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《中國人力資源開發雜志》2015年第二十一期

目前，基層工會改革與集體談判的推進密切相關。只有通過改革激活基層工會，集體談判才能順利推進。基層工會改革不僅具有必然性和必要性，而且具有可行性；應該通過基層工會直接選舉和代表訴訟激活基層工會，進而因地制宜地推進集體談判。否則，兩種模式的集體談判都不可能真正運行：只能流于形式或撇開工會進行。

一、基層工會改革的必然性和必要性

以基層工會為重點的工會改革，既是經濟體制轉變的要求，也是中共中央關于中國工會定位的要求，具有必然性。同時，基層工會改革也是執政黨、工會和工人的共同需要，是全面推進集體談判的前提條件，具有必要性。

（一）基層工會改革的必然性1.基層工會改革是經濟體制轉變的要求計劃經濟時期，企業附屬于政府，是行政機關的延伸，因此政府可以直接保護工人，所以中國工會退化為可有可無的“福利工會”和“娛樂工會”。實行市場經濟體制以后，企業不再依附于政府，政府只能居間協調勞資關系、不能直接保護工人了，這就需要工會回歸其本質和原有使命，通過團體交涉保護工人利益、與雇主公平分享企業發展成果。這樣一來，計劃經濟時期形成的事實上的工會干部任命制、以福利和娛樂為主的工會工作內容就必須改變，計劃經濟體制“養懶了”（不愿工作）、“養傻了”（不會工作）的工會干部隊伍就必須重新訓練或調整，并輔以激勵約束機制。尤其是基層工會，不僅承擔團體交涉的使命，還承擔著落實各級總工會參與制定的勞動法律法規和勞動政策的使命；如果基層工會不改革，不僅不能滿足工人分享經濟發展成果的利益訴求，勞動法律法規賦予工人的權利也難以順利實現。事實上，中華全國總工會也早已意識到基層工會改革的必然性。早在1997年，全總就要求“要按照《工會法》和《中國工會章程》的有關規定，完善民主選舉制度，改變一些地方和單位事實上存在的委派制?！雹僦腥A全國總工會還將“以增強基層工會活力為中心環節，努力實現工會組織的群眾化、民主化”作為工會改革和建設應當認真堅持的原則之一。

②全總還確定“工會改革和建設的指導思想是：以鄧小平理論和黨的基本路線為指導，從實行經濟體制、經濟增長方式根本性轉變和貫徹工會工作總體思路的要求出發，逐步改革工會不適應發展社會主義市場經濟要求的組織體制、運行機制、活動方式及有關制度，切實履行基本職責和各項社會職能，貫徹落實黨的全心全意依靠工人階級的根本指導方針，充分發揮工會在改革開放和社會主義現代化建設中的重要作用?！比傔€要求“外商投資企業、私營企業工會，要依據本企業特點開展工作，重點是代表職工與企業進行集體談判、簽訂集體合同，依法維護職工合法權益，與外商和業主合作共事，共謀企業發展?！薄敖∪鶎庸裰髦贫?，推進基層工會群眾化、民主化建設?；鶎庸凑铡豆ā?、《中國工會章程》和全國總工會《工會基層組織選舉工作暫行條例》和《關于基層工會會員代表大會代表實行常任制的若干暫行規定》，完善民主選舉制度，建立會員代表大會代表常任制?；鶎庸瘑T會及其主席、副主席須經民主選舉產生，中小企事業單位的工會主席、副主席，應由會員（代表）大會直接民主選舉?！雹?.基層工會改革是中共中央對工會定位的要求中共中央對工會的定位表現在《中國工會章程》和《工會法》中?！吨袊鲁獭房倓t規定：“中國工會是中國共產黨領導的職工自愿結合的工人階級群眾組織，是黨聯系職工群眾的橋梁和紐帶，是國家政權的重要社會支柱，是會員和職工利益的代表?！薄爸袊幕韭氊熓蔷S護職工合法權益。”?！豆ā返诙l規定：“中華全國總工會及其各工會組織代表職工的利益，依法維護職工的合法權益?！钡诹鶙l規定：“維護職工合法權益是工會的基本職責?！笨梢姡泄仓醒雽亩ㄎ皇恰包h聯系職工群眾的橋梁和紐帶”、“會員和職工利益的代表”和維護者。然而，現實情況是，相當一部分基層工會仍然停留于計劃經濟時期的“福利工會”和“娛樂工會”，或者根本就形同虛設，因而不被工人承認。結果，各級總工會成為“黨聯系基層工會的橋梁和紐帶”、基層工會與職工群眾之間的“橋梁和紐帶”斷裂；基層工會成為“會員和職工利益”的旁觀者或路人?？梢?，基層工會改革是中共中央對工會定位的要求；基層工會改革是中國工會實現自己目標定位的關鍵。

（二）基層工會改革的必要性1.基層工會改革是全面推進集體談判的前提對于集體談判來說，盡管國際勞工組織《工人代表公約》、中國勞動法和部分國家的勞動法允許非工會工人代表參加集體談判，但《工人代表公約》和各國勞動法一般都有限制性規定。換言之，非工會工人代表參加的集體談判不可能成為集體談判的主流、集體談判的主流是工會代表工人參加的集體談判。因此，要全面推進集體談判，應該發揮現有工會的作用，首先是通過基層工會改革激活基層工會從而切實推進企業集體談判、避免集體合同流于形式。在此基礎上，逐步推進產業工會改革，進而開展真正意義上的產業集體談判?？梢?，基層工會改革是全面推進集體談判的前提。2.基層工會改革是工人的迫切要求和現實需要對于工人來說，通過改革激活基層工會，從而通過集體的力量維護自己的權利、提高勞動條件，也是他們的現實需要。在市場經濟條件下，企業和職工之間的利益矛盾和職工在勞動關系中的弱勢地位決定了工會代表權、特別是工會代表訴訟權存在的必要性。只有確認和保障工會代表訴訟權，才能發揮工會的作用，從而平衡勞資關系、切實維護勞動者的合法權益。近年來，勞動爭議案件不斷增多。并且，越來越多的勞動爭議案件進入訴訟程序。實際上，這僅僅是應該進入訴訟程序的勞動爭議的一部分。由于許多勞動者缺乏必要的財力，并且擔心受到報復，實際上許多勞動者被迫忍受不公平待遇、特別是農民工。解決這一問題的最有效辦法就是工會代表他們訴訟。在私營企業和外資企業中，工會主席只有直接選舉，才能避免虛假工會和傀儡工會的問題，才能保證工會真正成為工人利益的代表。否則，工人無法決定工會主席的人選，工會主席也就沒有壓力和動力維護工人利益，更不會為了工人利益得罪企業管理方而冒自己利益受損的風險。因此，以確認工會代表訴訟權和基層工會直接選舉為主要內容的基層工會改革，是維護工人利益的需要，當然也是工人的迫切要求。我們的調查也顯示，工人強烈要求基層工會改革。3.基層工會改革是避免出現工會合法性危機的現實選擇工會分為工聯主義工會和革命工會。工聯主義工會在勞資合作的前提下爭取工人的權益，目標是公平分享經濟發展成果；反政府工會是政資合一、政府不容工聯主義工會的結果，目標是推翻政府、埋葬資本家。對于執政黨和全總來說，工會代表和維護工人利益也是維護政權的需要、是防止出現反政府工會的需要。但現實情況是，各級總工會在勞動立法和勞動政策制定中的積極作用工人們看不見，他們只是看到基層工會形同虛設、根本不能維護他們的權益。久而久之，工人就會另起爐灶，尋求體制外的途徑——另外建立反政府的工會。此外，實踐證明，沒有和諧的勞動關系，就沒有社會穩定與和諧。維護和實現公平和正義是構建社會主義和諧社會的主要環節，只有切實維護和實現社會公平和正義，人們的心情才能舒暢，各方面的社會關系才能協調，人們的積極性、主動性、創造性才能發揮出來。直接選舉產生的工會通過行使工會代表訴訟權，理性地維護廣大職工的合法權益，可以避免矛盾激化，維持勞資合作關系，從而有利于社會穩定與和諧。“在現代市場制度和民主制度下，工會可以充當一種彌合性和平衡性的社會力量?！保ㄠ図参?，2004）因此，解決基層工會直接選舉和工會代表訴訟權問題也是維護社會穩定與和諧的需要?？梢?，基層工會改革是大陸避免出現反政府工會的現實選擇，也是執政黨和全總的需要。此外，以確認工會代表訴訟權和基層工會直接選舉為主要內容的基層工會改革，也是提高人權保障水平的需要、保障勞動者合法權益的需要、維護社會穩定的需要和促進經濟持續發展的需要；是維護工會地位的需要、穩定和發展勞動法律師隊伍問題的需要。

二、基層工會改革的可行性

以確認工會代表訴訟權和基層工會直接選舉為主要內容的基層工會改革，不僅具有不允許，而且具有可行性，突出表現在以下幾個方面。

（一）基層工會改革有足夠的政治空間和法律空間1.工會代表訴訟的法律空間我國目前的法律法規不僅留有余地、而且已經為明確工會代表訴訟權開辟了道路。一是《工會法》，二是司法解釋。（1）工會法規定。現行《工會法》關于工會訴訟權利的規定有四處，其中第二十條規定，“企業違反集體合同，侵犯職工勞動權益的，工會可以依法要求企業承擔責任；因履行集體合同發生爭議，經協商解決不成的，工會可以向勞動爭議仲裁機構提請仲裁，仲裁機構不予受理或者對仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟。”這一條規定，明確了工會在集體爭議中的代表訴訟權。第二十一條規定，“職工認為企業侵犯其勞動權益而申請勞動爭議仲裁或者向人民法院提起訴訟的，工會應當給予支持和幫助。”這一條規定，暗含著工會應資助勞動者訴訟、亦可勞動者訴訟。這就是說，當勞動者權利受到侵犯時，工會應出面幫助勞動者訴訟。第四十九條規定，“工會對違反本法規定侵犯其合法權益的，有權提請人民政府或者有關部門予以處理，或者向人民法院提起訴訟。”第五十四條規定“，違反本法第四十六條規定，侵占工會經費和財產拒不返還的，工會可以向人民法院提起訴訟，要求返還，并賠償損失。”④這兩條都涉及兩種訴訟，即民事訴訟和行政訴訟。當侵權行為人是國家機關時，工會可以提起行政訴訟；當侵權行為人不是國家機關時，工會可以提起民事訴訟。（2）司法解釋規定。最高人民法院關于在民事審判工作中適用《中華人民共和國工會法》若干問題的解釋⑤規定，人民法院審理涉及工會組織的有關案件時，應當認定依照工會法建立的工會組織的社團法人資格。具有法人資格的工會組織依法獨立享有民事權利，承擔民事義務。建立工會的企業、事業單位、機關與所建工會以及工會投資興辦的企業，根據法律和司法解釋的規定，應當分別承擔各自的民事責任。2.基層工會直接選舉的政治和法律空間（1）政治空間政治空間主要表現在以下幾個方面：一是《中國工會章程》第二十六條規定：工會會員大會或者會員代表大會的職權是：“（三）選舉工會基層委員會和經費審查委員會。”“（四）撤換或者罷免其所選舉的代表或者工會委員會組成人員。”第二十七條規定：“主席、副主席，可以由會員大會或者會員代表大會直接選舉產生，也可以由工會基層委員會選舉產生?！薄镀髽I工會主席產生辦法》第十五條規定：“企業工會主席可以由會員大會或會員代表大會直接選舉產生，也可以由企業工會委員會選舉產生；可以與企業工會委員會委員同時進行選舉，也可以單獨選舉?！薄６窃S多地方經過批準進行了基層工會直接選舉的試點，如浙江⑥、廣東⑦、深圳⑧、上海⑨、遼寧⑩等（徐小洪、陳樂洋，2005；）。（2）法律空間法律空間主要表現在《工會法》第九條規定：“各級工會委員會由會員大會或者會員代表大會民主選舉產生。”“工會會員大會或者會員代表大會有權撤換或者罷免其所選舉的代表或者工會委員會組成人員?！敝苯舆x舉、撤換或者罷免工會委員會組成人員和間接選舉、撤換或者罷免工會委員會組成人員，都是法律允許的。

（二）基層工會改革有足夠的經驗基礎1.工會代表訴訟的經驗基礎除了現行法律法規為工會代表訴訟奠定了基礎之外，從訴訟費用和實踐經驗的角度，明確工會代表訴訟權也是可行的。首先，工會會費是職工工資總額的2%，有足夠的經費來源，可以保證訴訟活動的順利進行。其次，目前多數地方工會都在以法律援助的形式從事著免費訴訟工作，已經積累了豐富的經驗。據《工人日報》報道，從2000年初開始，義烏市總工會大膽探索，初步建立起以工資協商、組織調解、參與仲裁、訴訟為基本手段的維權新機制。義烏經驗突出表現在構建法律援助機制和訴訟機制——為工會法律援助爭取最大的政策空間和資金、人才等方面的支持，并且挑選一批專門的勞動爭議訴訟人，對他們進行有針對性的培訓、培養。除了義烏市總工會，許多地方工會也在以法律援助的形式，免費職工訴訟。例如，上海市總工會每年免費職工訴訟數百起（劉誠，2010）。2.工會直接選舉的經驗基礎工會直接選舉目前在多數省市都有試點，特別是浙江、深圳、廣東，已經具有了豐富的經驗基礎?！盎鶎庸飨边x”熱潮在杭州市余杭區興起，到2003年為止余杭區私營企業中70%的大中型企業實行了直選工會主席。2012年，深圳決定“到期換屆的163家企業工會，市、區兩級工會將建立聯動機制，提前介入換屆，確保將工會主席候選人的提名權、決定權交給會員群眾，積極穩妥地推進直接選舉企業工會主席”。目前廣東全省實行直接選舉工會主席的企業大約有5000家，占全省基層工會委員會的2%。此外，基層工會改革也有足夠的社會基礎。一方面，越來越多的工人自發組織起來進行集體談判，顯示了工人對真正的工會的需求和對形同虛設的工會的不滿；另一方面，越來越多的雇主由于找不到談判對手而無法平息勞資沖突，進而希望能夠有工會代表工人談判。并且，企業內部的工會由于經濟上受制于企業管理方，因而一般不可能提出過分要求?？梢?，不僅工人支持基層工會改革，基層工會改革的資方阻力完全可以克服。

三、當前基層工會改革的正確選擇

當前基層工會改革的關鍵是基層工會直接選舉和工會代表訴訟，同時輔以其他一些配套措施。

1.基層工會直接選舉應該通過基層工會直接選舉和工會代表訴訟激活基層工會，實現工會代表權的有效行使。關于立法保障基層工會直接選舉，建議《工會法》修正案作出如下規定：基層工會主席、副主席應該通過全體工會會員直接選舉產生，可以先推薦產生候選人再進行選舉，或把新當選的工會委員會全體委員都作為主席候選人進行選舉，也可以不設候選人進行選舉。

2.工會代表訴訟關于立法確認工會代表訴訟權，建議《工會法》修正案作出如下規定：根據工會法第二條和民事訴訟法的有關規定，工會有代表勞動者參加勞動爭議訴訟的權利和義務。工會代表職工參加訴訟的，人民法院應當受理；基層工會拒絕代表職工參加訴訟的、上級工會有權直接代表職工參加訴訟，人民法院應準許其作為原告或被告參加訴訟。勞動者請求工會代表訴訟的，基層工會應該進行審查；如果要求合理，基層工會有權利和義務代表職工參加訴訟?；鶎庸芙^履行訴訟義務的，勞動者可以向上級工會申訴；上級工會認為要求合理的，有權責令基層工會履行義務，或直接代表職工訴訟，訴訟費用由基層工會承擔。上級工會和各級勞動行政部門，應就工會代表職工訴訟問題進行檢查，對拒絕履行訴訟義務的基層工會作出處理處罰（劉誠，2006）。

3.其他配套措施集體談判中工會代表權的實現，需要提高工會集體談判代表的談判能力。因此，需要加強集體談判培訓，包括勞動法知識、勞動經濟學知識、人力資源管理知識、談判技巧等。首先，應加強師資力量培訓。由于我國勞動關系專業起步晚，理論研究與實證研究都還很不成熟，需要采取請進來（邀請國外專家來華講學）和派出去（國外進修）的辦法進行師資培訓。其次，應該加強對基層工會干部的培訓工作?；鶎庸刹渴羌w談判代表的主要來源，并且，相對于人力資源經理，他們知識和經驗更加缺乏，因此，應該作為培訓重點。第三，應該加強對人力資源經理的培訓，他們也是集體談判代表的主要來源。第四，應該積極開展多種形式的集體談判咨詢活動，為提高勞動關系雙方的集體談判意識、知識和技巧創造條件（劉誠，2012）。此外，還應該加強各國工會的雙邊交流與合作，特別是發達國家工會與發展中國家工會交流與合作。

四、推進中國大陸集體談判的路徑

鑒于中國大陸各地經濟發展的不平衡性，推進集體談判的路徑應該因地制宜，結合本地經濟結構特點循序漸進的推進?？傮w來說，主要是廣東模式的路徑和浙江模式的路徑。兩種路徑的共同起點是基層工會改革，即通過基層工會直接選舉激活基層工會。這既是兩地集體談判成功的共同經驗，也是各地工會因地制宜選擇并推廣兩地經驗的前提條件；否則，集體談判只能流于形式，或體制外運行。

1.廣東模式的路徑目前廣東集體爭議的特點是：（1）勞方從罷工，走向企業集體談判；（2）資方從開除罷工工人，走向企業集體談判；（3）勞方主動，資方被動；（4）地方總工會被動，政府及地方總工會介入集體談判。廣東模式集體勞動關系的形成原因是：（1）市場化程度高，勞動者自主意識強烈；國有企業比重低，勞動者待遇低；（2）企業性質方面，廣東主要是外資企業和港澳臺資企業，政府出于政治和招商引資考慮，偏向資方、壓制勞方訴求，導致矛盾積累，爆發時相對激烈；企業規模方面，廣東主要是大中企業，勞資關系不平衡程度高，因而沖突激烈；外省勞動者比重方面，廣東外省勞動者比重高，同鄉、同學等自然關系聯系密切，團體力量比較強；企業主聯系及其與中層管理人員的關系方面，廣東企業主多是外地人或境外人士、聯系不密切，中層管理人員也多是外地打工族、關系不密切；外來影響方面，廣東對外開放程度高，受外來影響、特別是香港影響大，勞動者對罷工的組織和威力比較了解。廣東集體爭議的特點和廣東模式集體勞動關系的形成原因，決定了廣東推進集體談判的路徑應該是：基層工會直接選舉（盡可能輔之以立法確認工會代表訴訟權）→企業集體談判→立法確認罷工權→行業集體談判。

2.浙江模式的路徑浙江模式集體爭議的特點是：勞方從集體跳槽或集體怠工，走向行業集體談判；資方從工資競爭、聯合定價，走向行業集體談判；資方主動，勞方被動；地方總工會，政府一般不介入集體談判。浙江模式集體勞動關系的形成原因是：（1）市場化程度高，勞動者自主意識強烈；國有企業比重低，勞動者待遇低；（2）企業性質方面，浙江主要是民營企業，政府相對中立，矛盾容易及時解決（勞資雙方自己解決），因而沖突不激烈；企業規模方面，浙江主要是小微企業，勞資關系不平衡程度低），因而沖突不激烈；外省勞動者比重方面，浙江外省勞動者比重低，關系相對松散，團體力量相對弱??；業主聯系及其與中層管理人員的關系方面，浙江企業主多是本地人、聯系密切，中層管理人員也多是親戚朋友、關系密切；外來影響方面，浙江對外開放程度低，受外來影響小，勞動者習慣于傳統的跳槽和怠工方式。浙江集體爭議的特點和浙江模式集體勞動關系的形成原因，決定了廣東推進集體談判的路徑應該是：基層工會直接選舉（盡可能輔之以立法確認工會代表訴訟權）→發展行業工會→行業集體談判→立法確認罷工權。

作者： 劉誠 單位：上海師范大學法政學院教授