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《農家女》2011年第12期

摘要：縣級政府是農產品質量安全的基本責任單元。本文研究了當前農產品質量安全的5個新常態，提出了農產品質量安全縣域治理模式構建的方法思路，以期為縣級農業部門推動實施鄉村振興戰略，加快當地農業質量提升提供借鑒。

關鍵詞：農產品；質量安全；縣域治理；社會共治；大數據

縣級政府是農產品質量安全的基本責任單元，鄉鎮是縣級政府執行質量安全監管的前哨。當前，農產品質量安全監管體系雖已深入鄉鎮，但由于缺乏有效的管理模式、人員隊伍、工具手段和運行機制，質量安全監管在鄉鎮監管部門通常“斷層”，導致監管檢查難成常態，企業責任難以落實。如何發揮政府和市場兩只手作用，創新質量安全保障機制，推動縣鄉基層監管人員和企業主體有效落實質量安全責任，是當前亟需解決的迫切問題。本文擬結合內蒙古自治區質量安全工作實踐，以及大數據智慧監管應用成果，以縣域治理的視角研究質量安全的“位”和“為”，以期為縣級農產品質量安全監管部門提供模式借鑒。

一、農產品質量與安全管理面臨的新常態

黨的報告和2018年中央1號文件提出的鄉村振興戰略，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代“三農”工作的總抓手。2018年也是全國農業質量年，提升農業供給質量將是未來相當長一個時期“三農”發展的主攻方向。農產品質量安全必然進入新的發展階段，需要用新的理念、方法、措施助力產業興旺。在新的形勢下，縣級質量安全治理面臨著一系列新常態。

（一）在治理目標上，質量提升將成為新常態

農業部公布數據顯示，自2009年以來，全國農產品質量安全總體抽檢合格率一直保持在96％以上，近3年總體合格率97％以上。2017年農產品質量安全監測總體合格率達到了97.8％的歷史最好成績，相比2001年“無公害食品行動計劃”實施之初提高了30幾個百分點。農產品質量安全包括安全和質量兩個因素，其中安全是底線，質量是競爭力。目前，農產品安全問題總體可控，“穩中有升，持續向好”；但農產品質量基礎總體上還很薄弱，相比發達國家，主要農產品質量標準尚待繼續完善，與公眾需求尚有差距，產業競爭力不強，在繼續確保安全水平穩中有升的前提下，大幅提升質量水平將成新常態。

（二）在管理理念上，依法監管將成為新常態

依法治國、依法行政之下，“法律責任必須為，法無授權不可為”將是每一位行政管理人員的兩個行為邊界。這就要求農業工作者特別是農產品質量安全監管人員，盡快轉變過去的包辦思想和家長作風，將監管行為限定在法律法規所規定的范圍內，不越位也不缺位。例如在制定政策時，凡是減損行政相對人權利或增加其義務的措施，都要有上位法依據；在監管檢查時，就需要首先考慮執行主體的身份合法性和程序合法性；在推進農資、農產品追溯體系建設時，就要搞清楚政府的法律責任是監管產品的可追溯性，還是要求企業提交其生產過程數據；在落實產地準出制度時，就要研究是監管企業出具產地證明和產品合格證明，還是代替企業開具證明等等。

（三）在管理方法上，風險預防將成為新常態

從美國、歐盟等發達國家農產品質量安全治理發展路徑看，一般都要經歷3個階段，即初級階段是以上市檢測為主的“末端控制”，中級階段是以過程監管為主的“風險控制”，高級階段則是以預防問題發生為主的“風險預防”。我國農產品質量安全管理雖然2001年才全面啟動，但是發展迅速，成效顯著，短短十幾年就走完了發達國家需要數十年才能走完的前兩個階段。“風險預防”將成為我國未來農產品質量安全治理的主要方法，工作重心將在如何增強對質量安全風險因素的感知、預測、防范能力上。互聯網和大數據技術的發展，正在使這個目標快速實現。

（四）在管理手段上，末端倒逼將成為新常態

《中華人民共和國農產品質量安全法》、《中華人民共和國食品安全法》奠定了我國農產品質量安全兩段式監管格局。在農產品產業鏈上，下游的食品加工企業、經銷企業和餐飲企業因為擁有渠道優勢和定價權，對農產品供應商具有絕對的話語權。《食品安全法》、《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》推行的“索證索票制度”，使農產品產業鏈下游賣家（生產、經銷、餐飲）的法律責任大大加強。末端倒逼的新常態，既考驗農業企業和合作社的供給能力，更考驗質量安全監管部門的管理智慧。

（五）在管理資源上，社會共治將成為新常態

近幾年，政府社會治理方式正由公共管理向公共服務轉變，“社會共治”思想廣受重視，其核心思想是政府通過與私營及非營利組織合作、協商或伙伴關系，以市場化、社會化手段，為公眾所面臨的問題尋找解決方案，實現對社會事務的共同管理。這種方式有利于公共服務供給主體的多元化和供給方式的多樣化，有利于降低行政服務成本，有利于提高服務質量和效率。農產品質量安全監管鏈條長、環節多、任務重，一方面現有監管力量和監管手段難以與之相適應，另一方面現有技術支撐單位分類改革后，普遍缺乏服務動力。引入第三方力量，優化政府、社會、市場在質量安全管理上的資源配置方式，可以達到“四兩撥千斤”的治理效果。

二、縣級質量與安全治理難點剖析

農產品質量安全管理是一項系統工程，也是政府上下級部門之間、政府與企業之間的博弈過程。就目前縣域質量安全治理狀況看，除了思想認識、財政資金這些常規問題外，突出存在3個難點。

（一）質量安全事務分配結構不合理，縣級的資源手段與承載事務嚴重不匹配，影響了核心職責任務的常態化履行

一直以來，部、省、地、縣4級行政部門間農產品質量安全任務分配上缺乏合理分工，“上下一般粗”，標準化生產指導、認證認可、檢驗檢測、巡查督導、風險管理、質量追溯、農資打假等在部、省、地都有專門處室和技術機構負責的事務，而到縣級部門則都集中在監管科（站）。但縣級農業部門可調用的人、財、物等資源條件十分有限，加之日常工作又“文山會海”，質量安全監管在基層監管部門通常就演變成“文件式監管”、“口號式監管”、“運動式監管”，監管職責很難全面有效落實。

（二）鄉鎮監管體系基本健全，但實際運行困難

經過十幾年的建設，我國75％的縣、97％的鄉鎮都建立了質量安全監管機構。內蒙古的質量安全監管機構基本上做到了全覆蓋。然而也應看到，當前質量安全監管“斷層”在縣鄉。主要有兩個突出問題。一是“誰能查”的問題。縣級農產品質量安全監管部門，多為農業局內設的監管科，一般不過4～5個編制，要對全縣數百家企業主體進行現場監管檢查，這是不可能完成的任務。鄉鎮雖然按要求基本設立了質量安全監管站，但并非獨立機構，絕大多數是在農技、防疫甚至是計劃生育等多站合一基礎上增設的機構，屬于“多塊牌子，一套人馬”，人員多為兼職，很少有專職質量安全協管人員。而且即便能有1個專職人員，要對全鄉鎮農業基地進行專業化的巡查督導和抽樣檢測幾乎不可能。況且，按照《農產品質量安全法》等法律法規，鄉鎮監管員又不是法律意義上的執行主體，再加上只是兼職兼任，在實際執行上普遍缺乏積極性。此外，盡管不少地方都設立了村級協管員，但受制于專業技能和工資待遇，短期內也很難達到預期效果。二是“誰能檢”的問題。目前鄉鎮一級配備的快速檢測儀，受制于快檢儀器檢測性能不高和鄉鎮檢測人員不夠的問題，實際運行效果很不理想，不少地方甚至沒有運行。如果繼續將鄉鎮檢測任務附加給鄉鎮監管站，很可能會使檢查、檢測任務都難以執行到位。

（三）質量安全監管政企之間對立大于協同，幫扶措施薄弱，企業主動提升質量安全水平的動力不足

對優質安全農產品的需求，是城鎮市民的不可逆需求，尤其是家庭恩格爾系數在30％～34％之間的中等收入群體，他們愿意為優質安全農產品多支付30％左右的費用。但是目前的現狀是，企業對農產品質量安全的保障能力卻與此需求不相適應，質量安全合規難。究其原因，一方面監管部門與監管對象之間基本上都是對立關系，監管多、幫扶少，“大棒”多、“胡蘿卜”少，少有企業主動配合監管。另一方面，質量安全管控涉及標準、檢測、追溯等，技術性強、專業性強，需要分解落實的農業食品標準多達6萬余項，質量安全項目指標多達5萬項，全國300余萬家農產品企業絕大多數不能領會國家標準法規要求，依靠自身能力很難保障質量安全。對企業而言，商業利益是其第一動力。按監管要求全面履行質量安全法律責任，企業就需要大量持續投入資金以改善生產管理方式。如果質量安全監管不到位，而企業投入又沒有相應的市場回報，企業就毫無改善的興趣和動力。以國家農產品質量安全縣創建為例，對照國家農產品質量安全縣考核標準第一部分的工作考核，就多數縣的工作基礎而言，有60％左右的考核項目縣里實施起來難度較大，主要也表現在上述難點上，即一是如何對全縣監管對象（企業、合作社）進行備案登記，二是誰來開展常態化的巡查督導，三是如何組織大規模的抽樣檢測，四是如何激發企業落實質量安全責任的動力。

三、縣級農產品質量與安全管理對策

建立適應新時代需要的農產品質量安全縣域治理體系，需要著重解決好5個問題。

（一）構建質量與安全并重分治的管理體系

按照《農產品質量安全法》定義，農產品質量安全是指農產品質量符合保障人的健康、安全的要求。因此，農產品質量安全本質上有兩層含義，一是安全性，比如農藥、獸藥、致病性微生物、重金屬等外源性危害物質的限量規定；二是營養性，比如氨基酸、維生素等營養成分含量的高低。報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。需要注意的是，當前，農產品安全已經基本受控，農產品營養品質已經成為人民群眾新的關注點，新時代的農產品質量安全管理體系就需要根據這種需求變化進行適應性調整和優化。第一，應積極響應質量興農政策，借鑒遼寧盤錦大洼區經驗做法，將質量安全監管與產業管理分離，升級農業局屬質量安全監管科，設立獨立的質量安全監管局，切實強化質量安全體系隊伍和管理力度。第二，圍繞本地優勢特色農產品，扶持企業標準領跑者，突出標準引領下的質量提升，加快建立針對用戶需求定質量目標、圍繞質量目標建標準體系的市場導向型質量提升機制和管理體系。

（二）樹立“發現問題是業績，解決問題是政績”的“盡職免責”績效觀

上級部門和縣政府在質量安全績效考核和行政問責上，要有免責出路，給縣級農產品質量安全監管部門思想松綁減負。縣域發生質量安全問題，不應一刀切式地問責，也應看看發生問題的企業，農業部門日常巡查抽檢是否到位，如果執行到位并且有證據證明巡查抽檢了，應可免責；再比如，也可以把巡查抽檢中發現問題的數量、線索作為業績考核，并對縣鄉部門和人員進行獎勵，以鼓勵監管檢查的常態化執行。

（三）嚴格依法監管，緊抓“檢查、檢測”核心職責任務

緊緊圍繞“法律責任必須為，法無授權不可為”的原則對現有職責進行梳理分層。第一，法律法規規定“應當”履行否則將被追責的職責優先履行。按照《農產品質量安全法》，重點包括監督檢查、檢測監測、執法處置。在這3項任務中，難點在于日常巡查和抽樣檢測。第二，法律法規規定“應當”履行但無對應法律責任的職責，比如標準化生產指導、科普宣傳、技術培訓等縣級部門無技術能力實施的事務，可由省級或者地級部門委托專業技術機構組織實施。第三，法律法規規定之外的行政指令性事務，要嚴格按照“法無授權不可為”的原則執行，特別是對于上位法依據不充分、可能減損企業權利或者增加企業義務、市場和社會可以辦好、屬于法律法規規定的企業操作層面的事務，就不應包辦代替，搞“長臂監管”。當務之急是要創新兩個運行機制，解決好“誰來干”的問題。一是要創新監管檢查運行機制。結合農業部2018年質量安全工作要點“鼓勵基層監管機構采用‘花錢買服務’的方式雇傭監管人員”要求，探索政府購買巡檢服務模式，由花錢養人向花錢養事轉變，由專業機構、專業人員提供巡檢服務，政府按效果付費，以節省成本，提高效率。同時，要按照2018年中央1號文件要求，“允許農技人員通過提供增值服務合理取酬”，釋放農技人員質量安全服務動力和活力。二是要創新檢驗檢測運行機制。將鄉鎮檢測任務轉移至縣檢測站，探索“鎮抽縣檢”模式，將鄉鎮檢測儀器設備投入往縣級檢測站集中，升級縣檢測站檢測儀器設備，強化其專業技術人員；鄉鎮巡檢人員只負責巡查、抽樣兩項任務，所抽樣品可借助公共交通系統送達縣檢測站。對于沒有運行能力的縣級檢測站，嘗試檢測運營外包的方式，解決大型儀器設備和檢測人員不足的問題。

（四）樹立互聯網思維，以“大數據智慧監管”增強質量安全風險感知、預測、防范能力和應急響應能力

要發揮互聯網和大數據的創新驅動力，升維質量安全監管模式，“變道超車”。2017年12月8日中共中央政治局就實施國家大數據戰略進行第二次集體學習時，強調，要運用大數據提升國家治理現代化水平。要建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創新，實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。要充分利用大數據平臺，綜合分析風險因素，提高對風險因素的感知、預測、防范能力。我國農產品質量安全監管已經進入到風險預防階段，防范風險、應急響應是質量安全監管的重中之重。“大數據智慧監管”就是將“互聯網+”和大數據技術與質量安全監管檢查、風險監測、應急管理深度融合，系統解決該管誰、他在哪、誰來管、管什么、怎么管、管得怎么樣等質量安全監管實際操作問題，實現監管履職陣地化、監管過程標準化、監管評價實時化、監管調度一體化。要研究通過“大數據智慧監管”，讓各級管理者對區域內企業基地登記率、質量安全監督檢查覆蓋率、質量安全監測合格率等績效進行實時評價考核，對檢查檢測中的苗頭性和趨勢性問題能快速發現，實現監測、分析、評估、預警“一張圖”；也要讓一線監督檢查隊伍快速建立網格化監管體系，使監管任務快速部署，監管資源快速調度，監管信息實時上報，監管人員履職盡責情況能夠實時評價，實現質量安全監管“一張網”。建立“大數據智慧監管”模式，要處理好大數據分析呈現與業務管理系統的關系。其中，大數據平臺需要業務管理系統提供底層業務數據進行分析；而業務管理系統需要大數據平臺抽提集成數據以進行綜合分析研判。進行數據整合建設大數據平臺，要避免認識誤區，即整合數據建大數據平臺就是要推倒原有的若干業務系統以重新規劃建設一個更大的業務系統。大數據建設只強調對各關聯業務系統底層數據的抽提應用，并不需要也不可能整合各關聯業務系統的工作流。

（五）引入“教練員”角色，深入開展質量安全幫扶，以市場拉力激發企業內生動力

從企業角度看，市場需求對企業產品質量安全的拉動力必然遠大于政府監管的推動力。建議實行法治與共治并舉、監管與幫扶并重原則，通過購買服務或者政策創設，引進第三方質量安全專業服務機構，在縣域設立質量安全服務站點，引入質量安全“教練員”角色，向企業提供標準集成應用、產品檢測、質量追溯體系建設、質量安全培訓、優質安全產品營銷等服務，變政府與企業“二元對立”，為政府、第三方機構和企業的“三元協同”。

作者：李巖1；高敏2；李蘭3；沙如拉2；楊明升4 單位：1.內蒙古自治區農畜產品質量安全監督管理中心，2.內蒙古鄂爾多斯烏審旗農牧業局，3.內蒙古鄂爾多斯市農牧業局，4.北京達邦食安科技有限公司