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摘要：有效的金融監管是控制金融風險、避免金融危機不可缺少的環節，對金融的穩定和經濟的發展具有十分重要的意義。傳統的微觀審慎監管模式不足以滿足防范系統性金融風險等方面的需求，我國政府加強宏觀審慎監管、明確監管職責和風險防范處置責任、構建貨幣政策和審慎管理相協調的金融管理體制。新形勢下，我國金融監管模式的適宜性研究對經濟的平穩健康發展意義非凡。

關鍵詞：金融監管；系統性風險；宏觀審慎

一、前言

金融監管在當代被廣泛提及，尤其是在金融危機頻發時期，它所涉及的內容不單純是經濟學中的重要理論，而且具有十分深遠的現實意義。隨著金融市場的金融創新和金融深化進一步加強，金融監管的相關理論也日趨完善和規范。金融監管體制也因此成為現代金融制度的一個重要組成部分，其宗旨是通過有效的監督管理來實現整個市場的平穩運行，以此提升監管效率。2018年召開的“兩會”通過了國務院關于金融監管模式的改革方案。根據該計劃，中國將銀監會和中國保監會納入同一部門，該機構將直接隸屬于國務院。至此，以貨幣政策和宏觀審慎政策為核心的雙支柱調控框架基本成型，在保證幣值穩定的同時加強金融行業的穩定性，二者相互促進、相互補充，由此真正實現二者的靈活配合。“一行兩會”與其他相關監管部門之間的協調合作則由國務院金融穩定發展委員會來統一負責，統籌金融改革發展與監管，共同構成“一行一委兩會”的新型金融監管體系。

二、我國金融監管體系的發展歷程

我國金融監管的發展歷程自新中國成立以來大致可以分為三個階段：第一階段是新中國成立到實行改革開放前期，該階段金融監管的格局主要是以中國人民銀行為核心的“大一統”歷史時期。第二階段是1978年改革開放起到2003年以“一行三會”為代表的監管格局初步形成，自此“大一統”的監管形式逐步退出歷史舞臺，金融機構多元化發展趨勢加強，分業經營模式開始登上歷史舞臺。第三階段是是2003—2018年初，這期間我國的金融監管體制在中國人民銀行指導下，以“分業經營、分業監管”為核心，實質上形成了由央行、證監會、銀監會以及保監會構成的“一行三會”為主導的金融監管體制。此外，其他相關部門如財政部、會計師事務所、審計署等加以輔助配合，加之各級地方政府的金融監管機構協調配合從而形成了我國最近階段的金融監管體制。

(一)新中國成立到改革開放之前我國的金融監管體制存在時間比較短，在新中國成立以后很長一段歷史時期內計劃經濟模式居于經濟的主導地位，金融體系還未正式形成，市場上只存在著一個金融機構，就是中國人民銀行，由其負責全國的金融業務。當時我國的金融業發展極其緩慢，并不存在嚴格意義上的金融監管體系。但在20世紀60年代以后，隨著經濟進一步發展，私營企業的發展加快了腳步，私營企業的金融業慢慢開始向公私合營演變。這個時候，中國人民銀行的職能已經從最初的穩定貨幣體系、辦理存貸款業務、管理外匯市場和治理通貨膨脹等，慢慢向正式央行的角色靠攏，一國的國庫和充當金融管理中心的角色。此時，中國人民銀行開始正式完全掌握一國貨幣的發行權并且逐步、全面地一國政府負責管理全國的金融行業，同時還兼辦商業銀行的一些業務，其余的一些業務則開始由專門的商業銀行辦理。在這一特殊歷史時期，金融監管的任務主要是由國務院和財政部等部門政令來實施的，形式上更偏重于金融管制。這些都是由于當時特定的歷史因素所形成的，歷史上也把這一段央行占主導地位的管制時期稱為“大一統”時期。

(二)改革開放后至“一行三會”推出之前自1978年我國實行改革開放以來，以央行為主導的“大一統”式的金融監管格局開始開始改變，朝著新的方向發展，我國的金融監管體制改革展開初見成效。自1979年起，我國開始逐漸恢復建設四大國有商業銀行，在全國各地也陸續成立了一些城市信用合作社等機構來發展經濟。1982年金融機構管理司設立，至此中國銀行、中國工商銀行、中國農業銀行等機構相繼從中國人民銀行和財政部脫離出來，組建成為專業的商業銀行，我國的銀行業形成了以中央銀行和專業銀行并存的二級銀行體制。在金融監管方面，中國人民銀行承擔起對于銀行業、證券業、保險業的綜合監管責任。隨著改革開放不斷推進，中國人民銀行緊跟時代潮流，不斷地改革相應機制，以此來促進金融市場的創新和發展，在貨幣政策實施方面開始逐步引入利率、存款準備金率等手段。1992年8月，中國證券業監督管理委員會正式成立，自此證券業的監管職能正式從中國人民銀行分離出去改由證監會負責。1993年，我國又出臺了《關于金融體制改革的決定》規定，針對不同的金融機構要對其實行分業監管，標志著中國的金融監管體制逐漸開始向分業監管體制過渡。隨后《中國人民銀行法》出臺，成為我國金融監管法律體系的核心。保監會成立后，保險業的監管職能也從中國人民銀行分離出來，由保監會專門負責，中國人民銀行的監管范圍逐步縮小，“大一統”的歷史格局逐漸遠去，“分業經營，分業監管”的監管格局逐漸增強。

(三)“一行三會”成立至2018年初自2003年中國銀行業監督管理委員會正式成立以來，我國的金融監管進入了長達15年的“分業經營、分業監管”時期。我國的金融監管機構在國務院的統一領導下呈現出“傘狀”監管結構，其中中國人民銀行作為我國的央行，主要負責制定和實施貨幣政策，銀監會主要負責監督管理銀行業以及其他存款性金融公司，證監會主要負責監督證券市場、期貨市場，此外還兼顧我國公司股票的上市審批，而保監會則主要負責保險業的監督以及管理。之所以采用“分業經營，分業監管”的監管格局，主要是考慮到在當時我國的金融市場還不成熟的情況下，金融市場的深度和廣度還遠遠不夠，不足以完全獨立應對系統性金融危機的發生。為了穩定金融發展，實行分業監督管理是絕對必要的，這是當時我國國情的必然選擇。但隨著經濟開放的腳步進一步加快，混業經營取代分業經營的趨勢越來越明顯，尤其是對于系統性金融風險的防范上升到了更高的高度。國內外對于金融分業監管體制的改革呼聲強烈，自此，我國的金融監管體制進入了新的歷史時期。

(四)當前我國金融監管的局勢2018年召開的“兩會”，通過了國務院提出的關于金融監管體系的改革方案。根據該方案，我國將銀監會和保監會合并重組，設立中國銀行保險監督管理委員會，并且將該機構作為國務院直屬事業單位。與此同時，將原本歸屬于銀監會和保監會的銀行業、保險業相關法律法規草案的擬定職責劃入中國人民銀行。此外，還將宏觀審慎監管制度的權力劃給中國人民銀行。這樣一來，宏觀審慎政策的權限已經基本劃入了人行，以宏觀審慎政策和貨幣政策為核心的雙支柱方案更加清晰完備，并且對于微觀審慎監管也有涉及。中國銀保監會和證監會主要負責開展專項微觀監測職能，其中包括對金融機構的微觀審慎監管，以及對于消費者權益的保護；而監管部門之間的協調合作，則由國務院金融穩定發展委員會來統一負責，強化了人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防范職責，它們共同構成了“一行一委兩會”的新型金融監管體系。

三、傳統分業監管模式的局限性

(一)重復監管及監管真空長期以來，我國采用“一行三會”的監管模式，是針對“分業經營、分業監管”的實踐而進行的專業化分工，其目的是保證各個監管委員會能夠在各自負責監管的領域內根據其行業特點，實現高水平的金融監督與管理。但是，由于我國經濟的進一步發展，金融領域的混業經營趨勢已經愈發明顯，我國金融業實際上己經進入了混業經營的新時代，金融市場的廣度和深度不斷加強，金融產品和金融服務遠比先前分業經營模式下的情形復雜，金融機構合并重組等活動頻頻發生。傳統的以專業化分工為主的分業監管模式，己經不能很好地適應當今金融業的變化，不可避免地存在監管真空和重復監管領域，導致以“一行三會”為主的監管模式顯得十分被動和無力。

(二)金融監管風險意識薄弱就目前我國金融監管的整體情況而言，盡管金融監管已經步入了新的階段，但是金融監管機構在金融監管風險意識方面仍然較薄弱，尤其體現在監管機構更多的是采取事后監管的手段，而對于預防性質的事前監管缺乏足夠的重視，未建立有效的事前監管機制，直接導致了目前的金融監管體制無法適應金融業發展的需要。雖然目前我國相關金融監管機構從實際出發，逐步采取有效措施來促進金融行業的穩定與發展，但是由于缺乏金融監管的風險機制，目前我國金融機構仍然存在較多的風險因素。此外，在風險監管方面，金融監管模式相對單一，監管體制設計不夠合理，對于我國整個金融體系的穩定發展仍有負面的影響。

(三)金融監管創新力度低在金融自由化和經濟全球化的今天，金融創新的腳步不斷加快，我國的金融創新力度也在不斷增強，與此同時，金融監管體制相對而言稍顯滯后。“誰的孩子誰抱走”的首要前提是明確該項業務、行為應當由哪個機構負責監管，但是金融工具的創新往往并不單單涉及到一個金融機構，許多金融機構都對其負有監管責任，這樣一來就會造成對于金融創新的監管空白和盲區。尤其是在混業經營的大趨勢下，金融監管機構往往不能從市場需求的角度，很好地調整其監管對象和產品，以此應對金融市場中的創新，誰也無法明確未來的趨勢和創新帶來的潛在風險，如互聯網金融所帶來的監管問題。傳統以“一行三會”為代表的分業監管體制無法適應跨行業金融業務，對于混業經營監管的有效性大幅縮水，從而形成金融監管創新的體制性障礙。

四、英國“準雙峰”金融監管模式及借鑒意義

(一)英國“準雙峰”監管模式英國一直采用的以金融服務局為主、英格蘭銀行和財政部為輔的監管體系并沒有很好的表現。隨后英國撤銷了金融服務局機構，并于2009年設立了金融穩定委員會(簡稱FSC)，該機構的職責是維護金融穩定；又于2011年設立了金融政策委員會(簡稱FPC)，該機構負責對金融系統進行審慎監管。此外，英國還成立了金融行為監管局這一機構(簡稱FCA)來取代先前金融服務局(簡稱FSA)的地位，負責其先前監管的部門以及對沖基金等的監管工作。英國現行的監管體系采用的是一種“準雙峰型”的監管模式，英格蘭銀行成為金融監管的核心，在整體上負責維護金融體系穩定，落實相關的經濟政策；而英格蘭銀行和金融行為監管局共同形成了金融監管的“雙峰”模式。具體監管內容是由英格蘭銀行承擔央行的職能，其下設立金融政策委員會(FPC)，主要負責防范系統性金融風險的發生，具體可以分為三個方面：一是向負責金融基礎的監管部門提出意見；二是對FCA進行相應指導；三是設置審慎監管局這個機構，負責宏觀和微觀兩個層面的監管內容。其中PRA的微觀監管主要是對保險機構、存款機構等的監管，宏觀審慎監管則是與FCA共同負責對整個金融體系的監管；FCA的主要負責監管金融業務、維護公眾信心，保護消費者等。目前，英國這種“準雙峰”金融監管體系還處在不斷完善和探索的進程中，金融監管機構的劃分和等級較模糊，監管目標也存在著交叉重疊等問題需要解決。英國“準雙峰”監管模式，如下圖所示：

(二)英國監管模式對于我國的啟示英國改革后的“雙峰”監管模式是微觀監管和宏觀監管的結合，這樣的模式在保持整個金融系統穩定的同時還可以兼顧保護金融消費者的正當利益，有利于金融的穩定以及經濟的發展，采用混業監管模式可以大幅提升監管效率。我國先前采取的以“分業經營，分業監管”為核心的“一行三會”的監管模式仍存在著一些弊端：一方面，分業監管導致各個監管機構之間無法相互配合，共同合作，維護金融的穩定；另一方面，它在對于金融市場的系統性風險預測和能力評估方面也存在著短板。這種監管模式的內在缺陷，決定了分業監管不適合當前我國的經濟發展的現狀。英國采用的監管模式雖然是綜合型金融監管和雙峰型金融監管相結合的體系，但是該監管體系中也存在著許多需要明確界限和修改的地方。就整體而言，目前英國實行的“準雙峰型”金融監管模式，可能對于我國的監管體制改革有更大的參考價值。英國目前的監管格局保持了改革前的金融混業趨勢下的監管模式，又進一步加強了宏觀審慎力度，其中金融行為局(FCA)是獨立機構，而審慎監管局作為附屬機構可以加強英國央行的監管職能，金融服務局(FSA)在賦予央行宏觀審慎職能的同時又將微觀審慎監管的職責落實到央行。這樣一來可以大幅提高監管效率，而且可以解決長期存在的監管割據問題，降低協調成本，充分貫徹央行的政策意圖，符合金融危機后全球金融監管體制的發展方向，在我國的可行性較高。

五、我國現行金融監管模式的適宜性分析

(一)加強了監管機構之間的協調機制建設2017年末，經黨中央、國務院批準，成立了金融穩定發展委員會，以期完善監管機構之間的協調機制建設，將監管標準進行統一，避免出現不同監管部門之間重復監管和監管真空的現象。設立監管機構的協調機制，是為了確保我國由先前分業監管模式向綜合型監管模式的轉變過程的一致性與流暢性。即在現存分業監管的模式下，提前建立起一個正式的監管協調機制。該機制由中國人民銀行負責帶頭建設，因為央行本身就承擔著防范系統性風險的責任，并且在監管信息的收集方面具有其他監管機構沒有的先天優勢，因此央行可以搭建一個專門的信息共享平臺，與其他監管機構的專業人員一同共享監管信息，這樣做可以有效防止監管漏洞和監管重復，大幅提高金融監管的效率。我們可以參照英國的金融監管改革，其基礎是微觀監管和宏觀監管的結合，以此在保證整個金融體系穩定的同時，有效兼顧消費者的合法利益。除原先的金融監管框架之內的改進之外，我們要適時推出監管合作機制的建設，與之相關的財務、審計、商務、會計、工信、工商等部門，要各自明確自身的監管職責，相互合作，共同努力，形成有效完善的監管體制，確保不出現監管盲區，進一步加強監管機構間協調機制的建設。

(二)“雙支柱”監管體系引入了宏觀審慎金融監管理念的轉變目前表現最明顯的，體現在審慎監管以及對于金融消費者的保護開始被重視起來。我國在監管方式的轉變上必須重視審慎監管，而宏觀審慎政策的重要性主要在于其能夠彌補金融監管體制的缺陷。從宏觀的角度看，傳統貨幣政策的目標是維持物價穩定，但物價的穩定并不一定代表著金融的穩定，金融市場資產的價格波動對于金融的穩定也會造成很大影響，價格穩定并不意味著金融穩定。從微觀的角度來看，傳統金融監管體制更注重金融個體的監管，但在錯綜復雜的金融領域，個體的健康發展并不一定構成整體金融市場的穩健運營，金融機構個體之間的關聯性，有時會導致整個金融業發生危機目前，“一行一委兩會”的監管格局基本宣告了宏觀審慎政策權限劃入中國人民銀行，雙支柱模式越發清晰，并且對于微觀審慎監管也有參與。微觀審慎監管主要是針對單個金融機構進行監督，保證不同的監管機構合法經營，相對應地，宏觀審慎監管就意味要著眼于整個金融體系的穩定，證監會與中國銀行監督管理委員會專門負責微觀層次的監管，至于宏觀與微觀之間，“一行兩會”與其他監管部門之間的的協調安排則由金融穩定發展委員會統一負責。具體而言，在宏觀方面，由人行負責制定和實施貨幣政策、發揮宏觀審慎功能(即雙支柱)，兩大支柱分別致力于實現貨幣穩定和金融穩定兩個目標。在微觀層面，除中國人民銀行外的其他監管機構在各自的監管職責范圍內履行職能，瞄準單個金融機構和部門的穩定，對每一家金融機構進行審慎監管，防止這家機構出現問題，這是微觀審慎的范疇。這樣一來，以貨幣政策和宏觀審慎政策為核心的雙支柱調控框架基本成型，在保證幣值穩定的同時加強了金融行業的穩定性，二者相互促進、相互補充，由此真正實現兩者的靈活配合。至此，微觀調控、宏觀審慎、貨幣政策三者之間已經明確界定分工又可以相互配合，我國金融監管的“雙支柱”模式基本成型。

(三)進一步加強系統性金融風險監管由于金融行業的特殊性，我們必須始終把防范系統性風險放在核心位置，金融穩定發展委員會的設立，為金融行業的穩定以及經濟的健康發展提供了重要保障。此外，還需建立跨行業、跨部門以及跨層級的系統性風險監督機制。系統性風險與金融業的順周期性有很大的關聯程度，即金融體系內部以及金融體系與外部之間的影響放大機制，因此在宏觀角度我們需要引入逆周期因子，防微杜漸，起到逆周期的調節作用，并且不斷健全系統性金融風險防范預警機制和監管機制，充分利用監管工具和動態指標信息處理協調好事前預防、事中控制以及事后處置，以便全面及時地了解、掌握我國金融體系的風險狀況，更利于做好系統性風險的防范和化解。

六、結論

目前，我國現行的“一行一委兩會”的監管體系，在原先的監管基礎上在宏觀審慎監管和微觀審慎監管方面都有了改進，重點要預防和應對系統性風險，加強審慎監管和行為監管的“雙峰”理念，努力促進金融機構的穩健發展、保護消費者的合法權益。從長遠來看，我國應在借鑒國際上發達國家系統性風險監管經驗的基礎上，結合我國實際國情，積極構建風險防范長效機制，不斷完善相關領域的法律法規制度、技術工具和人員安排等，審慎推進金融創新，抑制過度投機，防止跨市場風險傳染。央行要對金融穩定狀況進行及時檢測，確保金融體系的平穩運行，這將是一個漫長且不斷試錯的過程。

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作者：張怡超 姜楓 單位：南京審計大學