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摘要：《地方志工作條例》（以下簡稱“條例”）實(shí)施以來，地方志事業(yè)在依法治志的導(dǎo)向下得到長足發(fā)展。當(dāng)前，國家賦予地方志機(jī)構(gòu)的職責(zé)持續(xù)加強(qiáng)，方志資源開發(fā)利用在信息傳播技術(shù)發(fā)展推動下得到豐富和拓展，地方志及其成果的社會地位和影響不斷提高和增強(qiáng)。地方志要從一項(xiàng)工作向一項(xiàng)事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，就必須實(shí)現(xiàn)依法治志，即《中華人民共和國史志法》（以下簡稱《史志法》）的立法工作十分必要。本文從制定和實(shí)施《史志法》是地方志事業(yè)發(fā)展的必然和歷史選擇、信息傳播技術(shù)在方志資源開發(fā)利用上的延伸和突破對法律保障的要求等方面略論史志立法。

關(guān)鍵詞：地方志；依法治志；《史志法》；信息技術(shù)

2006年國務(wù)院頒布《條例》，之后各省（市、自治區(qū)）及設(shè)區(qū)市政府陸續(xù)跟進(jìn)出臺相關(guān)實(shí)施辦法，至此地方志事業(yè)發(fā)展進(jìn)入新的軌道，地方志各項(xiàng)工作取得長足發(fā)展，并頻結(jié)碩果。地方志工作實(shí)現(xiàn)從出版一本書，變成一項(xiàng)為黨立言、為國存史、為民修志的長久事業(yè)；地方史工作逐步規(guī)范并納入地方志工作范疇；方志資源開發(fā)利用在現(xiàn)代信息傳播技術(shù)推動下得到豐富和拓展。《條例》實(shí)施十多年來，地方志事業(yè)發(fā)展到嶄新的歷史階段，地方志及其成果的社會地位和影響不斷提高。然而，地方志事業(yè)要進(jìn)一步發(fā)展和發(fā)揮作用，依法治志要進(jìn)一步得到保障和落實(shí)，《史志法》應(yīng)盡快出臺并實(shí)施。依法治志導(dǎo)向下的地方志事業(yè)成果豐碩2015年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《全國地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），明確了2015—2020年全國地方志事業(yè)發(fā)展的總體目標(biāo)，提出了全面完成第二輪修志規(guī)劃任務(wù)、大力推進(jìn)綜合年鑒工作等十一項(xiàng)主要任務(wù)①，這是國家對全國地方志事業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。2016年3月，國家“十三五”規(guī)劃正式，明確提出“加強(qiáng)修史修志”。“這是首次在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃中寫明‘加強(qiáng)修史修志’的內(nèi)容，明確將地方志事業(yè)作為國家戰(zhàn)略實(shí)施在文化領(lǐng)域不可或缺的重要一環(huán)，納入‘四個全面’戰(zhàn)略布局”。②在有法可依的條件下，地方志事業(yè)已逐漸走上服務(wù)國家發(fā)展和建設(shè)的舞臺，擁有體量龐大的地方志成果、豐富的資源開發(fā)平臺和逐漸有序的依法治志局面。

（一）《條例》實(shí)施后，全國地方志系統(tǒng)取得豐碩的地方志成果，中國地方志指導(dǎo)小組及其辦公室（以下簡稱“中指組”和“中指辦”）面向國家和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展著力頂層設(shè)計(jì)和地方志資源開發(fā)，依法治志在國家層面成效顯著。2016年12月，中指組常務(wù)副組長李培林在第一次全國地方志工作經(jīng)驗(yàn)交流會上提出，“地方志工作要向志、鑒、庫、館、網(wǎng)、用、會、刊、研、史‘十業(yè)并舉’轉(zhuǎn)型”。③明確指出了現(xiàn)在和未來地方志事業(yè)的發(fā)展方向和行政職責(zé)所在。全國地方志系統(tǒng)發(fā)展至今，國家、省、市、縣四級地情網(wǎng)站的開發(fā)利用成為常態(tài)，地情網(wǎng)站更是內(nèi)含百億級字?jǐn)?shù)的全方位數(shù)字化地情資料，成為各地方地情信息的權(quán)威窗口；各級地方綜合志（鑒）、行業(yè)志（鑒）、部門志（鑒）、軍事志、武警志、專題志、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村志及大量的地情文獻(xiàn)資料等更是數(shù)以萬種計(jì)。在國家層面，中指組及中指辦充分發(fā)揮對全國地方志事業(yè)發(fā)展的管理和統(tǒng)籌職責(zé)，在完成既定的全國地方志“兩全目標(biāo)”之外，為地方志事業(yè)發(fā)展做出原則性指導(dǎo)，設(shè)計(jì)了諸多頂層方案，出臺了諸如《全國年鑒事業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》《全國地方志信息化發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》《關(guān)于加強(qiáng)全國地方志科研工作的意見》《地方綜合年鑒編纂出版規(guī)定》等規(guī)范性文件。中指組及中指辦根據(jù)《規(guī)劃綱要》明確的主要任務(wù)，注重和強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，推出包括民族地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)志書出版資助工程、中國志書精品工程、中國年鑒精品工程、中國名鎮(zhèn)志文化工程、中國名村志文化工程、全國地方志“一體兩翼”用志工程、全國信息方志與數(shù)字方志建設(shè)工程、方志館研究建設(shè)及全國地方志專業(yè)出版基地建設(shè)工程、中國地方志學(xué)科建設(shè)與人才隊(duì)伍建設(shè)工程、方志文化走向世界工程等全國地方志“十大工程”。“十大工程”實(shí)施兩年多以來，各項(xiàng)工程均在穩(wěn)步推進(jìn)，并取得明顯成果。特別是在利用信息傳播技術(shù)開發(fā)和利用地方志資源上，中指組及中指辦以國家利益為導(dǎo)向、以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為中心、以服務(wù)人民為宗旨，開創(chuàng)了中國影像方志、中國名鎮(zhèn)志文化工程、中國名村志文化工程、“一體兩翼”用志工程等創(chuàng)新之舉。福建、浙江、上海、江蘇、北京等部分省份同步開展影像方志、名村名鎮(zhèn)志等新興工程。

（二）《條例》及《規(guī)劃綱要》實(shí)施后，地方各級政府特別是省級政府的配套政策和規(guī)定出臺及時有效，依法治志得到有序和穩(wěn)步推進(jìn)。《條例》在2006年頒布后，有20多個省（直轄市、自治區(qū)）級政府陸續(xù)出臺了相應(yīng)的實(shí)施辦法，使得地方志工作第一次從國家到省級層面有了明確的行政法規(guī)保障和行政法規(guī)規(guī)定的行政職責(zé)，地方志工作開展第一次有了法律依據(jù)。地方志工作在十多年的法制化治理下，全國上下普遍形成了依法治志的工作模式和慣性，各級政府和地方志機(jī)構(gòu)已經(jīng)認(rèn)可并習(xí)慣于開展地方志工作是法律和國家的要求，是各級政府必須承擔(dān)和完成的行政職責(zé)。國務(wù)院辦公廳頒布的《規(guī)劃綱要》在各地已經(jīng)得到較好執(zhí)行，全國地方志事業(yè)的“兩全目標(biāo)”也將在2020年全面完成，省、市、縣三級地方政府都逐步重視地方志工作，二輪修志、各級綜合年鑒開編和公開出版工作成為必須完成的行政職責(zé)。部分地方政府已將“兩全目標(biāo)”列入“十三五”規(guī)劃或政府年度重點(diǎn)工作內(nèi)容，每年都有硬任務(wù)。根據(jù)中指辦在2018年3月的不完全統(tǒng)計(jì)，全國已有22個省級地方志機(jī)構(gòu)出臺地方綜合年鑒的各類地方性文件共計(jì)有51份，其中有6個省級地方志機(jī)構(gòu)出臺文件達(dá)到3份以上，山西省和新疆維吾爾自治區(qū)更是達(dá)到了7份和5份。各地政府和地方志機(jī)構(gòu)積極主動在制定各類規(guī)范性文件上依法履職，地方志事業(yè)在全國大部分區(qū)域有法可依、有法必依的局面開始積蓄和成型。《條例》頒布13年和《規(guī)劃綱要》實(shí)施3年來，地方志機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)在法律框架下依法修志和依法治志，地方志事業(yè)實(shí)現(xiàn)了有法可依、有法必依的發(fā)展格局。得此《條例》的施行，地方志進(jìn)一步理順從國家到地方各級的專業(yè)和行政指導(dǎo)權(quán)責(zé)，在國家級層面實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定、人才培養(yǎng)、資源開發(fā)及輔治資政功能的拓展和延伸。從《條例》發(fā)展到行政法的《史志法》是地方志事業(yè)發(fā)展的必然和歷史選擇《條例》的頒布和實(shí)施開創(chuàng)了地方志事業(yè)有法可依的法治格局，讓地方志工作從依靠行政命令發(fā)展到實(shí)現(xiàn)依法治志，并取得豐碩成果。但作為中華人民共和國成立以來地方志工作的第一部國務(wù)院條例性質(zhì)的行政法規(guī)，《條例》因其制定的歷史階段和功能定位，從進(jìn)一步推動地方志事業(yè)發(fā)展的角度來說，仍存在較大的歷史局限性和功能性缺失。2018年4月，中指組秘書長冀祥德在全國地方志系統(tǒng)行政管理干部培訓(xùn)班暨福建方志與地情文獻(xiàn)人才培養(yǎng)專修班開班式上的講話中指出，“在中國特色社會主義進(jìn)入新時代以后，隨著黨和國家各項(xiàng)改革的深入推進(jìn)，地方志事業(yè)面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，《條例》作為一部行政法規(guī)，已經(jīng)不能適應(yīng)依法治國、依法治志的要求。基于地方志事業(yè)轉(zhuǎn)型升級的現(xiàn)實(shí)需要，從助力中華民族偉大復(fù)興，推動社會主義文化強(qiáng)國建設(shè)，維護(hù)國家安全，反對，為黨和國家管好史志的高度出發(fā)，迫切需要制訂一部《史志法》，把為黨立言、為國存史、為民修志依法落到實(shí)處，為地方志事業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的法律保障。”④當(dāng)前，國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會生活各方面基本做到有法可依，中國特色社會主義法律體系基本形成，并可大致分為憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等七大類。《史志法》應(yīng)該屬于法律七大類型之一的行政法類。

行政法類的法律是由全國人大及其常委會制定和通過的規(guī)范性文件，其效力僅次于憲法。行政法是指行政主體在行使行政職權(quán)和接受行政法制監(jiān)督過程中而與行政相對人、行政法制監(jiān)督主體之間發(fā)生的各種關(guān)系，以及行政主體內(nèi)部發(fā)生的各種關(guān)系的法律的總稱⑤。它包含行政權(quán)力設(shè)定和授予，行政權(quán)力行使和監(jiān)督行政權(quán)力和對違法行使行政權(quán)力產(chǎn)生的后果救濟(jì)的法律。行政法規(guī)則是以國務(wù)院名義制定和頒布的，國務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)和管理國家各項(xiàng)行政工作，根據(jù)憲法和法律，并且按照《行政法規(guī)制定程序條例》的規(guī)定而制定的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、外事、勞動、工商等各類法規(guī)的總稱，表現(xiàn)形式為“條例”“規(guī)定”“辦法”，其效力上低于法律，從屬于法律和憲法⑥。筆者以為，《史志法》在主體內(nèi)容上，應(yīng)該要包含志鑒編纂、方志館建設(shè)、地方史編寫和方志資源開發(fā)利用等地方志事業(yè)主體方面的權(quán)利設(shè)定和權(quán)限規(guī)范，地方志工作的行政權(quán)力行使和監(jiān)督，及地方志工作行政相對人、行政法制監(jiān)督主體之間發(fā)生的各種關(guān)系，以及地方志機(jī)構(gòu)行政主體內(nèi)部的各種關(guān)系。首先，要突出地方志事業(yè)的范疇和可能拓展的范圍，特別是方志資源進(jìn)一步的開發(fā)利用，為地方志事業(yè)范疇的拓展和發(fā)展提供足夠的容納空間。其次，要強(qiáng)化對各級政府組成部門等地方志工作中的次主體和社會組織、公民等地方志工作行政相對人的約束、監(jiān)督和處罰，實(shí)現(xiàn)“為黨立言、為國存史、為民修志”的權(quán)威和負(fù)責(zé)任的態(tài)度。最后，要將“一納入八到位”明確寫入《史志法》。時任國務(wù)院副總理劉延?xùn)|在與第五次全國地方志工作會議部分代表座談時提出：“把地方志工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、各級政府工作任務(wù)之中，做到認(rèn)識到位、領(lǐng)導(dǎo)到位、機(jī)構(gòu)到位、編制到位、經(jīng)費(fèi)到位、設(shè)施到位、規(guī)劃到位、工作到位”。⑦即“一納入八到位”。這是保障和強(qiáng)化地方志機(jī)構(gòu)的行政地位和法律要求，對增加相對弱勢的縣級地方志工作機(jī)構(gòu)的行政地位意義重大。自周秦出現(xiàn)志書到清朝，中國地方志編修工作一直由官方承擔(dān)并完成，數(shù)量巨大的方志典籍始終是地方政府最主要的官方文獻(xiàn)。民國至今，印刷技術(shù)進(jìn)步、信息技術(shù)的發(fā)展和民眾“公民意識”的覺醒，以一部“大塊頭”的志書為主要表現(xiàn)的方志成果，受到前所未有的挑戰(zhàn)。隨著信息時代的發(fā)展，各種新興媒體終端和方式肯定還會陸續(xù)產(chǎn)生，方志文化重振活力的過程就是地方志緊跟信息時代不斷變革和創(chuàng)新的過程⑧。為此，不僅僅是簡單的信息升級和應(yīng)用拓展，而是要從行政依賴向以國家法律規(guī)定轉(zhuǎn)化。信息傳播技術(shù)在方志資源開發(fā)利用上的延伸和突破，要求地方志事業(yè)的發(fā)展要有完備的法律支撐和保障互聯(lián)網(wǎng)時代，社會的信息傳播模式和公眾接受信息的方式發(fā)生了根本性的變化，青燈黃卷般傳統(tǒng)的專題式、“沉浸”式深閱讀已然被瀏覽式、“碎”“淺”“漫”式即時閱讀和直觀接受模式所替代。信息傳播新技術(shù)的發(fā)展，是方志資源新模式傳播的技術(shù)支持和保障，以方志資源數(shù)字化為基礎(chǔ)，建立和實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)的利用，實(shí)現(xiàn)光、聲、電、現(xiàn)代影像和各類藝術(shù)化的表現(xiàn)手段，必將在方志資源開發(fā)中充分利用。《條例》頒布以來，特別是2015年《規(guī)劃綱要》實(shí)施以來，全國地方志事業(yè)發(fā)展進(jìn)入了新時代，特別是在以圍繞中心和服務(wù)大局為導(dǎo)向的方志資源開發(fā)利用上。

但現(xiàn)代信息傳播有著繁多的技術(shù)模式和豐富的終端類型，使得方志資源開發(fā)頻繁遇到政策性問題和法律風(fēng)險。同時，作為國務(wù)院條例類型的《條例》，不具備對地方志主體之外對象的約束力，只有制定行政法級別的《史志法》，以法律的約束和懲處來規(guī)范和促進(jìn)方志資源開發(fā)利用，才能有效拓展方志資源開發(fā)的深度和廣度。將方志資源與社會公眾喜好的藝術(shù)化和影像化的表現(xiàn)形式相結(jié)合，才更容易走入尋常百姓家。中指組及中指辦實(shí)施的“十大工程”和中國影像方志、“一體兩翼”用志工程，就是利用現(xiàn)代信息傳播技術(shù)創(chuàng)新性地開發(fā)和拓展資源的成功典范。2017年1月，中國地方志指導(dǎo)小組在海南海口舉辦“南海主權(quán)與地方志論壇”。2017年4月，中國地方志指導(dǎo)小組辦公室與中央電視臺合作，開拍《中國影像志》。2017年9月，福建在全國率先啟動《中國影像志•福建名鎮(zhèn)名村影像志》拍攝。2017年9月和2018年4月，由福建省地方志編纂委員會主辦的“與歷史同行”喜迎“方志之夜”“與歷史同行方志進(jìn)校園”文藝晚會在福建福州和寧德上演，創(chuàng)造性地實(shí)現(xiàn)了以舞臺藝術(shù)表現(xiàn)手法，讓寫在方志典籍里的知識“活”起來，融時代性、藝術(shù)性、觀賞性于一體，充分展示了地方志與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和地域文化之間的深厚淵源。2018年4月，首個掛牌成立的全國地方志系統(tǒng)培訓(xùn)基地全國地方志系統(tǒng)寧德培訓(xùn)基地暨福建地方志培訓(xùn)基地在寧德揭牌成立，并設(shè)立全國首個設(shè)在高校的方志文獻(xiàn)中心。這些創(chuàng)新和變革的成功典型，正是新時期地方志工作變革創(chuàng)新和拓展的延伸。方志資源的開發(fā)和呈現(xiàn)方式必須適應(yīng)社會、主動變革，以法律來保障和規(guī)范地方志機(jī)構(gòu)在方志資源開發(fā)利用和拓展方面的權(quán)責(zé)，在法律許可的范圍內(nèi)主動作為、積極創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)方志資源獲取方式的數(shù)字化、推送方式的智能化、分享方式的社會化，讓方志文化真正“活”起來、“立”起來。

結(jié)語

2018年5月，在北京召開的依法治國與依法治志論壇上，中國社科院法學(xué)研究所所長李林在致辭時指出：“《條例》在法律效力的位階上，在地方志工作的定位、原則及任務(wù)，地方志工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)，地方志主體的權(quán)利與義務(wù)，有關(guān)機(jī)構(gòu)與人員的地方志職責(zé)，以及地方志違法責(zé)任查究等方面已與地方志事業(yè)轉(zhuǎn)型升級不相適應(yīng)，亟須按照科學(xué)立法、民主立法的要求，制定一部《中華人民共和國史志法》。”⑨這不僅是地方志事業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的迫切需求，更是新時代中國特色社會主義法治建設(shè)與文化發(fā)展的必然要求。法是國之重器，完備的法律規(guī)范體系和不斷完善和完備的法治過程是依法治國的基礎(chǔ)和保障⑩。制定和實(shí)施《史志法》是中國全面深化改革和進(jìn)入中國特色社會主義新時代的時代需要，是信息化時代傳播技術(shù)發(fā)展的需要，是地方志事業(yè)轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。（此文曾獲“南岳衡山杯”首屆全國地方志系統(tǒng)優(yōu)秀論文評選三等獎，現(xiàn)在其基礎(chǔ)上修改完成）

作者：林忠玉 單位：中共福建省委黨史研究和地方志編纂辦公室