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一、引言

黨的十八屆三中全會提出“堅持把完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革”的總目標，而公務員作為政府職能的執行者，其職業能力是國家治理能力的重要組成部分，尤其在大力建設電子政務的背景下，對公務員職業能力也提出了新的要求。通過對已有文獻的梳理，筆者發現關于公務員職業能力的研究只局限于組織對個人的單向思維。本文突破已有研究模式，從“組織—個人”雙向角度構建了以電子政務能力為核心的公務員職業能力模型，這不僅為公務員職業能力的后續研究奠定基礎，也為公務員職業能力建設實踐提供了有益參考。

二、電子政務環境對公務員職業能力的新要求

馬克思•韋伯早就提出“公務員作為一種職業”[1]，張康之在研究公共管理者的職業活動時也認為，一切從身份地位出發和依據身份地位而開展的活動，都不是職業活動，職業活動的前提是抽象掉了人的身份地位方面的因素。[2]公務員作為行使公共權力、提供公共服務的主體，其職業能力是指在特定行政生態環境中，公務員在特定崗位上依法進行職業活動所需要的專業和非專業的本領和在此過程中實現自我價值的行為方式。公務員職業能力不能等同于公務員專業能力，職業能力的側重點是完成公務員職業活動所需要的一系列能力的總和，包含專業能力和非專業能力，專業能力只是在這個職業活動中從事專業工作所需要的專業知識和專業技能，有其特殊性，并不能涵蓋非專業能力。其實質就是，一方面提升公務員整體能力素質，進而提升政府執政水平；另一方面，提升公務員個體在社會職業系統中的競爭力，為個人職業生涯的規劃提供重要保證。電子政務是指各級政務部門以信息網絡為平臺，綜合運用信息技術，在對傳統政務進行持續不斷的革新和改善的基礎上，實現組織結構和工作流程的重組優化，將其管理和服務職能進行集成，超越時間、空間的界限，打破部門分隔的制約，全方位地向社會提供優質、規范、透明、符合國際標準的管理和服務，實現公務、政務、商務、事務的電子化、網絡化和一體化管理和運行。[3]電子政務作為電子和政務的結合，隨著政府職能改變的同時也可以有力地促進政府職能的轉變，兩者存在一定的內在關聯性和契合性。在共同追求公共行政改革目標的過程中，電子政務可以內在優化政府管理手段，提高政府的工作效率和服務水平，促進政務公開和廉政建設的發展，推動現代國家治理體系和治理能力現代化。電子政務是政府組織核心競爭力的重要組成部分。公務員作為政府職能的執行者，電子政務環境自然也對公務員職業能力提出了新的要求。

（一）服務觀和信息觀高度統一電子政務的實施可以在政府與公民之間搭建一個平等對話交流的虛擬平臺，這種互動方式相對來說可以實現雙方的身份對等，從而有利于政府聽取民意的真實性和客觀性。電子政務的目標是協助政府向社會提供方便快捷的公共服務，公務員作為政府職能的執行者，要高度重視信息觀和服務觀的培養，并將二者契合統一。

（二）信息化的公共管理能力電子政務所具有的信息化、模塊化、一體化、一站式服務的特點也對公務員的行政管理能力提出了更大的挑戰。以往官僚制、層級制的管理模式在現代社會的不適應性將在電子政務建設中逐步顯現，公務員要將公共管理能力與現代信息環境相融合，改變以往傳統陳舊的工作思維和工作方式，適應開放透明的虛擬行政環境，不斷增強現代行政管理能力，深刻領會電子政務“以公民為中心，以客戶為導向”的服務宗旨以及民主與效率一致的行政價值追求。

（三）知識信息管理能力電子政務的實質是信息技術與政務工作的有機結合，政府聽取民意的信息渠道將由傳統的單一模式發展為開放透明的多元渠道，在這個信息傳遞的過程中，公務員將面對大量的行政反饋信息。因此，公務員必須具備一定的信息管理能力，將復雜的反饋信息加以甄別、匯總、分析、處理和傳遞，提煉出有價值的回饋信息，這樣才能真正把人民群眾的意見搜集上來，真正代表最廣大人民群眾的切身利益，提供良好的管理和服務。

（四）信息技術應用能力公務員是電子政務的主要應用者，在信息時代的國家治理背景下，其運用計算機和網絡技術的能力直接影響到中國推行電子政務的水平。公務員要具備熟練的計算機、網絡等信息技術應用能力，對特定軟件能夠熟練掌握和操作，熟悉網絡技術知識，能夠通過計算機和網絡處理各種信息、熟練開展政府的政務活動，以達到信息化辦公的目標，最終快速解決各種社會問題。

三、英美兩國公務員職業能力的標準參考

公務員職業能力的理論研究和實踐探索都應該是建立在公務員職業能力的標準界定基礎上，公務員職業能力由哪些要素組成？不同層級、不同類別的公務員職業能力有何不同？這些問題顯得尤為關鍵，否則所有研究實踐都是“海市蜃樓”，缺乏實際價值。美國和英國在公務員職業能力建設方面取得了很好的效果，都設計了適合本國公務員的能力標準。英國政府2005年開始實施基于PSG勝任力框架(ProfessionalSkillsforGovernmentCompetencyFramework)的公務員能力建設戰略行動，PSG勝任力框架主要由四個能力維度構成，即領導力、核心技能、專業技能、廣泛的經驗。領導力和核心技能針對不同層級公務員有著不同的要求，但不同層級的核心技能有著共同的要素：其一，戰略思維能力；其二，調研能力；其三，宣傳與策劃能力；其四，項目管理能力；其五，財務管理能力；其六，人事管理能力。而專業技能則根據不同專業的專業領域制定，英國公共部門登記的專業基本都以PSG勝任力框架為基礎完成了本專業能力標準的制定，這不僅能提升公務員在工作崗位上的表現，也能提升其在公務員之外工作的競爭力。廣泛的經驗主要是對高級公務員崗位專業能力和職業經歷的要求。[5]而美國公務員分為初級公務員、中級公務員、高級公務員，并且為不同層級的公務員制定了不同的職業能力標準，為公務員隊伍職業能力建設提供了參照指標，但同時也為公務員個體發展提供了行為價值取向，很好地促進了公務員整體職業能力的提升。初級公務員需要具備協調能力、沖突管理能力、團隊建設能力、影響和談判能力、人力資源管理能力；中級公務員需要具備創造性思維能力、計劃測評能力、顧客服務能力、凝聚力、財務管理能力、技術管理能力；高級公務員要求具備戰略決策能力、形勢分析能力。同時，各級公務員應該具備同樣的基本能力，包括口頭表達能力、書面表達能力、解決問題能力、示范能力、人際溝通能力、自我肯定能力、應變能力、判斷能力和技術應用能力。中國尚沒有建立能為公務員能力建設提供可操作性和指導性的能力標準框架，雖然前人事部2003年了《國家公務員通用能力標準框架（試行）》，分別為：政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務能力、調查研究能力、學習能力、溝通協調能力、創新能力、應對突發事件能力、心理調適能力。[6]但這九個要素過于抽象和籠統，沒有結合公務員群體的職位層級性、差異性等特征提出具有針對性和可操作性的能力建設依據，抽象性的說明無法滿足各級各類公務員的能力建設需要。

四、中國公務員職業能力模型的構建及要素分析

（一）職業能力模型的構建公務員職業能力要素必須通過有機結合聯動成一個能力結構才能真正發揮其內在作用。無論一個公務員具有怎樣的能力素質，他畢竟會有接觸不到的領域，存在知識的空白。因此，政府要實現高質量和高效率的管理,公務員要真正提高自身職業能力競爭性，不但要依靠公務員個體的能力要求，還要通過系統的能力模型來彌補個體的不足，發揮更大效能。[7]在借鑒英美兩國職業能力標準的基礎上，結合中國電子政務的行政生態環境特征，應該對現行公務員職業能力標準進行重新整合分化，從核心能力、基本能力、層級能力和專業能力四個大的維度進行設計。

（二）公務員職業能力模型的要素分析⒈核心能力核心能力是公務員職業能力有別于其他職業能力的能力特征，是電子政務環境下對公務員職業能力的特殊要求，不以公務員層級和類別發生質變，是貫穿于公務員職業能力體系的核心要素，主要指信息化的公共管理能力、知識信息管理能力和信息技術應用能力。⑴信息化的公共管理能力信息化的公共管理能力就是公務員通過現代信息技術手段，運用公共管理專業知識對職責范圍內的職業活動各要素進行有效控制，從而提高科學專業的管理水平的本領和力量。⑵知識信息管理能力知識信息管理能力主要指公務員在網絡空間內根據職責范圍內的公眾對政府執政信息的搜集、整理、分析、加工和傳遞的本領和力量。⑶信息技術應用能力信息技術應用能力是指公務員在自身工作中對計算機軟硬件和網絡技術進行有效運用，并能夠妥善解決各種信息技術問題的本領和力量。⒉基本能力基本能力并不是公務員職業所特有的，它主要指人參加任何一種職業活動時所需要的能量和本領，不以職業類型而改變，只是根據職業需要側重形式有所不同。在現代社會，主要包括語言表達能力、文字處理能力、學習創新能力、溝通協調能力、自我調適能力、技術應用能力等。⒊層級能力層級能力是指以現行公務員通用能力為基礎、以職位層級為分類導向的能力要求，更側重職業能力的層級性。目前，中國對于公務員能力的研究成果也主要集中于以處級為節點的縱向研究或者固定于某一特定城市的單一研究，對于公務員整體能力框架提供了一些研究啟示，但卻不能從根本上發揮公務員職業能力框架的指南作用。筆者基于現有研究成果，暫且以高層公務員、中層公務員、基層公務員為結構節點建構公務員職業能力模型中的子模型——公務員層級能力模型。⑴高層公務員應具備的層級能力高層公務員主要指副局級及以上職位，主要集中在中央機關的內設機構、省級、地市級政府部門，該類職位要求公務員應具備戰略決策能力、形勢分析能力。戰略決策能力是公務員科學地進行行政決策的本領和力量，審時度勢地從社會發展需求出發，協調社會各階層的利益關系，前瞻性地進行符合國情、民情的政策制定，進而建立起有效的決策系統，達到公共治理目標的一種本領。形勢分析能力是指公務員以自身職位要求為基礎，對國內外形勢變化過程中各要素進行分析的本領和力量。⑵中層公務員應具備的層級能力中層公務員主要指處級職位，主要分布在中央、省級、地市級等機關的內設機構和縣級政府部門，該類職位是影響政策執行、行政效能的中堅力量，大體上應包括政策評估能力、創新思維能力、組織凝聚能力、資源整合能力、危機管理能力。所謂政策評估能力，是指公務員在政策傳達過程中通過系統方法對政策執行的過程、結果以及衍生的其他效應進行具體評估的本領和力量。創新思維能力是公務員在符合自身崗位工作要求的基礎上對原有思維、慣性、方法等要素進行結構性調整的本領和力量。組織凝聚能力是指公務員利用組織資源對所在組織的各要素進行分化整合的本領和力量。所謂資源整合能力，是公務員將社會系統中不同的要素或部分結合成一個協調統一的社會整體，催化成合力的本領和力量。危機處理能力是指在行政執行活動中，公務員對組織要素非正常變化進行重新排序的本領和力量。⑶基層公務員應具備的層級能力基層公務員主要指處級以下職位，包括辦事員、科員、科級公務員，這個群體在公務員結構中占有很大比例，是國家行政權力的基層代表，是直接與社會公眾發生行政關系的主體力量，由于其直接面對最廣大人民群眾，職業能力要求具有很強的直接性和操作性。基層公務員職位要求應具備政策執行能力、組織協調能力、公共服務能力、沖突處理能力、團隊協作能力、調查研究能力。政策執行能力主要指公務員對政策的認知、掌握和運用，并按照組織要求將政策轉化為社會效應的本領和力量。組織協調能力是指公務員按照組織需求將行政活動中的各要素進行系統排列，達到組織效能最優化，進而與組織目標達到高度一致的本領和能力。公共服務能力，是指公務員借用公共資源為社會提供公共產品和服務，不斷滿足人民群眾日益增長的社會公共需求的本領和力量。沖突處理能力，是指行政執行過程會受到很多外部因素的影響而偏離預定目標，甚至出現影響組織正常運轉的非正常因素，公務員對這種非正常因素進行控制的本領和力量。團隊協作能力是指公務員在既定團隊內與其他要素進行有序的沖突和結合，從而達到組織最大化的本領和力量。調查研究能力是通過對事實的考察、現狀的了解和信息的收集與分析來認識某一現象或問題并得出相關結論的本領和力量。社會和公民的需求除了通過規范的途徑傳遞給政府和公務員外，還需要公務員積極主動地深入基層，展開科學的調查研究，收集社會和公民的需求，調查研究能力必不可缺。⑷各層公務員能力的關系公務員層級能力結構是一個縱向體系，各層公務員層級能力絕不是一個獨立個體，它們之間存在著相互影響、相互滲透的內在聯系。從基層公務員層級能力到中層公務員層級能力再到高層公務員層級能力的過程，實質是體現對公務員隊伍能力素質的整體要求，也是對公務員個體職業晉升的崗位要求。高層公務員層級能力的基礎是中層公務員層級能力，中層公務員層級能力的基礎是基層公務員層級能力，高層公務員層級能力和中層公務員層級能力是在具備并熟練掌握下一層級能力的前提下提升而成的，高層公務員層級能力和中層公務員層級能力應是下一層級公務員在掌握本層級能力基礎上向往和學習的。公務員通過這種縱向能力體系要求和評估自身的能力水平，能夠很好地預先定位自己的職位層級，在心理學角度能夠幫助公務員在本身職位上達到心理預期與層級收益的平衡。⒋專業能力公務員專業能力應該是公務員在某一類別的職位中從事某種專業性較強的工作所需要具備的能力，包括對專業知識的理解、專業技能的運用、專業方向的掌握。比如法警職位對醫學專業的要求、翻譯官職位對外語專業的要求、信息員職位對計算機和網絡專業的要求、人事管理職位對于人力資源專業能力的要求、財務管理職位對于財務專業能力的要求，等等。政府應該委托權威專業機構將不同地域、不同單位、不同部門的同一專業職位的專業能力凝練出來。專業能力不同于層級能力，層級能力是政府組織對公務員個體的強制性要求，而專業能力更多地是個人對于專業的興趣和追求，是一種內化力量，不僅可以提升公務員的工作興趣，從而提高職業能力，最終也能有效地提升政府能力。《公務員法》規定，中國公務員根據公務員職位的性質、特點和管理的需要將職位劃分為綜合管理類（從事規劃、咨詢、決策、組織、指揮、協調、監督及機關內部管理工作）、行政執法類（主要履行監管、處罰、稽查等執法職責的公務員職位，包括公安、交通綜合執法、規劃土地監察、城管監察、衛生監督、監獄勞教等部門）、專業技術類（為實施公共管理提供專業技術支持和技術手段保障的公務員職位），職位分類的改革嘗試在改革實踐中取得了很好的效果，但缺乏以專業為維度設計的能力框架。專業能力標準的制定應該由專業權威機構制定，不同專業雖然具有不同的能力表現形式，但專業能力結構本質上是相通的，專業能力應該由專業知識的掌握程度、專業經歷的實踐程度、專業成果的收獲程度、專業級別的認定情況等因素共同支撐，主要包括專業知識的學習能力、吸收能力、創新能力和專業技能的掌握能力、運用能力等多種圍繞專業領域的能力要求。權威專業機構應該根據本專業特點，結合政府組織需求，制定出本專業在政府組織中的能力框架，并且這種專業能力要求也應具備層級性和差異性。專業能力標準的制定是實現公務員專業化的前提之一，是提升政府執政能力的關鍵因素，“專業化指的是一種需要長時間訓練和學習做基礎、可以終身從事的職業或工作領域。它需要從業者對這個領域有系統的知識和精熟的技能”。

五、結束語

公務員職業能力研究受公務員職業的特征影響必然是一項復雜的系統工程，本文借鑒國外公務員職業能力建設經驗，結合中國電子政務環境構建了公務員職業能力模型，期望能對公務員職業能力建設起到借鑒價值。隨著行政生態環境各要素的變化，公務員職業能力標準也將隨之發生改變，該模型也將需要持續地完善和細化，當然這也為后續研究留下了一些空間。

作者：劉振軍 單位：吉林大學行政學院 中國科學院深圳院士聯絡處