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【摘要】本文分析我國(guó)“村改居”集體資產(chǎn)管理存在管理模式單一、管理體制混亂、管理認(rèn)識(shí)度差以及監(jiān)管機(jī)制缺乏等問(wèn)題；介紹杏濱街道集體資產(chǎn)管理通過(guò)加快集體資產(chǎn)的轉(zhuǎn)型升級(jí)推動(dòng)集體資產(chǎn)發(fā)展，加強(qiáng)人才培養(yǎng)與引進(jìn)給集體資產(chǎn)管理提供支撐作用，推進(jìn)社區(qū)居委會(huì)財(cái)務(wù)分級(jí)審批制度加強(qiáng)集體資產(chǎn)的管理；針對(duì)集體資產(chǎn)管理需要遵循的原則進(jìn)行總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上對(duì)集體資產(chǎn)管理提出建議。

【關(guān)鍵詞】村改居；集體資產(chǎn)；管理；建議

“村改居”是我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過(guò)程中城鄉(xiāng)一體化這一階段的特有產(chǎn)物，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要途徑。近幾年我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，開(kāi)始了撤鎮(zhèn)改街、撤村建居，進(jìn)行大規(guī)模的農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)，原來(lái)的村民變成了居民。但在這個(gè)過(guò)程中，原集體經(jīng)濟(jì)組織的成員和資產(chǎn)發(fā)生了變化。但我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)長(zhǎng)期以來(lái)以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度為主導(dǎo)，產(chǎn)權(quán)界定不清、歸屬模糊的弊端由來(lái)已久，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中造成集體資產(chǎn)流失、經(jīng)濟(jì)受損，村民利益受到侵害的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，“村改居”過(guò)程中集體資產(chǎn)的管理成為了不可避免的難點(diǎn)之一。

1“村改居”集體資產(chǎn)管理存在的問(wèn)題

1.1管理模式單一

隨著“村改居”的進(jìn)行與發(fā)展，集體資產(chǎn)管理也在不斷開(kāi)拓創(chuàng)新，但是目前仍以轉(zhuǎn)讓土地和物業(yè)經(jīng)營(yíng)為主，這造成了集體經(jīng)濟(jì)高度依賴于土地轉(zhuǎn)讓與物業(yè)興建這兩種與土地密切相關(guān)的經(jīng)營(yíng)方式。隨著國(guó)家土地政策的不斷收緊及農(nóng)村可供用地的不斷銳減，片面倚重土地征款的經(jīng)營(yíng)模式，必將大幅拉低資產(chǎn)收益率，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，不可持續(xù)。因此，這種單一集體資產(chǎn)管理方式使得經(jīng)濟(jì)增速受限，發(fā)展難以為繼。

1.2管理體制混亂

由于國(guó)家相關(guān)法律制度的缺失，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度遺留的影響根深蒂固，導(dǎo)致“村改居”后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)管理無(wú)章可循，政社不分的管理模式占據(jù)集體資產(chǎn)管理主流。絕大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)配備依舊沿襲著“一套班子、三塊牌子”的傳統(tǒng)管理模式，賦予居委會(huì)書(shū)記、主任以管理集體資產(chǎn)的職權(quán)，由居民委員會(huì)一套領(lǐng)導(dǎo)班子統(tǒng)一管理居委會(huì)、黨支部及經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理事務(wù)。“一套班子三塊牌子”的管理模式可在一定程度上提高工作效率、有效化解經(jīng)濟(jì)糾紛，降低管理成本，但在運(yùn)行過(guò)程中也逐漸暴露出不可回避的矛盾。這些矛盾集中表現(xiàn)在：首先，它影響了股權(quán)分配制度的優(yōu)化，導(dǎo)致分配效果難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。個(gè)人股和集體股是構(gòu)成農(nóng)村集體資產(chǎn)的兩大要素，在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中引入股權(quán)分配制度，其目的在于從制度上厘清產(chǎn)權(quán)關(guān)系，規(guī)范產(chǎn)權(quán)分配，此舉既可以為社區(qū)的正常運(yùn)行提供必要的資金保障，也可通過(guò)明晰的股權(quán)界限來(lái)規(guī)避產(chǎn)權(quán)的過(guò)度分配。但，由于政企合一管理制度的存在，會(huì)導(dǎo)致當(dāng)集體股收益不能滿足政策性支出大幅增加的需求時(shí)，管理者往往運(yùn)用行政手段，違規(guī)占用居委會(huì)以前年度積累的收益，甚至通過(guò)削減個(gè)人股收益、對(duì)外負(fù)債等形式來(lái)彌補(bǔ)支付的不足，嚴(yán)重?fù)p害了非股東居民及個(gè)人股東利益，有違集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)分配的初衷。其次，它制約著集體經(jīng)濟(jì)的活力?，F(xiàn)行村民自治制度制約著集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。居委會(huì)村組干部任期短、變動(dòng)快，個(gè)人能力良莠不齊，股權(quán)可繼承但不可轉(zhuǎn)讓等將集體經(jīng)濟(jì)置于相對(duì)孤立、封閉的格局下運(yùn)行，無(wú)法推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)橫向聯(lián)系、縱深發(fā)展，也無(wú)法吸納居委會(huì)戶籍以外優(yōu)秀的經(jīng)營(yíng)管理人才，也就無(wú)法通過(guò)提高集體經(jīng)濟(jì)管理水平來(lái)提高集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。再次，稅負(fù)過(guò)重成為制約農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大瓶頸。近年來(lái)，政府管理職能、社會(huì)環(huán)境整治重心逐步下移，延伸至基層，過(guò)去應(yīng)該由財(cái)政擔(dān)負(fù)的大量事務(wù)也隨之下沉，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)承接了財(cái)政事務(wù)卻無(wú)緣享受稅務(wù)分成的政策紅利，使得本就積貧積弱的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不堪重負(fù)。最后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的封閉性經(jīng)營(yíng)、行政化用人的經(jīng)營(yíng)管理特征很大程度上阻斷了外部資源進(jìn)入經(jīng)濟(jì)體的路徑，也對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成重創(chuàng)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)因起步晚、發(fā)展慢，在起步階段經(jīng)受著上述諸多不利因素的鉗制，也就無(wú)法在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中占據(jù)主體地位。因此，需要從明晰產(chǎn)權(quán)出發(fā)，改變目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)教育管理模式，才能助力農(nóng)村經(jīng)濟(jì)依托村改居的契機(jī)走上良性發(fā)展的道路。

1.3管理認(rèn)識(shí)度差

目前農(nóng)村村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作社和土地股份合作社的章程、制度、標(biāo)牌等在慢慢完善，但大部分將完善的重心放在章程、制度、標(biāo)牌的組建工作上，以完成組建為第一要?jiǎng)?wù)，而對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織組建后的運(yùn)行及效果漠不關(guān)心，使得集體經(jīng)濟(jì)的組織管理、民主決策監(jiān)督等機(jī)制淪為空談，合作組織與成員的利益嚴(yán)重脫節(jié)。其次，少數(shù)干部對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)識(shí)模糊。他們?cè)诩w經(jīng)濟(jì)組建及運(yùn)行過(guò)程中有的畏首畏足，擔(dān)心組建工作事務(wù)繁多，不愿花費(fèi)太多的時(shí)間和精力；有的顧慮重重，擔(dān)心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的組建會(huì)動(dòng)搖其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，影響其切身利益；有的瞻前顧后，擔(dān)心經(jīng)營(yíng)目標(biāo)不達(dá)預(yù)期，難以滿足居民對(duì)經(jīng)濟(jì)組織的期望；有的擔(dān)心成立農(nóng)村合作社等會(huì)打破現(xiàn)有的利益分配格局，有損于社會(huì)的穩(wěn)定。而大部分農(nóng)民則因?qū)r(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織缺乏認(rèn)知，觀望情緒濃厚，他們對(duì)短期利益存在著比較強(qiáng)烈的關(guān)注，而對(duì)經(jīng)濟(jì)組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益缺乏熱情，因而參與的缺乏參與的主動(dòng)性、積極性。

1.4監(jiān)管機(jī)制缺乏

在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，部分黨支部、村委會(huì)往往將發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目光聚焦于引進(jìn)外資、擴(kuò)大生產(chǎn)上，無(wú)形中放松了對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)管；同時(shí)，村兩委干部任期較短，人事變動(dòng)頻次的加劇也會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)監(jiān)管無(wú)人問(wèn)津的尷尬局面。由于監(jiān)管機(jī)制的缺失，目前，尚有部分村沒(méi)有完善民主決策處置、項(xiàng)目投招標(biāo)、監(jiān)管等機(jī)制；在一些地方，鎮(zhèn)、村兩級(jí)合作經(jīng)濟(jì)組織的職能由政府及村委會(huì)分別執(zhí)行，但相關(guān)管理機(jī)制及制度依舊沒(méi)有建立健全，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)監(jiān)管留有大面積盲區(qū)?！盁o(wú)人管、無(wú)力管、無(wú)法管”的現(xiàn)象成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的共性特征。對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理中存在的問(wèn)題，法律賦予了村民監(jiān)督權(quán)及表決權(quán)，但在實(shí)際操作中，由于基層政府對(duì)反映的問(wèn)題處理效率及公允度較低，加之村民監(jiān)督成本過(guò)高，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)制有名無(wú)實(shí)，特別是在集體資產(chǎn)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，村民參與、監(jiān)督的權(quán)利無(wú)法得到保障，農(nóng)村集體資產(chǎn)被蛻變?yōu)榇妩h支部、村民委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)成員的“自營(yíng)資產(chǎn)”。

2杏濱街道集體資產(chǎn)管理

杏濱街道成立于2004年11月，前身為杏林鎮(zhèn)，地處西海域沿岸，與廈門(mén)島隔海相望，被譽(yù)為“海灣上的耀眼明珠”，鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)有鷹廈鐵路及廈深、福廈高鐵貫穿全境，沈海高速公路、319國(guó)道線也成為杏濱街道向外輻射的主動(dòng)脈，地理位置十分優(yōu)越，是杏林臺(tái)商投資區(qū)的發(fā)祥地。街道轄區(qū)總面積21.6平方公里，下轄8個(gè)社區(qū)居委會(huì)，其中包括2006年4月已“村改居”的4社區(qū)居委會(huì)（西濱、前場(chǎng)、馬鑾、錦園），5個(gè)黨委，2個(gè)黨總支，145個(gè)黨支部。戶籍人口3萬(wàn)多人，外來(lái)人口16萬(wàn)多人。

2.1加快集體資產(chǎn)的轉(zhuǎn)型升級(jí)

推動(dòng)集體資產(chǎn)發(fā)展積極引進(jìn)和培育新業(yè)態(tài)和新模式，促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展集聚化、高端化和規(guī)?；?。積極引導(dǎo)、迫使產(chǎn)值小、能耗大、排放高的工業(yè)企業(yè)外遷，引進(jìn)投入小、產(chǎn)出大、無(wú)污染的文化創(chuàng)意、信息軟件等高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，配合市里推進(jìn)軟件園四期啟動(dòng)區(qū)建設(shè)，有效優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局。結(jié)合區(qū)長(zhǎng)途汽車(chē)站外遷，加快鳳凰花城近5萬(wàn)平方米的大型商業(yè)項(xiàng)目建設(shè)；積極策劃宇詮復(fù)材收儲(chǔ)用地的開(kāi)發(fā)，積極做好聚鎮(zhèn)、中海錦城國(guó)際、鳳凰花城等新樓盤(pán)以及新城區(qū)的商業(yè)配套建設(shè)。配合做好文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)公司入駐杏西廣場(chǎng)的招商工作，促進(jìn)杏西商業(yè)廣場(chǎng)盡快投入使用，打造杏西現(xiàn)代商圈。加快發(fā)展現(xiàn)代物流，加速推進(jìn)前場(chǎng)鐵路大型貨場(chǎng)建設(shè)，重點(diǎn)扶持鐵路物流、電商物流、冷鏈物流、汽車(chē)物流、城市配送等業(yè)態(tài)，整合轄區(qū)物流企業(yè)，做到信息互通、資源共享、“抱團(tuán)”發(fā)展，做大做強(qiáng)物流業(yè)。加快規(guī)劃建設(shè)信息科技產(chǎn)業(yè)組團(tuán)，配套濱海文化旅游、水上競(jìng)技、陽(yáng)光浴場(chǎng)、度假娛樂(lè)等設(shè)施，積極挖掘馬鑾有應(yīng)宮的旅游資源，規(guī)劃建設(shè)以“蔡林夕照”為核心的生態(tài)休閑游覽觀景園,使其成為集美旅游板塊的重要一環(huán)。積極推進(jìn)“三舊改造”，以鑫豐工貿(mào)地塊的改造為切入點(diǎn)，由西向東推進(jìn)杏西片區(qū)舊城區(qū)、舊廠房的改造，積極促進(jìn)并推進(jìn)電廠、明達(dá)玻璃等改造項(xiàng)目，引導(dǎo)廈化實(shí)業(yè)等符合規(guī)劃條件要求的企業(yè)通過(guò)“三舊改造”實(shí)施“退二進(jìn)三”。結(jié)合自然景觀，依法拆除違法建筑，拓展建筑空間，重塑產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵，優(yōu)化發(fā)展模式，提升服務(wù)水平，致力于打造我鎮(zhèn)形態(tài)豐富的高端產(chǎn)業(yè)集群，扶持骨干企業(yè)增資擴(kuò)廠，整合產(chǎn)業(yè)空間資源，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，推進(jìn)節(jié)約集約用地，最大限度地提高單位土地產(chǎn)出率。盤(pán)活中亞城、杏西、杏北工業(yè)區(qū)的邊角地塊，進(jìn)一步摸底排查轄區(qū)空置廠房，探索閑置廠房二次招商機(jī)制，激勵(lì)引進(jìn)高科技高規(guī)模的企業(yè)。對(duì)閑置低效工業(yè)用地，采取收購(gòu)、租賃等方式，統(tǒng)一用于扶持有發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)質(zhì)項(xiàng)目。

2.2加強(qiáng)人才培養(yǎng)與引進(jìn)給集體資產(chǎn)管理

提供支撐優(yōu)化人才及資源配置，讓優(yōu)秀人才服務(wù)于重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目的需求，依據(jù)優(yōu)秀人才需求合理配置資源，堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，加大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人才、創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)培養(yǎng)與引進(jìn)力度，以培養(yǎng)社區(qū)經(jīng)營(yíng)管理人才驅(qū)動(dòng)市場(chǎng)核心競(jìng)爭(zhēng)力的提升，以培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才驅(qū)動(dòng)專(zhuān)業(yè)技能和創(chuàng)新能力的提升，以培養(yǎng)實(shí)用技術(shù)人才驅(qū)動(dòng)街道重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)及項(xiàng)目的發(fā)展。扶持各類(lèi)人才以知識(shí)、技術(shù)、成果、專(zhuān)利、管理等要素投資創(chuàng)業(yè)或?yàn)槠髽I(yè)提供服務(wù)。多與上級(jí)部門(mén)溝通聯(lián)系，爭(zhēng)取大中專(zhuān)畢業(yè)生和市直機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位人才到街道進(jìn)行階段性或長(zhǎng)期工作。通過(guò)設(shè)立人才發(fā)展基金、提供優(yōu)惠條件等措施，多渠道、全方位招才引智，依據(jù)街道重點(diǎn)領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)對(duì)科技的需求，通過(guò)短期聘用、項(xiàng)目合作及委托研究、技術(shù)服務(wù)等有效途徑，強(qiáng)化與高等院校、優(yōu)秀人才的交流與合作。吸引優(yōu)秀畢業(yè)大學(xué)生，科技型、創(chuàng)新型人才落戶我街道，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人才結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提升。

2.3推進(jìn)社區(qū)居委會(huì)財(cái)務(wù)分級(jí)審批制度

開(kāi)支數(shù)額不滿5000元的費(fèi)用，由社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)人審批；開(kāi)支數(shù)額在5000-10000元（含5000元、不含10000元）的費(fèi)用，經(jīng)社區(qū)兩委會(huì)研究同意后由社區(qū)黨組織和居委會(huì)負(fù)責(zé)人共同審批；開(kāi)支數(shù)額在10000元以上的費(fèi)用，經(jīng)社區(qū)兩委會(huì)研究并報(bào)街道領(lǐng)導(dǎo)（專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)報(bào)街道業(yè)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)，非專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由街道掛鉤社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)審批）審核同意后，由社區(qū)黨組織和居委會(huì)負(fù)責(zé)人共同審批；開(kāi)支數(shù)額在50000元及以上且由村改居集體資金支付的的費(fèi)用，經(jīng)社區(qū)兩委會(huì)研究并報(bào)街道掛鉤社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)審核同意后，提交社區(qū)居民代表大會(huì)討論通過(guò)，由社區(qū)黨組織和居委會(huì)負(fù)責(zé)人共同審批。村集體應(yīng)當(dāng)建立健全財(cái)務(wù)開(kāi)支分級(jí)審批制度。小額開(kāi)支（不滿5000元），由社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)人審批；較大額（5000-10000元）的開(kāi)支，須經(jīng)集體研究同意，在村兩委負(fù)責(zé)人分別簽署意見(jiàn)后方可列支；50000元及以上的大額開(kāi)支，除需經(jīng)村集體研究同意外，還須報(bào)請(qǐng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）審核，審核同意后再提交村委會(huì)討論通過(guò)，在村兩委負(fù)責(zé)人分別簽署意見(jiàn)后列支。五年間，街道經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值由2010年的211億元增加至2015年的230億元，年均增長(zhǎng)9%；2015年工業(yè)總產(chǎn)值215億元，財(cái)政總收入10.5億元。街道本級(jí)財(cái)政收入為8927萬(wàn)元。轄區(qū)農(nóng)民人均純收入從2010年10800元增加至2015年的17839元，年均增長(zhǎng)達(dá)10.56%。

3“村改居”集體資產(chǎn)管理建議

“村改居”是我國(guó)城鄉(xiāng)一體化背景下的產(chǎn)物，這一過(guò)程將是一個(gè)漫長(zhǎng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，目前，沒(méi)有固定的模式可以借鑒，因此，需要從實(shí)際出發(fā)，探索出契合自身特點(diǎn)的推進(jìn)策略，創(chuàng)設(shè)適宜的推進(jìn)路徑，才能取得預(yù)期成效。為了實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)管理效益最大化和居民滿意度的最大化，各個(gè)社區(qū)可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行嘗試：（1）建立健全集體資產(chǎn)處置預(yù)案。充分考量本地集體資產(chǎn)實(shí)際，構(gòu)建集體資產(chǎn)處置的原則及策略方法，為資產(chǎn)處置制定綱領(lǐng)性的藍(lán)本，做到未雨綢繆，提高資產(chǎn)處置的科學(xué)性及實(shí)效性。同時(shí)資產(chǎn)的量化和產(chǎn)權(quán)的界定，要堅(jiān)持既要保證公平又要保證效益的原則。（2）構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)體系。在保障集體經(jīng)濟(jì)利益的前提下，通過(guò)村民代表協(xié)商，議定章程、管理機(jī)構(gòu)等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的組建運(yùn)行的框架內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建出集體經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)體系，吸引村民介入經(jīng)濟(jì)組織，參與管理并從中受益。（3）完善機(jī)構(gòu)、建章立制。建立并逐步完善以“管委會(huì)”“監(jiān)委會(huì)”為代表的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織管理的組織機(jī)構(gòu)，同時(shí)建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度。（4）強(qiáng)化監(jiān)管，注重實(shí)效。將集體經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)置于辦事處、包村單位的嚴(yán)密監(jiān)管下行使權(quán)力，并接受村民監(jiān)督，規(guī)范管理程序、提高管理水平，達(dá)到通過(guò)監(jiān)管促管理，通過(guò)管理增效益，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。集體資產(chǎn)管理的核心在于維護(hù)村民利益不受損害，并妥善處理好管理中公平公正、利益分配等敏感問(wèn)題，避免因管理的紕漏引發(fā)的經(jīng)濟(jì)矛盾上升為社會(huì)矛盾，危及集體經(jīng)濟(jì)的后續(xù)管理及社區(qū)安全運(yùn)行。

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作者：林朝華 單位：廈門(mén)市集美區(qū)人民政府杏濱街道辦事處