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摘要:

構建科學合理、操作性強的水資源管理“三條紅線”考核指標體系和考核機制可為評價水資源管理提供理論依據，是提高水資源管理水平的積極手段。根據江西省水資源考核工作的開展，針對考核指標體系構建的科學性、系統性、可行性要求，綜合考慮不同層面水資源管理部門的不同側重，采用問卷調查方式系統地總結水資源管理考核指標，對比說明考核指標的空間差異性，依據專家的評價定量確定指標合理性、可行性和相應權重。

關鍵詞:

水資源管理;三條紅線;指標體系;層次分析

水是生命之源、生產之要、生態之基，日益嚴重的水資源問題已成為我國社會經濟發展的“瓶頸”，亟待實施有效水資源管理制度［1］。完善的水資源管理制度3個核心環節是水資源的高效利用、節約和保護，因此，應從認真落實水資源開發利用、提高用水效率、嚴格規劃水功能區納污管理(“三條紅線”)入手，提升水資源管理力度和效率?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加快水利改革發展的決定》(即中央1號文件)提綱挈領地明確了水資源管理制度和內容［2－4］。但是隨著改革開放的不斷深入和經濟的飛速發展，水循環呈現顯著自然—社會二元結構，表現為水資源時空上的非線性變化規律，在不同行政區存在空間尺度效應，不同行政區水資源管理主要問題差異明顯，需要建立不同的水資源管理制度和考核指標體系。針對江西省各設區市水資源特征、需求、面積和生產生活現狀等自然社會情況差異明顯的特點，采用定性分析和定量計算相結合的方法，考慮指標的科學性、系統性和可行性，探索性地總結各設區市水資源管理的側重點，構建江西省水資源管理“三條紅線”的指標體系，計算指標權重，以期為江西省水資源管理“三條紅線”的考核提供理論基礎。

1水資源管理“三條紅線”考核指標體系構建的原則、方法

1．1指標體系構建的基本原則(1)科學性。自然界水循環過程復雜，難以用確定性規律衡量，致使水資源的時空分布不均勻。伴隨近年來強烈的人類活動，水資源的變化特征呈現自然—社會的二元結構，使水資源的變化規律更加復雜，在不同空間區域上水資源利用過程中表現出不同的矛盾，經典的水資源的規劃評價方法面臨不同的挑戰。因此，水資源管理工作因針對不同區域科學地制定管理指標。(2)系統性。在人類活動的影響下，水循環過程是一個龐大、復雜的系統過程，水資源管理“三條紅線”制度的實施旨在保證系統的健康、穩定、可持續的運行和發展。水資源系統各環節緊密相連，水資源管理“三條紅線”考核指標的系統性是水資源系統健康、穩定、可持續的運行和發展的重要保障。(3)可行性。水資源管理“三條紅線”考核指標是否可行有賴于該指標的計算數據來源、方法是否可信、簡單有效。江西省水資源監控體系尚不完善，無法獲取完善的區域水資源基礎信息，造成管理工作缺乏數據支撐。因此，水資源管理的考核應充分考慮考核指標是否可行，以保證水資源“三條紅線”考核的可操作性。

1．2指標體系構建的基本方法江西省水資源管理“三條紅線”考核指標體系的構建應充分考慮國家對各省水資源管理“三條紅線”考核指標體系，同時側重江西省水資源管理的地域特征，構建針對“三條紅線”及其能力建設的考核指標和指標結構圖，采用層次分析法，基于專家經驗確定各指標的權重。

2水資源管理“三條紅線”考核指標體系構建研究

2．1指標體系的構建

2．1．1一級指標體系的構建水資源管理“三條紅線”作為一項水資源管理制度，該制度的落實不僅有賴于對管理成果的考核，而且由于各地水資源特征不同，管理側重點差異大，該制度的落實還有賴于對執行過程的考核。因此一級指標設定為對水資源管理(B1)工作的考核、對為滿足“紅線”要求而進行的制度建設和措施(B2)落實情況的考核、對為滿足“紅線”要求而進行的能力建設(B3)工作的考核。

2．1．2二級指標體系的構建在水資源管理“三條紅線”一級指標下構建二級指標。參照國家水資源管理“三條紅線”的概念，三條紅線的考核可分為對用水總量控制(C11)、對用水效率控制(C12)、對水功能區納污控制(C13)的考核;對水資源管理“三條紅線”制度建設和措施落實情況的考核可細化為用水總量控制制度(C21)建設的考核、用水效率控制制度(C22)建設的考核、水功能區納污控制制度(C23)建設的考核和其他制度(C24)建設的考核;對水資源管理“三條紅線”能力建設的考核可劃分為對組織機構建設(C31)的考核、對業務管理體系建設(C32)的考核、對經費保障體系建設(C33)的考核。

2．1．3三級指標體系的構建在水資源管理“三條紅線”二級指標下構建三級指標。根據主要用水戶的性質和用水結構，用水總量控制考核指標可分為用水總量(D111)考核指標、農業用水量(D112)考核指標、工業用水量(D113)考核指標、生活用水量(D114)考核指標;針對農業、工業這兩大用水戶，用水效率控制指標可分為萬元工業增加值用水量(D121)和農田灌溉有效水利用系數(D122)考核指標;考慮重要性、經濟性、可行性原則，水功能區納污控制考核指標可分為重要水體水質達標率(D131)考核指標和水源地水質達標率(D132)考核指標。根據水資源取用各個環節的不同，對用水總量控制制度落實情況的考核又可分為對嚴格規劃管理和水資源論證(D211)工作的考核、對嚴格控制區域取用水量(D212)工作的考核、嚴格實行取水許可(D213)工作的考核、對嚴格水資源有償使用(D214)工作的考核、對嚴格地下水管理和保護管理(D215)工作的考核、對強化水資源統一調度(D216)工作的考核;根據各用水戶用水效率的控制指標，對用水效率控制制度的考核可分為對全面加強節約用水管理(D221)工作的考核、對強化用水定額管理(D222)的考核、對加快節水技術改造(D223)工作的考核;根據水功能區的重要程度，現階段對水功能區納污控制制度的考核可分為對嚴格水功能區監管(D231)工作的考核、對加強飲用水水源保護(D232)工作的考核、對推進水生態系統保護和修復(D233)工作的考核;為完成對水資源管理制度建設、措施落實的考核，還應對建立水資源管理責任和考核制度(D241)、對健全水資源監控體系(D242)、對完善水資源管理體制(D243)、對完善水資源管理投入機制(D244)、對健全政策法規和社會監督機制(D245)等其它制度建設進行考核。根據組織建設的主要內容，對組織機構建設的考核可分為對是否具有明確的人員組成、組織結構、組織關系(D311)的考核、對水資源管理人員是否具有合理的專業組成、學歷層次(D312)的考核、對是否具有必要辦公設施、設備(D313)的考核、對是否進行人員培訓(D314)工作的考核;根據業務管理的必備條件，對業務管理體系建設工作的考核，可分為對是否具有完備水資源監測能力(D321)的考核，對是否具有明確的業務分工和責任(D322)的考核、對是否具有并執行系統的業務操作、辦理細則(D323)的考核、對是否具有并執行應急業務操作、辦理細則(D324)的考核;根據經費保障體系的不同組成，對經費保障體系建設的考核可分為對是否制定、實施了水資源費征管獎罰和實施細則(D331)、是否維持和投入了水資源管理工作的(D332)投入。

2．1．4四級指標體系的構建對水資源管理“三條紅線”制度建設、措施落實、能力建設的考核應落實到具體的工作上，因此需制定水資源管理“三條紅線”制度建設、措施落實、能力建設考核下的四級指標。根據規劃管理內容的不同，對嚴格規劃管理和水資源論證工作的考核可分為對批復的水資源評價(E2111)工作的考核、對地市水資源規劃(E2112)工作的考核、對規劃水資源論證(E2113)工作的考核、對嚴格執行建設項目水資源論證制度(E2114)的考核;根據控制區域取用水量工作的各主要環節，對嚴格控制區域取用水量制度的考核可劃分為對協助有關區域、流域部門開展水量分配工作(E2121)的考核、對制定、向市政府上報縣(區)用水總量控制指標方案(E2122)工作的考核、對市政府發文明確縣(區)用水總量控制指標(E2123)工作的考核、對嚴格執行各區域取用水指標(E2124)工作的考核;考慮取水許可程序的完整性和合理性，對嚴格實行取水許可制度的考核可分為對取水可審批是否符合法律要求、政令(E2131)的考核、對是否建立取水許可管理臺賬和記錄(E2132)的考核、對已發放取水許可的用戶開展檢查、糾正工作(E2133)的考核;根據水資源費的去向和用途，對嚴格水資源有償使用工作的考核可分為對水資源費征收是否符合法律要求、政令(E2141)工作的考核、對水資源費用于保護水資源的比例(E2142)的考核、對水資源費擠占挪用情況(E2143)的考核;根據地下水管理的關鍵措施，對嚴格地下水管理和保護工作的考核可分為對協助有關區域、流域部門完成地下水管理規章制度(E2151)工作的考核、對完成本市地下水超采區的劃定(E2152)工作的考核、對核定并公布市地下水禁采和超采范圍(E2153)工作的考核、對制定地下水取水總量、水位的控制措施及管理規范(E2154)工作的考核、對實施地下水取水總量、水位控制措施(E2155)工作的考核;根據水資源統一調度的要求，對強化水資源統一調度的考核可分為對協助區域、流域制定本區域水資源調度、應急調度預案和調度計劃(E2161)工作的考核、對嚴格執行流域水資源統一調度管理(E2162)工作的考核、對實施經批準的水資源調度、應急調度預案和調度計劃(E2163)工作的考核。

根據社會、行業不同層次用水效率的關鍵控制指標，對用水效率的制度建設、落實措施工作的考核可分為對節水工作在各部門間協調(E2211)工作的考核、對節水社會建設、行業節水規劃(E2212)工作的考核、對節水社會、行業節水政策制定落實(E2213)工作的考核、對節水社會、行業節水示范(E2214)工作的考核、對城鎮階梯水價論證、實行(E2215)工作的考核、對農業水價綜合改革(E2216)工作的考核、對限制高耗水粗放用水政策制定(E2217)落實工作的考核、對水利工程節水要求(E2218)工作的考核;根據用水定額管理的主要內容，對強化用水定額管理的考核可以分為對制定、及時修改各行業、生活的用水定額(E2221)工作的考核、對用水定額在水資源規劃、論證、取水許可等中應用(E2222)工作的考核、對取水許可單位和大用戶實行計劃用水管理(E2223)工作的考核、對建設項目節水三同時制度實施情況(E2224)的考核;根據節水改造的行業和水源要求，對加快節水改造的考核可分為對嚴格執行節水強制性標準(E2231)工作的考核、對出臺節水技術、產品政策(E2232)工作的考核、對供水管網漏損整治(E2233)工作的考核、對農業節水改造(E2234)工作的考核、對統籌開發非常規水源(E2235)的考核。根據水功能區的監管內容，對嚴格水功能區監管工作的考核可分為對出臺水功能區監管規定細則，建立水質達標評價體系(E2311)工作的考核、對核定納污容量，評價規劃并公布水功能區排污量(E2312)工作的考核、對水功能區排污量的應用、工農業污染源、廢水防治現狀評價、政策和措施(E2313)工作的考核、對限制審批超排地區新增取水和入河湖排污口(E2314)工作的考核;根據飲用水水源保護的關鍵工作，對加強飲用水水源保護工作的考核可分為對劃定飲水水源保護區，開展點面源污染防控和禁設排污口(E2321)工作的考核;對禁止在水源保護區設置排污口(E2322)工作的考核、對水源地核準和安全評估制度落實情況(E2323)的考核、對制定飲用水水源地突發應急預案、單一水源城市建設備用水源(E2324)工作的考核;根據水生態系統保護與修復的目的、內容，對推進水生態系統保護與修復工作可分為對注重論證規劃工作中河湖生態目標、保障生態流量水位落實措施情況(E2331)的考核、對規劃實施水生態文明建設、推進生態脆弱區水生態修復(E2332)工作的考核、對推進河湖健康評估和探索建立水生態補償機制(E2333)工作的考核。

根據水資源管理責任、考核制度的保障措施的差異，對建立水資源管理責任和考核制度的考核可分為對是否出臺落實最嚴格水資源管理制度的文件、考核辦法或工作方案(E2411)的考核、對是否將最嚴格水資源管理指標考核結果納入市級績效考核體系并作為主要干部評價依據(E2412)的考核、對是否設置專門部門專人負責水資源管理協調考核工作且明確權責和組織結構(E2413)的考核;根據水資源監控體系的關鍵評價指標，對健全水資源監控體系的考核可分為對是否完成批復方案確定的國家監控系統年度任務量(E2421)的考核、對是否落實省水資源監控能力建設配套資金(E2422)工作的考核、對是否按時統計報送水資源信息(E2423)工作的考核;針對水資源管理的不同主體，對完善水資源管理體制的考核可分為對市水資源管理工作和流域管理是否有效結合(E2431)的考核、對是否實現城鄉水資源統一管理(E2432)工作的考核;根據水資源管理投入機制的現狀，對完善水資源管理投入機制的考核可分為對各級水資源管理人員經費是否納入本級財政(E2441)的考核、對水資源節約、保護和管理財政資金是否逐年增加(E2442)的考核;根據健全政策法規、社會監督機制的手段，對健全政策法規和社會監督機制的考核可分為對是否積極配合制定、落實水資源配置、節約、保護和管理方面的政策法規體系(E2451)的考核、對是否開展水情教育、強化輿論監督、完善公眾參與(E2452)的考核、對是否開展在水資源配置、節約、保護和管理中取得顯著成績的單位和個人(E2453)進行表彰工作的考核。

2．2指標體系權重的確定

2．2．1指標體系權重的確定方法水資源管理“三條紅線”各層指標見存在共線性，由于自然—社會水資源系統自身的復雜性、非線性，定量衡量各指標間權重需要采集海量數據，現階段不現實。水資源管理涉及對自然資源環境、社會經濟系統的綜合管理，對水資源不同特性的管理需要不同的專門經驗和科學手段。既然權重的衡量無法通過定量的方法獲取，本課題依據構建的水資源管理“三條紅線”指標體系，構造指標賦分表，邀請水文水資源、農業水利、水利水電工程等相關水利行政、科研部門的專家，針對水資源管理不同方面進行打分。

2．2．2指標體系權重的計算根據相關專家的賦分表，采用層析分析和條件概率法，在驗證判斷矩陣一致性和重構判斷矩陣的基礎上，計算各指標的權重。目標層的3個指標:水資源管理(B1)、制度建設和措施(B2)和能力建設(B3)的權重分別為0．20，0．36，0．44。其中B3＞B2＞B1，結果表明:水資源管理工作能力、制度的建設、措施的落實要比對水資源管理“三條紅線”控制指標的考核重要，體現過程的重要性。準則層指標權重計算表見表1，由表1可知，在“三條紅線”水資源管理指標B1中，C12與C13的權重相等，均優于C11。究其原因，江西省水資源豐富，缺水更多地表現為水質型缺水，而非資源型缺水，在保證出省水質達標的基礎上利用水資源，不會損害下游水資源用戶的用水需求，因此江西省水資源管理考核中對納污限制和用水效率的控制更為關鍵;在在水資源管理“三條紅線”制度建設、措施落實指標B2中，C23的權重明顯高于其他三項指標，原因同是江西省水資源管理對水污染排放限制的重視;在水資源管理“三條紅線”能力建設指標B3中，C33的權重是其它兩個指標權重之和，體現水資源管理經費保證的現狀和重要。方案層指標權重計算表見表2。由表2可知，在用水總量控制指標C11中，D114的權重是其他三項指標的兩倍，體現出在用水總量分配過程中生活用水的重要性;C12下的兩項指標權重相近，體現工農用水都非常重要;水功能區納污控制指標C13中，D132的權重近似于D131的7倍，體現優先保證人飲水的水質。在用水總量控制制度指標C21中，D213和D212的權重是其他諸項指標的2倍，體現現階段用水總量控制中采用行政手段嚴格控制取用水量的重要性;用水效率控制制度指標C22中兩項指標權重相等，體現工農業用水效率控制同樣重要;在水功能區納污控制制度指標C23中D232所占權重遠大于其余兩項指標權重，而D233的權重又大于D231的權重，體現出水源地保護的優先，保護與修復水生態系統這一預防措施的重要性也大于監管，權重是合理的;其他制度建設指標C24權重的諸項指標權重相差不大，體現諸項制度均為保證水資源“三條紅線”實施的重要制度保障。在組織機構建設指標C31中，D311和D312兩項指標權重較大，表明人在水資源管理中的重要性;在業務管理體系建設指標C32中，D324與完D321所占權重較大，體現出水資源信息獲取和應急處理能力的重要性;在經費保障體系建設指標C33中，D332權重最高，揭示出作為公益事業的水資源管理中財政資金支持的重要性。

3結束語

(1)在分析江西省水資源管理現狀的基礎上，構建了江西省水資源管理“三條紅線”考核指標體系和結構圖，從結構上明確對水資源管理“三條紅線”的考核不止包含對水資源管理“三條紅線”結果的考核，還包含為保障水資源管理“三條紅線”順利實施和完成所進行的制度建設、措施落實和能力建設。(2)依據指標體系構建了各指標重要程度的判斷矩陣，邀請各水資源管理部門專家對指標權重進行賦分;基于專家的賦分，在判斷賦分表一致性和對其進行重構的基礎上，采用層次分析法和條件概率計算各層指標的權重。(3)對水資源管理“三條紅線”指標權重進行了合理性分析，經分析表明該指標體系結構、權重合理，結構上偏重對水資源管理“三條紅線”所進行的制度建設、措施落實和能力建設的考核，并結合江西省主要水資源開發利用問題，內容上偏重對水功能區納污限制的考核。

參考文獻:

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作者：歐陽球林 白樺 高桂青 陳蒙 丁冰 周浩 單位：南昌工程學院  土木與建筑工程學院 江西省水利土木特種加固與安全監控工程研究中心 水利與生態工程學院