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一、《指導意見》中對創業投資引導基金的管理要求及現狀

1.為避免以公司或合伙等企業形式運作引導基金容易引發新的通

過財政出資設立企業所帶來的諸多問題，同時為便于引導基金對所扶持創業投資子基金行使出資人或融資擔保人的法律權利和承擔相應責任，《指導意見》要求引導基金應由設立該基金的政府機關確定受托管理機構負責管理與運作等事務”，并規定了受托管理機構的條件。鑒于目前已經設立的一些政策性引導基金，由于委托商業性盈利機構管理，在運作中普遍難以避免運用引導基金直接從事創業投資的沖動，容易使政策性引導基金蛻化為商業性盈利基金，《指導意見》要求“應當優先考慮由非營利事業法人作為引導基金管理機構”。

2.為確保引導基金決策的民主性和科學性，《指導意見》要求引導基金管理機構應當設立獨立的評審委員會。

目前已設立的引導基金的決策機構一般都設立理事會或引導基金管理委員會，組成成員一般為政府部門的官員和當地金融部門負責人，有些地方還聘請專家擔任獨立理事。會長或主任一般由分管付省長或付市長擔任。引導基金理事會下設辦公室，負責承辦相關具體事宜。同時設監事會，負責引導基金管理運作過程中的風險監控。一般由政府財政、發展改革委、科技、商務、金融辦等部門對引導基金實施監管、指導。引導基金理事會原則上不參與引導基金支持并參股設立的創業創業投資基金的日常管理與運作，但一般擁有其投資決策委員會參股比例的投票權。

3.為確保引導基金運作的公開性，《指導意見》還要求引導基金應當建立項目公示制度，接受社會對引導基金的監督。

當前已成立的引導基金管理公司一般于每季度末向管委會報送引導基金投資運作、資金使用等情況；及時報告運作過程中的重大事件，并于每個會計年度結束后的4個月內提交經注冊會計師審計的年度會計報表。

4.引導基金的直接管理分為政府直管或委托管理。

政府直接管理分為不成立機構，直接由政府主管機關和財政審核如福建，有成立事業法人機構如重慶市科技創業引導基金管理中心、陜西省，有成立公司法人機構，如嘉興市創業創業投資引導基金管理有限公司，浙江財務開發公司。大多為委托管理。委托管理又分為委托政府事業單位和政府投資成立的資產管理公司以及民營的投資管理公司。如北京中小企業引導基金委托北京中小企業服務中心管理，蘇州工業園創業引導基金委托銀杏資產管理公司（國有的蘇州創投集團全資子公司），北京房山區創業投資引導基金委托中科招商投資基金管理有限公司管理。還有安徽、武漢、內蒙古等均采用委托制。

5.對于申請引導基金的創業投資企業和要求風險補償和跟進投資的創業投資企業部分引導基金管理辦法中也給出了比較詳細的規定。

對于引導基金參股的創業投資企業對外投資也作出一定限制，如不得控股所投資企業，不得投資創業投資企業，不得投資已上市企業和單筆投資額不得超過注冊資金的20%。并規定了對初創期企業的投資比例等。

二、我國已成立的創業投資引導基金管理中存在的問題

在“指導意見”出臺后，各級政府也陸續出臺了各級政府對創業投資引導基金的管理辦法。各地引導基金在管理方面應該說也制定了詳細的規定。我們通過調研和比較認為當前我國自上而下的推進創業投資引導基金的做法是積極的，對于推進解決中小企業融資難，促進中小科技企業的發展具有較好的作用，同時對于政府改變原有直接補助企業或直接投資的模式，提高政府資金使用效率，吸引民間資金用于中小企業發展具有較好的現實意義。但由于我國創業投資的歷史還較短，許多地方政府雖然熱情較高，但對于創投引導基金的認識存在一定的偏差，地方性創投引導基金管理中還存在諸多問題。

1.引導基金在設立與運作中普遍不夠規范和專業。

從部分地區引導基金的調研看，運作較成熟的引導基金管理機制還較為完善，但運作不太成熟的引導基金管理規范和專業相對欠缺，對于創投引導基金如何提高使用效率及可能存在的政府官員思想不純等原因而導致不僅沒有起到引導社會資金的作用，而且由于難以建立有效的收益激勵機制與風險約束機制，使財政性資金的風險加大；

2.引導基金規模小。

引導效果不明顯。目前有些地方政府多頭設立創投引導基金，使有限的財政資金難以形成有效引導社會資金的合力，并因為多頭管理導致管理混亂。在調研的19家省級引導基金中，平均規模在5億以下占比42.11%，10億以上占比僅為21.5%。

3.引導基金的決策機制尚待完善。

當前引導基金決策是通過理事會方式進行表決的，但因理事會人員的構成多數來自政府官員，對創業投資的認識不足或不專業，這樣的理事會決策是否可行和有效值得推敲。從面上看決策委員會來自各個部門，比較全面和公正，但實際上創業投資是一個專業要求較高的行業，這些來自各個部門的領導作為決策委員能否正確判斷業務和有無精力和時間來分析業務是個疑問。

4.引導基金管理機構人才不足，監管尚待加強。

由于引導基金的管理要求高，專業性要求強，引導基金機構普遍反映管理人才缺乏，導致管理能力不足。大部分管理公司操作主體不具備專業的投資管理能力，難以識別合適的基金管理人才和監管子基金的運作能力，最后可能導致財政資金的投資損失。

5.引導基金考核激勵機制尚未建立，人員積極性難以調動。

我們從多數政府的引導基金的管理辦法中可以發現，設置引導基金的績效考核的條例少，即使有也是籠統和不具體，沒有具體標準和說明，無法操作。考核激勵不足，人員積極性難以調動，必然導致人員能力和管理水平無法提高，從而影響引導基金對經濟和社會的影響力的發揮。

三、對創業投資引導基金管理改進的建議

1.不斷規范引導基金的管理，提高引導基金的運作水平。

建立全國性的引導基金合作機構，以指導規范各級政府引導基金的運作管理，對于在資金運用上，建議主要應以參股方式支持民間資金新設商業性創投企業，對資信良好的已設創投企業，也可提供融資擔保，支持其通過債權融資方式增強投資能力。為促進所參股創投企業建立有效的收益激勵機制和風險約束機制，同時降低引導基金的風險，引導基金作為股東宜以優先股方式參股，其所適用的股息率可參照同期國債利率，但其優先于民間投資者收回本金和股息。

2.各級政府應統一歸口管理引導基金，拓寬引導基金的資金來源渠道。

創投引導基金的來源主要來自三個方面：一是政府資金，來自于政府各個部門，如科技、發改委、商貿、財政等；二是國有資本及國有資產變現的資金，來自于國有資產經營公司和大型企業集團；三是金融資金，來自于銀行、保險機構和信托等金融機構資金。為做好引導社會資金，分散的引導基金應歸口到一個部門統一管理，以做大引導基金規模，做大影響力，引導不同所有制的資本實力雄厚的企業和民間資金進入創業投資基金，促進國民經濟發展。

3.明確創業投資引導基金的各方職責，提高引導基金決策效果。

創投引導基金是由政府授權代表政府管理資金和向民間創投基金提供引導性資金，通過權益、優先股投資、提供融資擔保等方式，實現政府促進各類早期科技型中小企業發展和產業結構調整的目標。為避免引導基金演變成盈利性機構或尋租地帶，宜成立非盈利事業法人機構負責日常事務管理，其管理人才進行公開招聘。為確保引導基金決策的“民主性、科學性、公開性”，應設立引導基金投資決策委員會，成員由具有創業投資經驗的專業人士。同時成立由財政部門、創投企業備案管理部門、相關專業部門等政府部門和創投協會等社會機構共同組成的決策監督委員會，對引導基金的參股支持方案進行的獨立決策進行有效監督。為加強引導基金對所參股創投企業的監督，同時又確保所參股創投企業的市場化運作，引導基金應當派員參加所參股創投企業董事會，并可在重大決策上可行使一票否決權，但是引導基金不得干預所參股創投企業的投資決策和具體經營。

4.加強人才選拔、培訓和培養，提高引導基金經營管理水平。

從調研情況看，看凡是做的好的，都是引導基金的管理人員對創業投資有深刻理解的，都是對創業投資如何募集資金和運用資金，如何考察項目和考察團隊等一系列創業投資運作方法掌握較好的引導基金管理機構。要做好創業投資引導基金促進中小企業發展關鍵點還是人才的培養。所以建議出臺相關政策吸引海內外創業投資人才，同時大力培養和選拔懂得運作創業投資的人才，推進該項工程的順利開展。

5.建立行至有效的績效考核機制，促進當地創業投資和地方經濟發展。

創業投資并不是一般的實業投資和政府行為，其所要求的人才具有很高的道德修養，豐富的經濟、管理和金融知識和經驗，同時其所帶來的收益不是一般實業公司所能衡量的，它的成功運作將是帶來一個地區的經濟繁榮，因而必須有特別的政策和特別的考核和獎勵機制,以吸引優秀人才進入引導基金工作，提高管理人員積極性，正真起到促進當地創業投資和地方經濟發展。

作者：潘長風單位：閩江學院公共經濟學與金融學系