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一、開展政策績效審計的意義

（一）政策績效審計是國家審計機關的使命要求

審計產生于受托經濟責任關系，國家審計機關是國家機關系統中維系受托經濟責任關系的一種制度安排，其價值取向就是促進受托經濟責任的切實有效履行，對受托責任人的責任履行過程進行監督。政策績效審計是專門對政策制定執行情況的監督，兼顧“問責”和“問效”。通過法定手段獲取必要的相關資料、專業審計人員的分析判斷和基于政府內部暢通的反饋機制，對政策的制定、實施的全過程以及責任人進行全方位進行監督，發現政策制定和實施中的內在需求，從宏觀角度提出完善建議，有效地防止權力腐化。

（二）政策績效審計是保障政策執行的重要手段

現代國家審計的目標之一是為宏觀管理服務，國家審計的職能決定審計可以成為政府宏觀調控行為的決策信息提供者和政策效益的監督者。政策績效審計可以對宏觀管理政策的執行情況進行反饋和后評估，提高整體經濟效益，并對宏觀經濟管理及時提供預警信息。相關審計結果可以直觀反映政策執行是否在對政策充分理解的情況下做出，執行是否有出現偏離政策目標的情況，以及出現偏離政策目標的原因等，使得政策的執行者對政策本身、對整體社會環境與政治系統的影響得到較為完整與理性的認識，同時建立對等的權責關系，強化政策執行人員的責任感，促使其提高自身業務能力，整體上使政策水平不斷得到提高。政策績效審計是檢驗政策質量的有效方法政策的制定往往帶有超前性，是政策制定者根據對未來的預測而做出的。為了讓政策達到預期的效果，政府有必要在政策執行后根據政策執行的實際情況來決定該政策是延續、修正還是終結，同時這種政策評估也為重新確立政策目標、制定新政策提供必要的前提。政策績效審計通過運用成本利益分析法和成本效能分析法，對政策情況進行科學分析，從定性與定量的角度對政策的效果、效益和效率進行闡述，確認政策的特點、優點與缺陷，避免對政策質量的主觀臆斷，從而幫助政府決策層對政策作出必要的處置。

二、政策績效審計的特點

最高審計機關國際組織在其《審計準則》中指出，績效審計可以對政策設計、執行等相應行為進行檢查，評估這些政策的結果，并且可能還會對決策所依賴的信息的充分性進行檢查。政策績效審計的本質是以促進政策的落實和對政策的改進完善為目標，對政策績效責任履行情況作出檢查和評價。政策績效審計具有如下特點：時效性。在第一時間跟進政府關心、社會關注的熱點、難點、焦點政策問題，及時發現苗頭性、傾向性、普遍性問題，邊審計、邊整改、邊完善，在過程中發現，在過程中糾正，在過程中完善，使政策制定和執行中的問題能夠及時得到有效解決。持續性。事前介入、始終督查，滲透于政策制定、執行、評估等各個環節，通過對政策的過程式審計，在促使政策持續完善的基礎上，審計目標層層遞進，促進制度不斷完善，管理更加規范，政策績效審計的效應持續體現。針對性。從專業的角度出發，有選擇地關注、突出重點，在項目的選擇上，注意針對經濟形勢變化的趨勢、針對各級黨委政府關注的問題、矛盾漏洞較大的問題、可能發生的風險等確立政策績效審計項目，從而提出具有針對性、可行性的建議。促進性。在迅速揭露和查處問題的基礎上，分析問題產生的主客觀、內外部、歷史和現實等方面的原因及其有可能產生的后果，提出從源頭上根本解決問題的意見和建議，促進問題的解決，使政策促進經濟社會發展的作用大大提升。

三、政策績效審計的評價標準

對被審計對象的評價是績效監督成果的體現，建立完善的審計評價標準體系、利用適當的審計評價指標來分析和說明情況，是開展績效審計項目的重要手段。政府政策的制定和實施，是以社會的、政治的和經濟的綜合效益為標志，因此政策績效審計的評價標準不僅要反映經濟效益，也要重視和反映社會效益；圍繞政策的制定、執行、結果各個階段，需要做到強制性標準和參考標準、定量標準和定性標準相結合。因此，在建立和使用評價標準時應當滿足如下原則：

一是客觀公正原則。所采用的資料、數據必須是真實、可靠的，建立在對政策及其相關活動真實性、合法性進行審計核實的基礎上，準確反映審計項目的需求，揭示被審計單位和被審計對象的效益情況。

二是成本效益原則。在設立評價標準時要考慮審計成本與效益，選取指標時要考慮其成本與收益，若取得成本大于收益可以考慮是否有合適的替代指標。特別是在政策績效審計開展的初始階段，缺乏大量的系統性的數據和經驗，要根據項目的目標建立適宜的標準。

三是全面完整原則。在設計和選用評價標準時要從審計事項的實際出發，全面考慮，在內容上涵蓋經濟、環境、社會、人文各個方面，同時兼顧到地區、行業的差別，從而全面反映政策的綜合績效情況。

四是重要性原則。評價指標具有一定的引導性，政策績效審計評價標準的設計受成本效益原則的約束，不同的指標反映不同的側面與內容，所以對評價指標的設計要在全面完整的基礎上體現和突出重要性。五是動態調整原則。

一方面由于政府不同階段的工作重點不同，績效審計關注的側重點會發生變化；另一方面政府的管理水平不斷提升、管理手段不斷進步，政策績效審計的范圍、內容不斷豐富，要求審計評價指標體系應該是動態的、可擴充的。

四、政策績效審計的內容要點

開展政策績效審計,就是要從國家審計的視角出發，針對政策制定本身的合理性、政策運行過程的效率性、政策執行結果的效果性、政策執行外部效應的經濟性，廣泛搜集相關資料，深入進行調查了解，從不同層面、不同角度對其進行對比、分析和評價,得出綜合性的結論。

（一）把握政策制定的合理性

基于對現有法律、法規和國民經濟發展戰略，以及對審計關注的政策本身的準確把握,在調查了解和總結以往經驗的基礎上，作出審計評價。政策制定的合理性包括兩個層次。一是政策的合法性。法律在國家事務和社會生活中具有至高無上的地位，依法決策與依法行政是政府的基本準則，因此任何一項政策制定應當遵循的前提是與國家現行法律法規的要求相符合，合法性成為政策績效審計中首要關注的內容。二是政策自身的合理性。政策的目標是為國家經濟、社會發展的總體戰略目標服務。因此，要關注政策的制定是否做到以國家和廣大人民群眾的長遠利益為根本出發點，區域的、行業的、部門的利益是否服從于國家和人民的利益。此外，同質的政策之間不能相互矛盾、相互干擾，形成不必要的政策成本，要開展政策對比、關注不同的政策之間是否做到了相互協調一致。

（二）把握政策運行過程的效率性

基于取得預定政策效果所耗費的政策資源的數量，即對政策投入與產出的分析，對政策運行效率作出審計評價。政策投入是從列入議事日程到制定、執行等各個環節都需要投入大量的人力、物力、財力和信息等資源。政策出臺前的調研、方案提出與論證、征求意見、試行等各個階段均需配備足夠數量和質量的人員、機構、時間,以及為保證政策的順利實施所支付的保障資金和補償費用。政策產出是政策目標的實現程度，以及政策執行對外部帶來的各種影響。審計時，對政策運行時的投入與產出進行對比，并評估是否以最小的政策成本產生了最大的政策效益。

（三）把握政策執行結果的效果性

基于政策執行的結果是否實現了預期的目標，以及政策執行前后產生社會影響的對比，作出審計評價。政策執行的效果是政策實施后所產生的各種影響與結果，是評價政策成功與否的重要標志。審計時，把政策制定時確定的目標與政策執行后的結果進行比較，如果一項政策在實施后的合理時期內實現了預定的目標、達到了預期的效果,就說明該項政策是成功的，反之則說明該項政策至少存在某方面缺陷。此外，關注政策執行結果相較政策執行前對社會整體產生的影響，從更廣的視角綜合考慮政策執行結果的效果性。

（四）把握政策執行外部效應的經濟性

政策實施后必然會產生超出政策制定者預期目標和期望之外的其他影響結果，在開展政策績效審計時，同樣需要對這些方面加以考察和評價。一是政策產生的社會影響，了解政策實施是否以及在多大程度上產生了改善和促進社會發展的影響；二是政策所體現的公平、公正性，對政策所涉及的不同利益群體的收益與成本進行統計和分析,評估政策成本和收益在社會不同群體和階層之間分配的公平程度；三是政策的公眾認可度，調查了解公眾對政策的反應和看法，作為促進政策制定過程規范化和科學化的重要途徑。國家審計機關建立科學、規范、制度化、系統化的政策績效審計機制是一項現實高效的工作，通過對政策制定、執行和效果的全過程審計，發揮國家審計“免疫系統”的功能與作用，求真務實、除舊布新，充分實現審計的預防價值、建設作用和監督評價功能。

作者：周星伶單位：上海市徐匯區審計局