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一、基本公共服務體系建設中政府財政支出責任分析

《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》中指出“：基本公共服務范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環境緊密關聯的交通、通信、公用設施、環境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務”。由此可以看出，公民在教育、就業、社會保障、醫療衛生等領域都應享有基本公共服務的權利，而這些領域的基本公共服務需要不同層級的政府來切實提供，究竟哪些領域需要中央政府提供、哪些領域需要省、市、縣級等地方政府提供，這就需要對各級政府的財政支出責任進行明確劃分。財稅體制改革使我國財政支出責任逐漸明晰。在世界上，不論是發達國家還是發展中國家，財政的分權化趨勢越來越明顯。所謂“財政分權”是指建立在政府職能或事權的基礎之上，符合經濟效率與公平，體現民主精神，采取民主方式并有法律保障，各級政府有相對獨立的財政收入與支出范圍，處理中央政府與地方政府及各政府間關系等的一種財政體制。我國目前采用的是五級架構的財政分權體制。從我國的實踐來看，改革開放初期，就以“減稅讓利”的稅制改革為先導拉開了改革開放的序幕；1994年的稅制改革進一步建立了分稅制的財政分權體制；1998年我國首次提出了建設公共財政制度；2012年黨的十八大第一次把財稅體制改革與基本公共服務建設結合起來，提出“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系，構建地方稅體系，形成有利于結構優化、社會公平的稅收制度。”2013年11月召開的十八屆三中全會再次提出：“建立事權和支出責任相適應的制度。適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區域性公共服務作為地方事權。中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔。對于跨區域且對其他地區影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任”。這一系列財政分權改革的實質是財政收支范圍的劃分，是為了確定各級政府的事權和財力。財政分權有利于資源的優化配置，有利于提高廣大人民的福祉，因為地方性公共產品由地方政府提供更加符合效率原則。總之，政府在基本公共服務體系建設中要承擔主要責任，各級政府要為基本公共服務體系建設提供強有力的財力支持，基本公共服務體系建設將進一步促進公共財政體系的建立與完善。

二、公共財政制度建設與實現基本公共服務均等化目標之間存在的問題

1.在財政體制方面，公共服務的事權與財權不對稱現象依然存在。在中國現行財政體制下，上級政府對下級政府的事權具有決定權，對財政資源具有控制權。實行分稅制后“，財權上移、事權下移”，這樣導致了基層政府財力與事權不匹配。而基本公共服務在農村，尤其是在偏遠、交通不便地區的農村地區面臨投入成本大的問題，這使基層政府在基本公共服務上的財政投入的壓力陡增。目前，農村的基本公共服務領域的投入大都由基層政府負擔或由村級財政部分承擔，由于上級政府投入數量不足，且時常不及時、不到位，再加上大多數基層政府財政困難，導致了農村基本公共服務能力普遍較低與供給質量普遍較差。如何界定基本公共服務體系建設的財權事權，深化財政分權改革，按照財力與事權相匹配的原則，進一步理順各級政府間的財政分配關系，應是基本公共服務體系建設均等化要解決的現實問題。

2.在財政支出方面，財政支出規模慢于公共服務的增長。盡管中央和地方政府保持了在基礎教育、基本醫療、社會保障和就業等主要基本公共服務領域的投入增長，但從各類公共服務支出占財政總支出的比重來看，仍不容樂觀。我們以遼寧為例，選取2006年到2012年一般公共服務占整個公共財政支出的比重的數據。從表1數據來看，近年來，一般公共服務支出占遼寧省地方公共財政預算支出的比重不斷下降，從2006年的16.43%到2012年的10.65%。

3.城鄉居民對公共服務需求日益增長，未來財政支出的壓力增加。隨著人民生活水平提高，人們對基本公共服務需求日益增長。雖然遼寧省基本公共服務體系建設已經邁上一個新臺階，但基本公共服務資源相對不足的矛盾仍然存在，表現比較突出的是與基本公共服務相關基礎設施規模、布局和功能總體滯后于經濟發展水平。基本公共服務體系不健全，不僅難以保障改革發展成果惠及全體人民，不利于整個經濟社會的和諧穩定，而且還會制約經濟社會健康協調可持續發展。因此，如何確保財政投入的有力支持是遼寧省乃至全國基本公共服務體系建設要考慮的首要問題。

三、實現城鄉基本公共服務均等化的財政政策選擇

1.合理界定各級政府的基本公共服務事權和支出責任，明確政府間事權和支出責任。綜合考慮法律規定、受益范圍、成本效率、基層優先等因素，按照國家統一制度框架，要加快制定地方基本公共服務標準和地方政策法規，提供涉及省級事權和支出責任的基本公共服務，以及對市級和縣級政府提供的基本公共服務進行監督、考核與問責。增加省級政府在基本公共服務領域的事權和支出責任，強化省級政府在教育、就業、社會保險、社會服務、醫療衛生等基本公共服務領域的支出責任。進一步減輕地方政府在基本公共服務支出方面的財政支出壓力。

2.完善省以下轉移支付制度，增強縣級政府公共財政保障能力。加快完善省以下轉移支付制度。充分發揮省級財政轉移支付有效調節省內基本公共服務財力差距的功能。已實施省直管縣財政改革的地區，省政府要根據本地區實際情況，加大對縣政府的轉移支付力度。沒有實施省直管縣財政改革的地區，省、市兩級政府要采取多種方式，增加對縣級政府的轉移支付。同時，要建立規范透明的轉移支付制度，調整優化轉移支付結構，加大一般性轉移支付比重，建立均衡性轉移支付逐年增長機制，增強基層政府提供基本公共服務能力。根據中央財政制定的縣級基本公共服務財力保障范圍和保障標準，并根據相關政策和因素變化情況動態調整。省、市級財政要按照遼寧省基本公共服務均等化的要求，逐步提高縣級財政在省以下財力分配中的比重，幫助困難縣（市、區）彌補基本財力缺口。同時，縣級政府要強化自我約束，科學統籌財力，規范預算管理。

3.完善公共財政預算，優化財政支出結構。積極涵養財源，加強收入征管，提高收入質量，夯實財政收入可持續增長基礎。調整和優化財政支出結構，壓縮一般性支出，確保基本公共服務體系建設的財政投入，提高財政支出績效。遼寧省內各市級政府也要優先安排預算用于基本公共服務，并確保增長幅度與財力的增長相匹配、同基本公共服務需求相適應，推進實施按照地區常住人口安排基本公共服務支出。加快構建以政府為主導、充分體現社會公平的再分配調節機制。完善預算績效管理制度，逐步建立全過程預算績效管理。加強財政監督管理，確保財政資金安全規范有效使用。提高科學理財、民主理財、依法理財水平，增強財政透明度。

4.加大財政對農村和貧苦地區、限制開發地區的基本公共服務支持力度，促進城鄉基本公共服務均等化。進一步加大公共資源向農村傾斜力度，新增預算內固定資產投資要優先投向農村基本公共服務項目。通過財政支持的農村基本公共服務項目建立、帶動和引導城市優質公共服務資源向農村延伸，促進農村共享城市優質公共服務資源。同時，要建立健全財政支農投入穩定增長機制，加大“三農”投入力度，支持加快發展現代農業，支持縣域經濟加快發展，推進城鎮化建設，進一步深化與農村基本公共服務體系建設相關聯的農村義務教育管理體制、縣鄉財政管理體制改革，著力加強鄉鎮政府社會管理和公共服務職能。加大困難地區基本公共服務支持力度。進一步加大財政對貧困地區、少數民族地區、集中連片特殊困難地區的基本公共服務財政投入和公共資源配置力度，政府基本公共服務投資項目優先向這些地區傾斜。鼓勵發達地區采用定向援助、對口支援和對口幫扶等多種形式，支持這些地區發展基本公共服務，并形成長效機制。推進落實主體功能區基本公共服務政策。對優化開發區域和重點開發區域，要根據工業化、城鎮化需要，加強基本公共服務能力建設，使基本公共服務設施布局、供給規模與人口分布、環境交通相適應。同時，對限制開發和禁止開發區域，要加大財政轉移支付力度和財政投入，保障不因經濟開發活動受限制而影響基本公共服務水平的提高。

作者：劉曦張萬強單位：遼寧社會科學院經濟研究所