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摘要：

文章以1991~2010年森林災害數據為基礎，研究我國森林火災、林業有害生物的時空分布規律和特征，借助主成分分析對31省（市、自治區）森林火災和有害生物發生情況進行綜合評價，根據綜合得分進行聚類分析。結果表明：我國森林年均火災7258次，火場面積為20.59萬hm2，年均成災面積8.37萬hm2；全國林業有害生物發生面積總計18452萬hm2，年均922.61萬hm2；火災和有害生物年際變化波動較大，總體上呈現出上升的趨勢。森林火災綜合評價顯示，青海、寧夏、北京、天津、上海等地區森林火災程度低，內蒙古、貴州、湖南、黑龍江等地區森林火災十分嚴重；有害生物綜合評價顯示，上海、北京、天津、貴州、浙江等地區有害生物發生程度輕，遼寧、新疆、黑龍江、四川、內蒙古等地區林業有害生物發生情況都比較嚴重。結合森林災害發生規律和基于災害程度的聚類分析結果，從財政救災分類管理、財政投資重點、災后恢復重建、事權和支出責任、融資機制等方面構建了林業防災救災財政政策體系框架。

關鍵詞：

森林災害；時空分布；聚類分析；防災救災；財政政策

森林災害的頻繁發生，給社會經濟造成了嚴重損失，直接威脅到林業可持續發展和國家生態安全。氣候變暖導致我國森林火災頻發，大面積人工純林導致森林病蟲害多發，森林防火費用和有害生物防治費用不斷增加，但是受災面積和受災程度并未得到有效控制（Wastletal.，2012；張冬有等，2012；李志興，2011）。災害管理是森林管理的重要內容，研究災害的時空分布格局和發生規律，能為森林災害預防和制定科學的防災救災財政政策提供科學依據（Clemensetal.，2012；Igoretal.，2012；Margaritaetal.，2009）。日本、美國等十分關注林業災害發生情況和救災政策（Calkinetal.，2005；Suzukietal.，2009）。隨著災害頻繁發生和防災救災費用日益增加，美國等發達國家注意到林業防災救災財政政策存在著缺陷（Jensen，2006），要求調整政策結構的呼聲越來越高（Calkinetal.，2005），同時要求針對不同災害特點應采取不同的防治對策，體現差異性和針對性，從而提高財政政策效率（Stephens，2005）。我國森林災害種類較多，火災和有害生物是最為常見、也是發生面積較大、造成損失較重的兩種多發性林業災害。林業的脆弱性和災害多發性，迫切要求政府提供合理的財政資金給予必要支持。對林業災害防治提供財政支持，可以有效化解林業經營風險、調動社會特別是林農投資造林的積極性，對確保實現森林面積和蓄積量雙增目標，維護國土生態安全和推動生態文明建設具有重要意義。長期以來，我國雖然在林業防災救災方面投入了大量資金，但是還缺乏針對災害發生規律和受災程度等特點制定出科學有效的財政政策，財政救災效率有待提高。本文統計了我國1991~2010年的森林火災和有害生物發生的歷史數據，全面分析了森林災害發生的時空分布規律和特點，結合災情指標對各省（市、自治區）的受災情況進行了聚類分析，并在此基礎上提出了合理化、差異化的林業防災救災財政政策，有助于優化資源配置，提高財政資金的使用效率，更好地發揮國家財政政策對林業防災救災和生態建設的支撐作用。

1研究方法

1.1數據收集和整理數據來源于《中國林業統計年鑒（1998~2010）》《全國林業統計資料（1988~1997）》。根據年鑒和統計資料收錄指標情況，本文收集整理了31省（市、自治區）1991~2010年森林災害指標統計數據：森林火災次數、火場總面積、火災成災面積及火災人員傷亡數量、撲救經費、動員撲火人工數、林業有害生物發生面積；1998~2010年間，全國森林火災成林蓄積損失；1991~1998年，林業有害生物防治費用；1998~2010年林業有害生物輕度、中度、重度發生面積。

1.2主成分分析本文以31省（市、自治區）1998~2010年火災、有害生物各指標數據為基礎，選取火災總次數、火場總面積、受害森林總面積、成林蓄積總損失量4個指標，選取有害生物發生面積、中度有害生物災害發生百分比、重度有害生物災害發生百分比3個指標，通過主成分分析法分別對各省（市、自治區）火災情況和有害生物發生情況進行綜合評價。先對指標進行標準化處理，然后借助SPSS19.0，對上述指標進行主成分分析，分別提取2個主成分（火災主成分方差貢獻率分別為74.25%、25.08%，累計貢獻率達99%以上；有害生物主成分方差貢獻率分別為59.86%、23.71%，累計貢獻率達到84%），并選取方差貢獻率比重作為權重。1.3聚類分析聚類分析方法是按樣品的數據特征，把相似的樣品傾向于分在同一類中，把不相似的樣品傾向于分在不同類中。本文采用組間聯接法進行聚類分析，分別以31省（市、自治區）的森林火災發生情況、林業有害生物發生情況為聚類指標，將火災、有害生物受災程度相似的省份劃在一個類內，采用歐氏距離的平方進行聚類（何曉群，2012）。數據分析在SPSS19.0中完成。

2林業災情時間分布規律與特征

2.1森林火災分布規律統計1991~2010年間全國森林火災數據，分析火災次數、火場面積和成災面積、人員傷亡、成林蓄積損失量等，以便闡明全國森林火災年際變化及其分布規律。

2.1.1森林火災發生次數年際變化1991~2010年間，全國共發生森林火災145163次，年均發生火災次數7258次。從年際變化來看，全國火災次數年際變化很大，其中以2008年次數最多，達到14144次，其次是2004年；次數最少年發生在1997年，為2187次（圖1）。總體上來看，火災次數并沒有明顯的減少。

2.1.2森林火場面積年際變化1991~2010年間，全國森林火災火場面積為412萬hm2，年均火場面積20.59萬hm2。從年際變化來看（圖1），全國森林火災火場面積波動很大，與火災次數的趨勢基本一致。其中以2003年面積最大，達到112.38萬hm2，其次是2006年，面積最小年，發生在1994年，為2.87萬hm2（圖1）。總體上火災火場面積并未得到有效地控制。

2.1.3森林火災成災面積年際變化1991~2010年間，全國森林火災成災面積167.35萬hm2，年均成災面積8.37萬hm2。從年際變化來看，全國森林火災成災面積波動很大，尤其是2003年和2006年，受災面積明顯較大，超過40萬hm2，是20年平均數值的5倍左右。其余各年份變化較為平穩，大多在5萬hm2以下（圖2），但并未出現明顯下降的趨勢，成災面積未得到有效地控制。

2.1.4森林火災人員傷亡年際變化1991~2010年間，全國森林火災造成受傷死亡3719人，年均傷亡人數為186人，其中死亡人數占25%，受傷人數占75%。從年際變化來看，全國森林火災受傷死亡人數總體呈波浪式下降趨勢。

2.1.5森林火災成林蓄積損失年際變化1998~2010年間，全國森林火災成林蓄積損失總計2178萬m3，年均167.5萬m3，沒有明顯的年際變化趨勢，多集中在200萬m3以下，但2003年成林蓄積損失高達1002萬m3。

2.1.6森林火災火源分析2001~2010年共發生火災96087次，已查明森林火災次數81357次，其中生產性用火39965次，占已查明火災次數的49.12%，非生產性用火38456次，占已查明火災次數的47.27%，因故意放火、外省（區）燒入、外國燒入、雷擊、自燃等其他原因造成火災次數2936次，占已查明火災次數的3.61%。生產性用火中最突出的火源是燒荒燒炭，占已查明火災次數的38.47%，其次是煉山造林（3.54%），其他燒牧場等生產性用火引起的火災不到已查明火災次數的1%；非生產性用火中最突出的火源是上墳燒紙，占已查明火災次數的19.92%，其次是野外吸煙（9.07%），其他小孩玩火等非生產性用火引起的火災不到已查明火災次數的5%。圖3顯示了引起森林火災的主要原因，這些原因引起的火災次數占已查明火災次數的85%。起火原因中，人為火源所占比例最大，占到80%以上。

2.1.7森林火災撲火人員及經費1991~2010年我國因森林火災總計動員撲火人工數3539萬工日，年均動員撲火人工數177萬工日；撲火費用總計22.27億元，年均撲火費用1.11億元。2000~2010年年均出動車輛82490臺，飛機950架。撲火經費呈現出明顯地波動式上升趨勢，動員撲火人工數除個別年份外，無較大波動（圖4）。

2.2有害生物災害發生規律1991~2010年間，全國林業有害生物發生面積總計18452萬hm2，年均922.61萬hm2，是火災年均火場面積的45倍以上。年際變化波動較大，總體上呈現出上升的趨勢（圖5）。多集中在700萬hm2以上，但2007年有害生物發生面積高達1209.68萬hm2，面積最少的發生在1998年，為702.40萬hm2。自1999年之后，并未有林業有害生物防治費用方面的相關統計數據。1991~1998年，林業有害生物防治費用總計24.90億元，年均費用3.11億元。防治費用呈現出顯著地上升趨勢，林業有害生物的防治費用逐年增多（圖5）。其中以山東省的總計費用最高，顯著高于其他各省，為9.19億元，其次是河北（1.81億元）、河南（1.48億元）、遼寧（1.26億元）、廣東（1.22億元）、四川（1.17億元）、新疆（0.88億元）、黑龍江（0.86億元）、內蒙古（0.71億元）、浙江（0.67億元）。

3林業災情綜合評價和聚類分析

為了既能明確各省的森林火災、有害生物發生狀況，又能根據全國森林不同災害情況有針對性地制定和實施防災救災財政政策，本文分別對森林火災發生情況和林業有害生物發生情況進行主成分和聚類分析。

3.1火災發生情況聚類分析通過主成分分析，結果表明（表1），處于第31名的黑龍江，其綜合評價得分遠遠高于其他地區，其次是湖南、貴州、內蒙古、湖北、福建，這些省份的森林火災受災情況都比較嚴重。得分排名靠前的依次是青海、寧夏、北京、天津、上海等，表示森林火災程度輕。基于全國31省（市、自治區）森林火災綜合評價得分值進行聚類分析，按受災程度由輕到重將31省（市、自治區）分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ類（圖略）。Ⅰ類：青海、寧夏、北京、天津、上海、甘肅、新疆、西藏、陜西、吉林、河北、山東、山西、海南、遼寧、重慶、江蘇、安徽、廣東、河南、江西、四川、浙江、廣西、云南、福建、湖北27省（市、自治區），這些地區火災發生情況較輕，相比于Ⅱ、Ⅲ類地區，火災次數、火場面積、成災面積、成林蓄積損失都不突出，總體上災情較輕。Ⅱ類：內蒙古、貴州、湖南3省區，火災發生情況較重。內蒙古雖然火災次數較少，總計1260次，相比之下較易發生大面積火災，造成林木損失較重；貴州、湖南最主要的特點是火災次數較多，分別為16556、20388次，但火場面積、成災面積和成林蓄積損失較小。Ⅲ類：黑龍江，火災發生情況最為嚴重。1998~2010年火災次數共計1616次，火場面積198萬hm2，成災面積79萬hm2，成林蓄積損失962萬m3。可見，黑龍江省雖然火災次數較少，但火場面積、成災面積以及成林蓄積損失都非常大，分別占到全國31省（市、自治區）總數的54%、52%、44%以上，損失嚴重。通過聚類分析可以看出，北方林業大省黑龍江、內蒙古的火災次數較少，但火場面積、成災面積、成林蓄積損失遠遠高于其他地區，而南方林業大省湖南、貴州則呈現火災次數多，但火場面積、造成損失相比北方較小的特點。黑龍江、內蒙古的氣候在向著有利于林火發生的方向演變，林區年均溫度呈顯著升高趨勢，氣候在變暖的情況下朝著變干的方向演變，氣候變化是導致森林火災季節變化發生的重要因素（張冬有等，2012；趙鳳君，2007）。同時，加之人為活動頻繁，增加了引發林區森林火災的可能性。湖南、貴州等省份火災頻發，與森林防火工作認識不足、防火組織機構不健全、預防管理不到位等現狀有關（曾紀生，1986；王笑，2012）。Ⅰ類地區或是森林面積小，或是經濟發達、森防工作重視程度高，有利于森林防火工作的開展，這方面的經驗值得借鑒。

3.2林業有害生物發生情況聚類分析林業有害生物受災程度的指標選取林業有害生物發生面積、有害生物中度和重度災害發生百分比（中度、重度災害面積分別占有害生物發生總面積的百分比）。通過主成分分析，結果表明（表1），內蒙古、四川、黑龍江的綜合評價得分遠遠高于其他地區，其次是新疆、遼寧、陜西、廣東、河南、云南等，表明這些省區的林業有害生物發生情況都比較嚴重。得分排名靠前的依次是上海、北京、天津、貴州、浙江、廣西等，表示有害生物發生程度輕。基于全國31省（市、自治區）林業有害生物發生情況綜合評價得分值進行聚類，按受災程度由輕到重將31（市、自治區）分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ類（圖略）。Ⅰ類：上海、北京，這兩個地區林業有害生物發生面積小，分別為41.92萬hm2、14.24萬hm2，中度和重度災害發生百分比也較小，中度災害百分比小于20%，重度災害百分比小于5%。Ⅱ類：天津、貴州、浙江、廣西、福建、西藏、江蘇、海南、江西、寧夏、湖南11省（市、自治區），這些地區林業有害生物發生面積一般相對較小，中度和重度災害發生百分比也較小，中度災害百分比大多在20%左右，重度災害百分比一般在10%左右。但江蘇、西藏兩省的重度災害百分比較大，大于15%；海南省中度災害百分比較大，約為40%。Ⅲ類：重慶、安徽、湖北、吉林、青海、山西、河北、甘肅、山東、云南、河南、廣東、陜西、遼寧、新疆15省（市、自治區），這些地區林業有害生物發生面積相對較大，中度和重度災害發生百分比也較大。中度災害百分比明顯大于前兩類，平均為29%；重度災害百分比平均為14%。但山東、河南、廣東3省的發生面積較大，分別為738萬hm2、709萬hm2，但中度和重度災害發生百分比相對較小。Ⅳ類：黑龍江、四川、內蒙古3省區，林業有害生物發生面積大，中度和重度災害發生百分比大。尤其是黑龍江省，中度災害發生百分比達到了53%，內蒙古的發生面積高達1028萬hm2，高居31省（市、自治區）之首。氣候變暖和人工林生態系統穩定性低是四川、內蒙古、山東、河南、廣東等地林業有害生物面積較大的主要原因（梅滿坡等，2013；王金秀，2007）。黑龍江省森林資源豐富，是危險性病蟲害的適生區，具有暴發成災的特點（周宏濱等，2007）。海南省屬島嶼生態系統，本身比較脆弱，抵制外來物種的能力較弱，檢疫手段落后，易擴展到全省導致嚴重的災害（牛勇，2008）。

4林業防災救災財政政策體系構建

基于森林災害綜合評價和聚類分析可知，從全國范圍來看，森林火災和林業有害生物的發生具有顯著的地區特征，且不同省份防災救災的重點不同，或側重防災，或側重救災，或二者并重。在完善森林防災救災財政政策體系時應體現地區災害種類和受災程度的差異性。我國政府近年來雖已逐步地加大了對林業的投入力度，但林業防災救災財政政策體系還不完善，有待進一步健全。

4.1實行財政救災分類管理，確保救災高效進行森林火災和林業有害生物有自身發生的時空規律和特點，需要根據不同類型和地區受災程度進行財政救災分類管理。有些火災較為嚴重的省份，其有害生物發生情況也較重，如黑龍江、內蒙古；火災較輕的省份，其林業有害生物的發生也較輕，如上海、北京、天津、西藏。此外，還有許多地區火災發生情況較輕，但有害生物發生卻嚴重，如陜西、新疆；有些地區火災較重，但有害生物發生卻較輕，如貴州、福建。上述情況充分說明了不同災害具有不同的空間分布特點。為了實行卓有成效的森林防災救災，體現不同省份的防救重點，不能搞“一刀切”的財政補貼標準，必須針對不同地區的實際情況進行分類管理，才能確保救災資金的高效利用。森林火災、林業有害生物應有各自的專項投入以及資金管理，有適應各自特點的、體現地區差異性的災害補助標準，資金投入應根據受災程度對重災省份予以傾斜，達到分類管理和高效防災救災目的。

4.2防災救災財政支撐側重各異，重點保障薄弱環節針對火災發生情況，應將Ⅱ、Ⅲ類省份森林防火作為全國森防工作的重中之重。Ⅲ類黑龍江省最為嚴重，Ⅱ類內蒙古災情也較重，突出特點是次數少而受災面廣、損失程度大，這就需要在有效預防的基礎上，財政救災重點應放在組織協調、防火道路、防火裝備和防火人員應急培訓等撲救能力建設方面；對于Ⅱ類貴州、湖南，突出特點是火災次數較多、但影響和損失較小，財政政策應著重傾斜于火災預測預報、預防和宣傳能力建設方面，約束林區人為活動，引導群眾防火，及時清理林區可燃物，做好預防工作，但同時應也該做好救災準備；對于Ⅰ類災情相對較輕的省份也不能放松森林防火工作，財政救災重點應側重預防能力建設。針對林業有害生物發生情況，應將Ⅲ、Ⅳ類省份作為全國有害生物防治工作的重中之重。內蒙古、山東、河南、廣東等省區發生面積較大、不易發生中度和重度災害，財政救災重點應向災害預防、預警、檢疫檢查、工作宣傳等方面傾斜；對于黑龍江、甘肅等易發生中度和重度災害的省份，在加強有效預防的基礎上，財政救災重點應著力保障森林病蟲害防治技術、裝備、基礎設施和人員培訓等能力建設方面；而對于四川、陜西、新疆等面積較大、中度和重度災害比重也較大的省份，堅持“預防為主，綜合治理”相結合的基本原則，財政救災應注重預防和救災兩方面的平衡。

4.3評估受災程度差異，重點支持恢復重建需要建立一套科學的森林災害評估標準和技術方法，一旦發生森林災害，需要根據已有信息和數據進行快速評估，確定真實受災程度和損失，評價潛在影響，以便為災后重建及其財政資金投入決策提供科學依據。根據森林火災類型和評估結果確定恢復重建的力度和方向。對于輕度林冠火，一般靠自然更新短期內就可以恢復，無需額外投入，國內外學者早就認識到輕度火災對森林生態系統的促進作用（Husarietal.,1996），例如閩南一些山地的森林火災地面火連續進行，樹冠火斷續進行，在撲滅林火時，只需清理林下植被不砍樹（洪長福等，2011），減少人工和經費投入；對于嚴重的森林大火，必須立即進行規劃或計劃，及時進行森林恢復重建。以大興安嶺林區為例，在氣候變暖背景下,林區夏季雷擊火易發展成大災（舒立福等，2003；杜春英等，2010），財政救災重點需要放到應急處置和雷擊火及時撲救方面。根據我國林業有害生物發生特點和森林資源分布現狀，在財政投資時需要突出對重大危險性有害生物災后恢復重建的支撐。各級林業主管部門要積極組織力量認真開展災害損失評估，劃分受害等級，分別提出災后重建措施。針對最有可能出現的林業有害生物，如松材線蟲病、松小蠹、楊樹爛皮病、林業鼠（兔）害等，財政救災重點應放到災害專項調查和長期監測方面；對于較大的有害生物災情，有必要關注森林災害的特殊性,并給予專門的研究和應對，消除繼續擴大損失的隱患，需要有長期、有規劃的穩定投入和特殊政策來保障災后恢復重建；對于災情較輕的地區，財政救災重點關注防止災情蔓延、加強災后專項檢疫監管和加強重點有害生物專項調查方面。

4.4明確林業事權劃分，確保支出責任到位森林防火和林業有害生物有效防治過程中，必須厘清中央與地方林業事權與支出責任，明確劃分中央政府事權、地方政府事權以及央地共有事權，促進各級政府各盡其能、各司其職、各負其責，確保防災救災體系的合理高效運行。森林防災減災工作主要涉及中央政府事權和央地共有事權：中央政府應承擔組織、協調、指導、監督全國森林防火工作，指導全國林業有害生物的監測、防治、檢疫工作；中央和地方共同承擔指導和加強防災減災林業基層單位建設管理，指導和組織林業防災、減災、救災工作。中央和地方既要保證各自防災減災支出責任到位，又要避免越界形成交叉重復，避免資金浪費。林業公益性事業的性質決定了林業救災必須以國家財政為依托，充分發揮國家在林業災害防治財政救災中的主體地位。因此，應以政府財政資金作為林業災害防治和恢復重建的主要資金來源，且以中央政府為主、地方政府并進。重大林業災害防治、重大生態修復工程相關支出必須由中央承擔；中央財政與地方財政應當共同承擔起林業災害預防支出的責任。對于特大林業災害的中央補助資金，可以考慮按經濟發展水平將全國劃分為若干個區域，按照受災程度的不同，中央、省和地方負擔救災資金的比例，對貧困地區可以適當加大中央和省救災資金的比例，對經濟發達地區則相應降低；各省也可以根據本地實際，確定省、市和縣救災資金負擔比例。

4.5創新林業融資機制，切實保障救災資金在災情嚴重的省份，需要政府高度重視，不僅要積極爭取國家防災減災財政投入，而且要爭取社會資金積極參與防災救災，加強基礎設施和能力建設。拓寬資金投入渠道，鼓勵各種形式的民間投資，以企業捐助、認領等形式吸引民間資金，尤其是在湖南、云南等民間林業投資活躍的省份。創新森林災害保險機制，探索巨災賠償保險和林農森林保險補貼。合理使用保險資金，支持森林災害防治。根據災害等級、各地區不同的風險程度和資本市場水平，盡快建立財政支持的林業重特大災害風險分擔機制，提高重大災害事故的抵御能力。借鑒遼寧、福建等地開展森林保險試點的經驗，森林保險突出政策優惠，推行綜合保險，并突出低保險、廣覆蓋的特點。建立災害損失基金，減輕政府對災區救濟和災后重建的巨額財政負擔。依靠政府部門宏觀指導，可采取政府、企業、個人多方面籌集資金的方式積聚救災基金。建立以經濟、社會手段為主的激勵機制，更多地吸引個體、社區和商業機構，尤其是具有專業風險管理技術的保險機構靈活、高效地參與防災減災活動，建立企業、非政府組織、普通民眾和受災林農相結合的社會化救災資金投入體系，實現防災減災體系的整體性推進。

作者：何友均 蘇立娟 陳紹志 單位：中國林業科學研究院林業科技信息研究所