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1貧困地區農村土地流轉的瓶頸

1.1農業特色優勢產業少，帶動力不強，制約土地流轉農村土地流轉是否有效，其中重要標志就是看土地流轉后通過集約化經營，土地單位產出效益是不是比流轉前提高了。一般來說，土地流轉與有特色、有優勢的農業產業相匹配。因為，有特色、有優勢的產業對形成適度規模經營有明顯推動作用。但是，從大多數貧困地區農村中的實際情況看，普遍缺乏特色優勢的農業產業，缺乏一些效益明顯、可持續性強的農業產業作支撐，許多農戶對土地向何處流轉很茫然。由于貧困地區農業收益比較低下，一些農戶經營者對流轉地如何經營使用缺乏長遠規劃和考慮，對經營何種類農業項目難以決擇。因此，在不少的貧困地區經營者對土地流轉表現得很謹慎，不敢輕易接手。所以，在許多貧困地區農村中引進開發業主難，嚴重制約著土地流轉。

1.2農村社保水平不高，農村社保機制尚未完善，制約著土地流轉目前，貧困地區農戶的社保水平還很低，社保機制遠未形成和完善，這是制約貧困地區土地流轉十分重要的因素。在我國當前農村土地不僅擔負著耕作農業、生產經營農產品的經濟功能，客觀上還擔負著一定的社會保障功能。農民對農村耕土地視為命根子，并將土地當作最可靠的依托。由于貧困地區城鎮化水平較低，吸納農民就業能力有限，農村剩余勞動力向城鎮轉移也十分有限。因此，農民把土地作為最后的保障。許多農民擔心把所承包土地的經營權長期地轉讓出去就意味著失去了自己的承包地，從而便失去了最后的保障。

1.3農民對土地流轉意愿不強烈禁固了土地流轉一是農民的觀念意識存在偏差限制農地流轉。土地是我國農民賴以生存的生產資料，這在貧困地區顯得尤為突出。因此，農民對土地具有很強的依賴性，把土地看成是“生命田”，即便是外出務工、經商的農民對土地的眷戀還很深。一些農戶寧可閑置、拋荒土地，也不愿意長期流轉土地。二是貧困地區農民的非農收入較低客觀制約著土地流轉。以宣漢縣為例，農民年均純收入中的非農收入比重盡管逐年上升，已經由2010年的40%上升至2014年的50%左右，而非農收入中的工資性收入在農民純收入中的比重始終保持較低水平，相比發達地區農民非農收入水平仍存在較大差距。三是貧困地區農戶文化程度不高，認識有限。農戶文化程度的高低對農地流轉有著重要的影響。文化程度越高則土地流轉意向就強，文化程度低則土地流轉意向就弱。調查顯示，2013年，宣漢縣農村勞動力中識字比較少的人占5%左右，小學文化占28%，初中文化占52%，高中文化占14%，大專及以上文化不到1%，真正接受過專業技能培訓的勞動力不到20%。文化程度普遍偏低，對貧困地區土地流轉產生著較大的制約。

2突破貧困地區農村土地流轉瓶頸的對應措施

2.1加強宣傳教育，轉變農民觀念，在尊重農民意愿基礎上實現土地流轉針對貧困地區農戶在土地流轉中存在的思想觀念陳舊和偏差的問題，各級地方政府、村社組織要對廣大農戶加大宣傳教育力度，大力宣傳包括中央關于引導農村承包地經營權有序流轉、適度規模經營等有關政策性文件精神及指導農村土地流轉的有關法律法規，讓農民了解和掌握政策，提高認識水平。要讓農民認識到農村土地承包制是國家長期一貫的方針政策，需要長期保持穩定不變。農民承包地的流轉只是經營使用權的讓渡，土地使用經營權在轉讓期滿之后，既可以繼續簽訂，也可以收回。要讓農戶明白，土地流轉是在新形勢下對農業土地家庭承包制的發展，而不是否定。要大力宣傳有關土地流轉帶來增收致富的典型事例，讓農民看到通過土地流轉、土地向種田能手和農業經營者集中，能更好地發揮土地的資產效益和經濟效益，有利于農民增收，符合農民的長遠利益，促使農民由消極變為積極主動流轉。同時，鄉村干部在推行土地流轉這項工作中應當充分尊重農民意愿，確保農民利益因土地流轉而不受侵害。只有通過宣傳教育，提高廣大農民群眾的認識，才能加快推進土地流轉。

2.2建立和完善土地流轉機制，規范土地流轉行為，保護農戶土地流轉的合法權益

2.2.1建立健全土地流轉監管指導體系。貧困地區的農村土地流轉工作剛起步，工作量大，任務繁重，既牽涉土地政策的宣講、培訓、指導工作，又面臨著大量的土地流轉手續的規范、合同的鑒證、登記等許多事務性工作。因此，必須建立強有力的土地流轉監管體系，加強對農村土地流轉的指導、協調、監督等工作。鄉鎮、村級土地流轉服務組織應按照職責，做好土地流轉的供求登記、信息、法律政策咨詢等服務工作。

2.2.2建立健全規范土地流轉程序和手續制度。首先，要按照“依法、自愿、有償”的原則，由農民自主決定土地是否流轉以及采取什么流轉方式，鄉村組織和個人不得強迫農民流轉土地。二是農民土地經營權的出讓和土地經營者雙方必須先向村集體提出申請，村集體在充分征求雙方的意愿后，明確土地流轉的形式、補償、數量、年限、條件及雙方的權利、責任、義務等內容，依法簽訂相應的流轉合同。三是鄉村級流轉服務組織要做好土地流轉合同的鑒證和登記備案工作，使土地流轉工作正常化、管理規范化。

2.2.3建立為土地流轉服務的中介組織。要建立農村土地流轉交易信息中心，匯集和健全農地可流轉的數量、價格等完整資料，公開對外土地流轉的信息，為土地供求雙方提供咨詢，為經營者提供技術、信貸等服務。妥善處理土地流轉過程中發生的糾紛和問題，維護好土地承包者、經營者雙方的合法權益。嚴禁借土地流轉合作等名義進行非法掠奪，確保土地流轉有序運行。

2.3加大土地流轉政策扶持，健全農村社會保障體系，促進土地流轉

2.3.1加大財政金融政策扶持。一是要加大財政扶持。要重點扶持有一定規模的種糧大戶以及成效顯著、運作規范的專業合作組織、龍頭企業；對新組建的農民專業合作組織、家庭農場等經營主體給予適當的資金補助；要提高直接用于農業種植的補貼標準和精準度；要建立和逐步完善土地流轉的補助制度。二是要加大信貸扶持力度。特別是農業銀行、農村信用社要制定土地流轉的土地經營權抵押貸款操作細則；對土地經營者的融資信貸要降低信貸門檻，為經營者提供融資方便；對資信條件好、帶動力強的規模經營農戶和組織要重點給予一定的授信額度。三是要拓展農業保險范圍。要把土地經營者納入農業保險重點對象；建立由政府牽頭，財政、保險和經營者三方共同出資設立土地流轉風險基金和土地經營抵押貸款風險基金。

2.3.2加快建立和完善農村社會保障體系。為了推動貧困地區農村土地流轉，要加快建立多層次的農村社會保障體系，主要包括農村社會保險、社會救濟、社會互助、優撫安置的保障制度，逐步弱化土地的保障功能，為農村土地流轉創造良好的條件。當前，貧困地區建立和完善農村社會保障體系最主要最迫切應該是這幾方面：一是健全和完善農村最低生活保障制度。目前這項制度雖然已在許多貧困地區推行，如四川省東北部地區許多貧困縣（市）對農村60歲以上人員實行了最低生活費用標準，人均大約在50~80元之間，但這只是初步的，低水平的，需要提高低保標準，形成逐年合理增長的機制。二是加快完善新農合醫療制度。要調整和提高對農民的醫療補償標準，要在現有的補償標準基礎上適當提高報銷比例；在貧困地區以地級市為區域的定點醫院實行“一證通”的報銷方式，讓參加新農合的農民在市域的定點醫療機構就診簡化轉診及轉診手續，以方便農民群眾。三要健全和完善農村社會養老保險制度。在貧困地區目前可以采取家庭養老和農村社會養老保險相結合的模式；要逐步提高農村五保戶集中供養水平，要大力發展農村養老院，加快農村養老院建設，加快對農村養老服務人員的培訓，提高農村養老服務水平。

2.3.3建立農業風險防范機制，推進農業產業化、規模化發展。農業的弱質性、風險性決定了要建立農業風險防范機制，在貧困地區農村更應如此。政府要加強對農業的政策性引導，通過提供全面的信息服務，使經營者根據市場信息的變動做出農業風險分攤或控制的決策；要對農業市場風險提供必要的財政、稅收、金融、法律等政策支持，以利于形成良性的風險規避與化解機制；要建立農產品保護價格制度，幫助經營者規避市場風險。通過制定和采取這些措施，有利于貧困地區農業產業化、規模化經營，為貧困地區加快農村土地流轉創造條件。

作者：牛勤 單位：中共達州市委黨校