本站小編為你精心準備了城鎮化進程中土地流轉論文參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

一、單一制政策

新中國成立以來，我國農村土地制度大致經歷了土地歸農民所有、農民自主經營（1949—1952年），土地歸集體所有、集體壟斷經營（1953—1978年），土地歸集體所有、家庭承包經營（1978年至今）三個階段。新中國成立之初，由于要盡快按照馬克思主義的基本原理實現社會主義革命，出于建立起社會主義制度的需要，國家采取了“一化三改造”的過渡路線，逐步確立了農村土地集體所有制。為適應國家進行工業化建設、實現“以農養工”的戰略需要，必須把農民牢牢地束縛在土地之上。為此，城鄉二元的戶籍制度肩負起了當時的歷史重任。在1958—1970年期間，我國農村戶籍制度和農村土地制度高度重合：依靠農村戶籍把農民拴在集體土地上，依靠集體土地把農民限制在農村。這樣，城鄉二元結構被割裂了，農民徹底失去了向城里流動的可能。在當時，那些敢于沖破束縛、擅自到城里謀生的行為被稱為“盲流”，涉嫌“盲流”的人被稱為“流民”。“盲流”和“流民”現象的出現，反映了當時的中國是一個封閉僵化的社會狀態。與當時國家采取的計劃經濟體制相適應，農村土地不能流轉而由國家直接支配、征用。這時的農村土地，無論是在農民那里還是在決策者那里，都具有保障作用。對農民而言，土地雖然屬于集體所有，但他們憑借其集體成員身份共享集體勞動的成果③，表面上看好像與土地的保障作用無關，實則不然。我國集體經濟組織，無論是早期的低級合作社，還是后期的高級合作社，抑或后來的，其最初的區域劃分標準是土地而非人口。一旦一個地方被劃歸某個集體，這個地方上的人也就隨之歸于該集體。所以，土地對農民有著實質的保障意義。對決策者而言，土地不光有保障農民生存的功能，還具有保障工業化建設順利進行的功能。新中國成立后，我國要用最快的速度實現工業化，需要大量的原材料和農業產品，分散的、落后的農業生產方式無法滿足工業化的需要。因此，必須讓農民集中起來安心生產，為工業化提供更多的農產品。正是充分利用了農村土地的保障功能，拒絕和排斥農村土地的流轉，在當時的歷史條件下的確發揮了積極作用：穩定農村便是穩定整個社會。國家通過征收、征用等方式使用農村土地，節省了政府財政支出，積累了大量的資金，這對我國進行的工業化建設、改善基礎設施建設、推動經濟發展具有重要的意義。這一時期，有關農村土地立法的政策集中于關注土地的保障功能，土地流轉不是當時立法者首要考慮的問題。因此，這種土地立法政策是一種以強調土地保障功能的單一制政策。土地權利主體是清一色的集體經濟組織，作為個體的農民被淹沒在集體之中，土地流轉被排斥在市場交易之外。

二、老雙層制政策

拉開我國改革開放帷幕的是農村土地家庭聯產承包責任制的誕生，土地承包的目的說到底是為了解決吃飯問題（原有的土地制度不能解決好吃飯問題）。窮怕了的農村人對饑餓有著刻骨銘心的記憶。所以，生存保障是當時農村土地制度設計的核心政策。這一政策最為經典的表達就是“交夠國家的，留足集體的，剩下的就是自己的”。在1982年到1986連續5年中央的關于農村改革的“1號文件”中，都積極肯定了解決農民吃飯問題的重要性。1991年黨的十三屆八中全會，首次明確肯定家庭聯產承包責任制是“集體經濟的自我完善和發展，絕不是解決溫飽問題的權宜之計，一定要長期堅持，不能有任何的猶豫和動搖”。在1993年的憲法修正案中，農村土地家庭聯產承包責任制被寫進了我國《憲法》，以解決農民吃飯問題為最初出發點的農村最終修成了正果。從此，必須注重土地保障功能成為我國有關農村土地立法的重要政策內容。與此同時，我國的改革開放事業在幾經探索后，最終于1992年選擇了走社會主義市場經濟道路。圍繞市場經濟的建立和完善，我國農村土地立法逐漸改變了以往單一的政策取向，在強調土地保障功能的同時，開始關注土地權利的流轉功能。④1993年《中共中央關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》提出，在堅持集體所有和不改變土地用途的前提下，允許土地的使用權依法有償轉讓。這是我國首次認可土地權利可以依法流轉的土地政策。后來，這一政策精神相繼被《土地管理法》、《農村土地承包法》和《物權法》等法律所承續。事實上，我國農村土地制度改革是在兩個方面同時展開的：一方面，必須強調土地對農民的保障意義；另一方面，必須盡量讓土地權利流轉起來。前者意味著，在我國還沒有建立起完善的社會保障體制前，土地不能輕易從農民手中離開。農民喪失土地將會加劇社會矛盾，引發社會動蕩甚至革命。我國近代以來的所有革命無一不是與土地密切相關，歷史之鑒不可不察。農民手中的土地必須“長期穩定”。后者意味著，為適應社會主義市場經濟的需要，所有的生產要素（包括土地、勞動力）都必須自由流通。農民手中的土地權利應該流轉起來。如果說，注重土地的保障功能是基于歷史經驗的總結，那么，注重土地權利的流轉將是著眼我國未來發展的需要。這兩者都不可或缺，它們共同構成了改革開放時期我國農村土地制度改革的政策取向，被稱為雙層制政策。這一時期我國有關土地立法都提及土地權利的流轉問題，但由于沒有建立起完善的社會保障體制和廢除城鄉二元戶籍制度的客觀實際，在立法政策上，堅持強調以土地的保障功能為主、土地權利流轉為輔，土地權利的流轉被限制在很小的范圍，甚至流轉都不一定按照市場規律進行。因此，與只強調農民土地保障功能的單一制政策相比，雙層制政策在注重土地保障功能的同時，加入了土地權利流轉的因素。然而，受制于當時的國情，在處理土地保障功能和土地權利流轉功能的關系上，土地的保障功能是雙層制政策的主導力量，土地權利的流轉功能僅是雙層制政策的必要補充。更為棘手的是，土地保障功能的本質內涵在于強調“穩”，與土地權利流轉功能的本質內涵在于強調“變”正好相對，由此導致我國這個時期制定的有關土地立法中時常會出現法律在這兩者之間發生價值上的沖突。⑤要解決這些法律沖突，就得理解立法者背后所堅持的政策取向：土地的保障功能是第一位的，土地權利的流轉功能是第二位的；只有在實現了保障功能的前提下，土地權利的流轉才是被允許的，否者流轉就會受到限制。這種農村土地立法的雙層制政策雖然看到了土地流轉的必要性，但由于它并不完全遵循或利用市場規律來實現權利流轉，因而是一種老雙層制政策。

三、新雙層制政策

改革開放后，隨著市場經濟的發展和社會管理的創新，城鄉間二元隔離的局面被逐漸打破。自上世紀90年代出現的民工潮，堪稱中國特色的城鄉之間、區域之間的人口流動。據權威數據統計，目前我國進城務工的農民工每年基本維持在1.5億人左右的水平。這些農民工為其所在城市的建設和發展作出了重要貢獻，卻因戶籍、土地等制度的束縛，享受不到“城里人”那樣的社會福利保障和公共服務，在客觀上造成城市里的新二元對立。所以，要加快城鎮化進程，實現農民市民化，必須在改革農民戶籍制度的同時，變革農村土地制度。在我國改革開放事業進入市場經濟實踐20余年后，國家積累了大量的財富，全國人民基本上解決了溫飽問題。在部分學者看來，土地對農民而言喪失了保障功能，即便不依靠農村土地，只要有健全完善的社會保障機制，農民仍然可以獨立養活自己。的確，經過數十年的發展，我國的經濟建設取得了舉世矚目的成就，農民對土地的依賴已沒有過去那樣強烈。土地的保障功能發生了動搖，但萬萬還沒有到否定的那一步。在此時代背景下，國家讓農民從土地上走出來，進入到城市生活，實現農民市民化。在這個過程中，無疑需要農村土地流動起來。一旦讓農村土地流動起來，就必須按照市場經濟的價值規律進行交易。市場交易需要確定權利，明晰的產權是交易的前提；市場經濟需要參與交易的雙方地位平等，實行等價有償交換；市場交易遵循優勝劣汰的競爭法則，最后會出現貧富、強弱的兩極分化。⑥因此，參與市場交易的土地權利如果缺少了必要的“護身符”，農民的土地財產權非但不能得到有效保護，反而會在自由、公平的市場交易口號掩飾下受到“合理”地侵害。因此，在我國推進城鎮化進程中，在改革農村土地制度的操作中，所有的立法和實踐都必須堅持三個基本的價值判斷：首先，要保護農民的土地權利，必須強調土地對農民的保障意義，讓農民能夠切實依法占有一定量的土地，這點絕對不能虛化。其次，在強化土地保障功能的前提下，土地權利流轉必須遵循市場交易的價值規律。第三，當土地的保障與土地權利的交易發生沖突時，必須犧牲土地權利市場交易的規則，因為前者是最低級別的正義，必須首先得到滿足。所以，現階段我國土地立法的政策應該是在確保土地保障功能前提下堅持土地權利的流轉功能。這種土地立法政策沒有放棄土地的保障功能，在堅持土地對農民、農業和農村的重要性的前提下，走土地權利流轉市場化道路。從本質上講，它仍屬于雙層制的政策，只是因誕生于我國全面深化改革的新時期，時代賦予了它新的要求和內涵，因而被稱為新雙層制政策。與老雙層制政策相比，相同在于都堅持了土地的保障功能和土地權利的流轉功能，相異在于土地權利流轉時對待市場價值規律的態度不同：老雙層制中的土地權利流轉不以市場規律為導向，新雙層制中的土地權利流轉遵循或利用市場價值規律。我國農村土地立法政策由原來的單一制歷經老雙層制向新雙層制轉變的過程，其實質是從“土地資源化”向“土地財產化”演變的過程。“土地資源化”意味著土地是一種自然資源，反映的是農民對土地的依賴關系，其核心是通過戶籍制度把農民束縛在集體土地上，客觀上造成了城鄉二元對立的社會格局，是計劃經濟時代的產物；“土地財產化”意味著土地是一種可交換性的權利，反映的是農民對土地依賴的弱化，甚至是虛擬化，其核心是通過戶籍制度改革，取消把農民束縛在集體土地上的農業戶口，同時把農民納入全民社會福利保障體制，客觀上實現城鄉一體化發展，是市場經濟時代的產物。

四、堅持和完善新雙層制政策

新雙層制政策，是十八大以來我國根據全面深化改革的戰略需要，結合工業化、城鎮化進程的實際情況，在充分肯定農村土地具有的保障功能的基礎上，創造性地引入市場機制來改革農村土地制度的過程中逐漸形成的一種指導思想。該政策有兩個基本要點：其一，必須堅持土地的保障性；其二，必須充分遵循和利用市場規律實現土地財產權利的可交換性。在城鎮化過程中，隨著農村人口的身份由農民向市民的轉變，農民的土地財產權利的保護就顯得極其重要。新雙層制政策對于建立健全我國農村土地流轉具有重要的指導意義，為切實落實這一政策，必須堅持以下幾個原則。第一，土地權利確定原則。土地權利確定原則，簡稱確權原則，確權原則的本質內涵就是權利法定，根據我國《物權法》的規定，確權原則意味著土地權利的種類必須由法律規定，農民與集體組織不得設定法律沒有規定的土地權利種類。農村土地權利的種類必須由法律規定，那么，法律賦予農民享有的土地權利有哪些呢？根據《物權法》的規定，我國農村土地在堅持集體所有權的前提下，可以依法設置土地承包經營權和集體建設用地使用權，其中，集體建設用地使用權包括經營性建設用地使用權和非經營性建設用地使用權。宅基地屬于非經營性建設用地使用權。根據確權原則的要求，我國農民享有的權利主要有：土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，其中與農村土地相關的權利主要是土地承包經營權和宅基地使用權。根據2013年和2014年中共中央、國務院的“1號文件”的規定⑦，對土地權利確權原則作了政策性規定：全面開展農村土地確權登記頒證工作，具體要求是：健全農村土地承包經營權登記制度，用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作；盡快完成建設用地使用權（包括宅基地使用權）確權登記頒證工作；提高林權證發證率和到戶率；完善草原承包經營制度，2015年基本完成草原確權承包和基本草原劃定工作。第二，土地權利穩定原則。農民享有的土地權利依法確定下來，必須保持穩定，非經法律許可不得隨意更改。在我國，土地權利的穩定主要是指農村土地承包經營權的穩定。穩定土地承包關系一直是國家處理農村問題的一項重要政策主張，然而，囿于現有土地法律規定的制約、土地權利易遭受地方政府公權力的不當干預和自身權利結構的缺陷，土地承包經營權事實上難以穩定下來。為實現穩定土地權利，可以嘗試從以下方面改革：一是取消土地承包經營權的期限限制，使其成為無期限的用益物權；二是讓登記成為承包經營權的生效要件；三是完善土地承包經營權的權能，讓農民享有占有、使用、收益和有限處分的權能；四是取消集體強制收回土地制度；五是承認土地承包經營權可以繼承；六是清除土地承包中的行政干預。在城鎮化過程中，農民一旦難以在城市立足，土地仍是其最后的保障。因此，穩定土地權利的實質是賦予農民必須依法享有一塊承包地。第三，土地權利流轉原則。現階段，農村的一大趨勢就是在確認農民享有土地權利的基礎上，盡量把土地財產權利化，用市場等價交換的方式獲得價值，以增加農民的財產性收入，為其進入城市生活提供經濟支撐。土地權利流轉必須遵循市場交換的原則：必須確定交換的雙方當事人地位平等，通過自愿原則達成權利交換；土地權利交換不得擅自改變土地用途，特別是耕地的用途，堅持“農地農用”的方針；土地權利交換遵循等價有償交換，嚴格限制無償流轉；增強農民在土地權利流轉中的主體地位，農民作為土地流轉中一方當事人，必須享有知情權和參與權，對土地權利流轉的價格享有發言權等。關于土地承包經營權的流轉。堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，土地承包經營權可以流轉、抵押。在堅持集體所有權的前提下，實現農民土地承包權和經營權相分離，放活土地經營權。關于集體建設用地使用權的流轉。集體經營性建設用地使用權，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度。農村集體非經營性建設用地不得進入市場。在保障農戶宅基地用益物權前提下，慎重穩妥地推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。

作者：王恒單位：西南財經大學法學院