府進行搭便車。最后，對于人民生活和企業(yè)生產(chǎn)來說，水資源和環(huán)境的改變，對于受眾來說可以直接獲取其改變的效果，但是地方政府獲取這種信息需要付出較大的成本。因此，水資源治理的效果假如由地方政府進行統(tǒng)計，將面臨巨大的操作成本。

(三)公眾參與的行為受到內(nèi)外環(huán)境的影響制約

基于公眾參與的水資源多元主體治理結構優(yōu)于原有單一垂直式結構，然而在現(xiàn)實中，由于各種障礙，使得公眾參與的水資源管理難以有效進行。

1.我國公眾參與水資源治理在思想意識上存在認識不足。

我國公眾參與的行為往往受到政治文化的影響，傳統(tǒng)的官本位思想在公眾中還是根深蒂固，這在一定程度上抑制了公眾參與意識的提高，主動積極的參與行為往往很難被公眾接受。“公眾環(huán)保指數(shù)”是刻畫公眾參與生態(tài)保護程度的指標，國家環(huán)保總局和中國環(huán)境文化促進會于2008年聯(lián)合編制了我國的“公眾環(huán)保指數(shù)”。調(diào)查編制的結果揭示了我國公眾在環(huán)境保護中的參與程度非常低，知道環(huán)境問題免費舉報電話的不到1/5(僅占16%);這當中知道并打過該電話的不到1/2(僅占9．2%)(畢霞、楊慧明、于丹丹，2010)。由此可見，我國的現(xiàn)狀是公眾的環(huán)保知識欠缺，公眾參與程度低，在實際發(fā)生環(huán)境或生態(tài)問題時，公眾沒有渠道或者沒有制度保障來理性表達自己的利益訴求，從而也降低了公眾參與的積極性。

2.參與權未明確，抑制了公眾參與水資源治理的動力。

由于我國對公眾對水資源及水環(huán)境的使用權、知情權、參與權等一系列產(chǎn)權在法律上未做較為明確的界定，公眾在參與水資源管理中難以找到適合的制度保障工具進行參與。尤其是對公民擁有環(huán)境權未作出明確界定，使得公民難以衡量自身權利是否遭到破壞，以及損失承擔歸屬問題，缺乏公民參與的制度保障，致使公民參與動力不足。

3.公眾進行參與水資源治理受到理性選擇影響。

一是搭便車的可能性，即使公眾擁有了明確的環(huán)境權，但是由于對于公民而言，自然環(huán)境與資源的治理是一種公共產(chǎn)品，其收益具有較強的正外部性，因此公眾可能會等待其他公眾參與，享有其他公眾參與的成果。二是集體行動的成本，即使公眾不選擇搭便車，但是單個公民參與難以奏效，必須要有集體行動的力量做基礎，且集體行動組織成本較高，這種組織成本便是一種交易成本。按照科斯定理的觀點，由于交易成本的存在，使得公共資源的治理結構發(fā)生變化，當公眾的組織成本大于其可能的潛在收益時，集體行動的動力將被抑制。三是知識與信息不足，對于公眾而言就算解決了共同認識，也不能有效地解決共同知識的問題。對公共資源的治理，知識信息的傳播是十分重要的，水資源的重要性是不爭的共識，但是有關水資源保護與治理的相關知識和信息存在嚴重的不對稱或者不充分現(xiàn)象。在我國沒有獲取有關水資源知識信息的權威途徑、手段和平臺，無論是公眾還是管理部門對知識信息的掌握都是不完備的，彼此之間也很難溝通交流，這就使得利益相關者之間存在較大的信息鴻溝，在遇到水資源治理問題時影響彼此的認同程度，從而有進一步激化矛盾。信息鴻溝導致高昂的交易成本不僅降低了跨界水資源沖突的治理效率，更成為公眾參與水資源管理的基礎性障礙。

二、公眾參與水資源網(wǎng)絡治理的層次與選擇

公眾參與要求管理的組織構架上進行創(chuàng)新，與以“權力結構”為中心的自上而下的決策管理模式不同，必須向廣泛公民的決策參與和靈活的管理方式轉變。這種轉變不僅是組織構架的變動，更是主體權利限定與相互關系的深刻變化，網(wǎng)絡治理的提出便是對這種變化的深刻闡述。水資源網(wǎng)絡治理的模式主要是水資源治理過程中的利益相關者關系。“公眾參與”表明網(wǎng)絡成員是來自不同領域、不同地理區(qū)域的不同個體、部門或組織。不同背景的網(wǎng)絡網(wǎng)絡成員形成復雜的網(wǎng)絡關系，共同決策多元化的網(wǎng)絡問題，因此網(wǎng)絡治理模式主要是解決關系結構問題。Provan(2007)將“網(wǎng)絡治理”視為一種機制對其進行了界定，他指出網(wǎng)絡是由三個或多個自然組織合作建立的一種組織治理架構，網(wǎng)絡治理是一種治理機制和治理方式，網(wǎng)絡成員的私人目標實現(xiàn)同時，整個網(wǎng)絡層次的共同目標才是網(wǎng)絡得以建立的關鍵。網(wǎng)絡成員的合作行為是網(wǎng)絡目標實現(xiàn)的前提，這也決定了網(wǎng)絡成員對網(wǎng)絡層次的目標負有責任，對治理規(guī)則和程序的遵循都是自愿的，而非利益或權力使然。水資源作為公共物品，其利益相關者涉及盈利和非盈利部門、私人和公共部門、NGO等多種組織和個人。在多元主體中，目前參與度最低的是公眾，這也是參與障礙最大的地方。公眾參與不能僅限于公眾個體的參與，而應包括了個體、組織及跨區(qū)域在內(nèi)的三個參與層次。基于此，根據(jù)水資源的屬性，可以界定公眾參與的水資源網(wǎng)絡治理的三層次框架。

1.個體層次。

按照經(jīng)濟學的基本界定，當以私人部門的身份存在時，每個個體都是自利的，經(jīng)濟利潤最大化和個人效用最大化是理性的行為選擇。顯而易見，單一的用水戶從水資源的使用中獲得經(jīng)濟收益或個人效用。水資源的經(jīng)濟屬性帶來經(jīng)濟價值和收益。在個體層次上，利益相關者之間建立在市場交易基礎上的經(jīng)濟關系可以很好測度彼此在水資源沖突中的利益得失，因而經(jīng)濟手段，如補償、水權交易等常常被認為是有效的解決方案。

2.組織層次。

發(fā)生社會及自然資源的共享沖突時，經(jīng)濟標準有可能失效，建立在個體層次的治理存在較高的交易成本，需要引入組織層次的治理。建立在組織層次的治理主要是協(xié)調(diào)不同組織，如公眾和政府的利益訴求，此時的效率標準不再是單一的市場收益，而是問題解決的經(jīng)濟和時間成本，以及由此產(chǎn)生的社會環(huán)境效益，如社會公平、環(huán)境保護、生態(tài)補償?shù)龋唧w指標可能是經(jīng)濟指標，也可能是非經(jīng)濟指標。

3.跨界層次。

水資源最本能的功能屬性是生態(tài)屬性，即維系人類和自然的和諧與可持續(xù)發(fā)展，而不僅僅是作為生產(chǎn)要素投入到生產(chǎn)經(jīng)營活動中，或者作為景觀提供觀賞服務。因此水資源共享問題在人類的經(jīng)濟增長與可持續(xù)發(fā)展之間隱含了更為廣泛和深遠的沖突和合作契機。網(wǎng)絡治理不僅限于在個體和組織層面實現(xiàn)，還需要在跨越地理邊界的范圍內(nèi)進行，經(jīng)濟、社會和生態(tài)系統(tǒng)的交互關系也將體現(xiàn)在網(wǎng)絡結構關系中。同時，時間序列上，可持續(xù)發(fā)展強調(diào)不同代際之間的水資源共享與分配，這很難用單一的指標來測度，也很難判斷代際聯(lián)系的強弱，此時網(wǎng)絡治理能夠通過集成不同的利益述求實現(xiàn)網(wǎng)絡目標而協(xié)調(diào)沖突。也就是說，當水資源多維屬性之間發(fā)生配置沖突，需要協(xié)調(diào)多元主體的利益關系時，網(wǎng)絡治理可以提供有效的合作機制和平臺，這一平臺在治理的實現(xiàn)過程中會不斷增強和推進網(wǎng)絡關系的建立，從而鞏固網(wǎng)絡目標的實現(xiàn)(如泛珠“9+2”合作區(qū))。

三、基于公眾參與的水資源網(wǎng)絡治理框架與實現(xiàn)

(一)公眾參與的水資源網(wǎng)絡治理框架

基于以上分析我們可以看出，由于水資源的多維屬性使得政府單一治理會出現(xiàn)政府失靈，我國目前體制機制本身存在的問題使得由個體公眾進行參與水資源管理也難以實現(xiàn)。因此，創(chuàng)新網(wǎng)絡式的公眾參與是水資源網(wǎng)絡治理的基本導向。由公眾參與的基礎分析來看，對于公眾參與的水資源網(wǎng)絡治理框架的構建，應該包括三個部分的內(nèi)容。基于“公眾參與”的區(qū)域水資源網(wǎng)絡治理框架

1.公眾參與的層次選擇。

由于水資源具有多維屬性，功能也具有多重性，并非任一的水資源治理功能均適合于所有層次。公眾參與水資源治理的層次取決于水資源的多維屬性，公眾在個體層次、組織層次以及跨區(qū)域?qū)哟伍g進行選擇，又主要決定于所參與的水資源的屬性，以及發(fā)生利益沖突所引發(fā)的是個人利益、公眾利益還是區(qū)域利益。

2.公眾參與的組織選擇。

對于公眾進行組織形式選擇時，面臨著四重因素的影響。一是考慮理性選擇，公眾參與受到其理性選擇的影響，由于個體依據(jù)成本收益衡量來決定自己的行動，因此要避免搭便車的行為，通過制度設計改變個人成本收益比，將外生行為轉化為內(nèi)生行為。二是考慮組織成本，公眾參與需要通過集體行動來實現(xiàn)，而集體行動需要付出組織協(xié)調(diào)及激勵的成本。不同緊密程度的組織是網(wǎng)絡中組織選擇的考慮的關鍵要素，組織成本將直接影響到公眾選擇組織的緊密程度。三是考慮目標一致性，由于參與水資源治理的公眾目標不同，其一致性程度也影響到公眾組織結構與組織規(guī)模選擇。在網(wǎng)絡中通過溝通與協(xié)商實現(xiàn)共同認知和共同價值觀，進而促進目標一致的實現(xiàn)。四是考慮共同知識與信息，在公眾參與的網(wǎng)絡中，共同知識一方面可以降低治理成本，另一方面也可以降低組織溝通成本，而對于共同知識與信息的供給存在外溢性效果，需要資金的投入如果網(wǎng)絡內(nèi)部動力不足的情況下，則會導致治理成本巨大，導致網(wǎng)絡治理失敗。

3.公眾參與的目標選擇。

公眾參與的網(wǎng)絡治理與政府主導的垂直治理的不同也在于更強調(diào)目標整合能力，網(wǎng)絡目標是網(wǎng)絡各主體形成網(wǎng)絡的結果。公眾參與在水資源的多維屬性上，呈現(xiàn)出目標多樣性選擇。由于在公眾參與的網(wǎng)絡中更強調(diào)多元主體的參與，強調(diào)通過組織網(wǎng)絡集成公眾目標，通過組織協(xié)調(diào)集成組織目標，在目標形成的過程中平等溝通是主要途徑。公眾作為水資源的受眾，在享有作為公共資源的私人收益的同時，也參與到公共目標的私人貢獻之中去。溝通途徑的形成，需要強化主體間平等，而不是利益間均衡的協(xié)調(diào)。此時對于網(wǎng)絡目標應該是動態(tài)和可持續(xù)的，公眾參與的網(wǎng)絡目標選擇要充分考慮公眾在相互協(xié)調(diào)中對社會資本的偏好和對代際公平的訴求。因此，公眾參與的目標選擇具有平等性、動態(tài)化、繼承性及可持續(xù)性。

(二)公眾參與水資源網(wǎng)絡治理的實現(xiàn)

1.引入非正式組織與權威。

傳統(tǒng)的治理結構，更多地考慮正式組織的行動和正式權威的作用，這是傳統(tǒng)的對于公共資源的治理方式。但是由于公民社會的興起引發(fā)的公眾訴求多元化，公眾內(nèi)部非正式組織以及非正式權威需要被充分考慮。公眾參與的網(wǎng)絡治理結構的優(yōu)勢在于平等和可持續(xù)性，而傳統(tǒng)的治理更強調(diào)效率。由于公眾之間的關系作為一種社會資本，在社會網(wǎng)絡中形成的非正式組織以及非正式權威，在具體的治理行動中更容易形成目標一致的行動，比如用水者協(xié)會的創(chuàng)新。在20世紀80年代中后期開始，灌溉系統(tǒng)管理制度改革為許多發(fā)展中國家和部分發(fā)達國家所重視，并逐步推行“參與式”灌溉管理，這種管理模式強調(diào)了農(nóng)戶在灌溉管理中有權直接參與，并為其結果負責。其管理模式的安排是按灌溉渠系的水文邊界劃分區(qū)域，通過民主方式組建灌區(qū)合作管理組織，即用水者協(xié)會。隨著全球各國的探索逐步深入，我國于20世紀90年代開始，也開展了“用水戶參與灌溉管理改革試點”的實踐，建立了“自主管理灌排區(qū)”。WUA是用水戶與供水戶之間的中間商，既把供水機構的灌溉水作為商品賣給用水戶，又代表用水戶向供水公司購買水，費用的收取和交納都通過與農(nóng)戶或供水公司簽訂契約實現(xiàn)。除此之外，WUA還承擔了灌溉資產(chǎn)保值增值的責任，需要負責支渠和支渠以下的各級渠道的運行和管理。

2.調(diào)整地方政府激勵結構與方式。

由于我國的財政分權與“政治錦標賽”的基本行政構架，使得地方政府對生態(tài)建設的關注與投入難以符合可持續(xù)發(fā)展的要求。在區(qū)域水資源網(wǎng)絡治理框架的實現(xiàn)中，公眾的參與決策，需要調(diào)整原有的激勵結構。一是由“竹竿”式考核向“木桶”式評價方式轉變:對于地方政府而言，經(jīng)濟指標較容易出成果，顯示度較高，激勵的竹竿效應明顯，激勵指標的提升會掩蓋水資源及其他生態(tài)指標的不足。可以將地方政府的激勵轉變?yōu)椤澳就靶钡目己耍胤絽^(qū)域水資源狀況和沖突治理的狀況如果有下降，則采用懲罰性措施。二是分散并降低考核成本:上級政府對于地方政府的激勵在原有的上下級之間的激勵由于依靠下級水資源管理狀況和改進努力的考核，由于信息不對稱，難以做到激勵相容。因此，將公民作為觀測和評價水資源使用效果的主體，能夠便于直接觀測水資源的改善，其觀測成本更低。三是調(diào)整支持性政策供給結構:原有的以政府采購為主體的水資源治理的財政投入體系，可以轉變?yōu)閷妳⑴c組織成本(比如NGO組織的運行費用)、公眾水資源知識的培訓費用、對于公眾參與水資源治理的獎勵以及專業(yè)機構參與評價的費用等等。通過這樣的調(diào)整，可以有效地促進公眾參與的積極性，同時降低對于水資源治理質(zhì)量的觀測和考核成分。

3.創(chuàng)新區(qū)域激勵約束制度安排。

解決區(qū)域水資源的治理問題，實現(xiàn)公眾參與的網(wǎng)絡治理，地方可以嘗試區(qū)域制度創(chuàng)新。一是公眾的水權制度性保障。公眾參與區(qū)域水資源的網(wǎng)絡治理，前提需要有公民的水權做保障。對于自然資源的相應的權利，在全國性的相關制度中還比較模糊，但區(qū)域中可以嘗試自主性設立。二是明確公民的參與義務與責任。公眾參與水資源治理不僅僅是一種制度性保障，要實現(xiàn)網(wǎng)絡的可持續(xù)目標，必須將公民的自主理性參與作為基礎。這樣一方面可以嘗試將公眾參與水資源治理作為一種義務，如果不參與則受到相應的懲罰;另一方面可以仿照一些國家中區(qū)域的做法，以公眾參與的水資源治理作為行政處罰的一種方式，如在美國一些地方如果公民有一些違法行為(例如交通違章)，則可以在接受經(jīng)濟和行政處罰的同時，選擇做義務勞動治理水環(huán)境，也稱“以勞代罰”，從而改變其參與水資源治理的機會成本結構。三是通過政府與公眾互動提升信任、公開和共同信息。作為區(qū)域的水資源治理，政府與公眾都屬于治理網(wǎng)絡中的主體，要通過多種方式來促進網(wǎng)絡的社會資本的形成和共同信息的基礎。比如水價聽證會，就是我國城市水資源治理制度改革中極具代表性的一種利益公民參與的方式。

四、結語

總之，公眾參與水資源網(wǎng)絡治理創(chuàng)新模式，能積極引入非正式組織和非正式權威的參與，能調(diào)整地方政府的激勵結構，建立地方公眾參與的制度體系。

作者：鎖利銘馬捷單位：電子科技大學政治與公共管理學院電子科技大學經(jīng)濟與管理學院