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一、我國稅源專業化管理現狀分析

（一）稅源監管體系不完善1.稅源監管專業化程度低稅源專業化管理的基本模式包括稅源分類專業化、稅務事項專業化及管理人員專業化；稅源監管專業化的條件包括管理人員專業化和稅務管理信息化。然而，在我國稅收征管實踐中，不僅稅源專業化管理的基本模式尚未真正構建，同時也不具備實施稅源監管專業化的兩大條件，而且也沒有形成實現稅源監管專業化的配套措施，如明晰稅源監管崗責配置、完善的稅收征管業務流程和健全的納稅工作評估機制等。這些問題導致了我國稅源管理專業化程度進展緩慢，無法適應經濟全球化、市場化等因素給我國稅源帶來的高流動性要求。2.重點稅源監管不到位重點稅源主要是指納稅額度較高的大企業。大企業通常具有生產經營范圍廣、組織機構復雜、跨區域甚至跨國經營等特點，其納稅金額大，涉及稅種多，涉稅問題廣泛，稅務、會計處理復雜，加之我國稅收政策復雜多變、稅收征管人員意識淡薄，因此對大企業實行重點稅源監管的效率一直不高，有效監管執行力度較弱，造成大企業稅務法律風險和稅務經濟風險長期居高不下，稅款流失問題較為嚴重（張倫俊等，2010）。3.缺少稅源監管風險預警機制稅源監管風險預警機制是指稅務機關用來預防和識別企業稅收風險的實現機制。目前，我國稅源監管風險預警機制處于缺位狀態，也沒有形成企業稅收風險識別體系；另外，我國稅收征管機構對重點稅源、一般稅源和小稅源的監管工作配置和人員分配的差異性不大，趨于平均分配，加劇了稅源監管風險。

（二）稅收征管組織架構有待健全1.稅收征管組織機構一體化程度低我國稅務管理機構從國家稅務總局到基層稅務所呈現上窄下寬的五層“金字塔”的結構特征，機構設置和職能劃分層級重疊，一體化程度偏低。主要表現為：（1）征、管、查機構的權力與職能分配模糊不清，各部門之間相互扯皮問題較為嚴重；（2）崗位設置的科學化、合理化有所欠缺，稅收征管人員的能力與工作要求不相稱，人員結構冗雜；（3）究責機制形式化、簡單化，責任不能落實到每一稅收征管人員，不能形成有效的制度性約束；（4）征、管、查機構人力資源配置不合理，基本現狀是平均分配人員，導致有的部門人浮于事，有的部門崗位人員不足（朱晨竣，2011）。另外，征、管、查三方信息共享程度低，稅務機關內部、稅務機關與相關部門之間協作不夠，協調能力相對較弱，進一步加大了實現稅收征管組織機構一體化的難度。2.納稅服務水平有待提高納稅服務作為稅收征管模式的有機因子，對于融洽稅收征納關系，減少摩擦，提高稅收遵從水平和稅款征收率，保證稅收征管效率具有重要意義。但在實踐中，服務好每一位納稅人，保證高質量的工作環境來提高服務質效的理念尚未真正樹立。主要表現為：（1）稅收征管人員缺少納稅服務觀念，沒有主動服務意識。（2）納稅服務的提供層次較低，不能有效滿足納稅人的正當需求。一方面，目前所倡導的個性化服務流于形式，并不能真正滿足不同對象的不同需求；另一方面，納稅服務手段落后，科技化、信息化水平較低。（3）納稅人自身對獲取納稅服務的維權意識淡薄，在稅收征管中基本處于被動地位。（4）沒有納稅服務質量評價機制，在稅收征管工作考核中，稅收執法、征管質量是考核重點，而納稅服務往往被忽視（譚韻，2012）。3.稅收執行權缺位，存在稅收執法風險目前，我國稅收執行在法律制度、征管人員素質和外部環境方面存在諸多缺位和越位問題，易引發稅收執法風險。主要表現在：（1）在法律制度方面，我國尚沒有稅收基本法，稅收實體法的法律層次偏低，程序法的設計相對滯后，稅收的規范性文件有失嚴謹，存在交叉甚至矛盾問題，形成了潛在的執法風險（鄧孟秋，2007）。2012年1月1日，我國實施了《行政強制法》，其對查封、扣押、劃撥、加處罰款、加收滯納金等強制措施的執行規定與《稅收征管法》存在不一致，甚至出現沖突和矛盾現象，且兩部法律層級相等，這給稅務機關的執法實踐帶來難題，導致稅收征管人員的執法風險。（2）稅收執法人員素質有待提高。其一，執法人員對稅收執法風險的防范和責任的主觀認識不足，在稅收管理和執法過程中的隨意性較大；其二，稅收執法人員的法律、法規政策和相關業務知識的熟悉度不高，對執法程序不甚了解，憑經驗、憑關系進行執法的問題普遍存在，形成執法風險；其三，有的稅收執法人員執法不公，滋生腐敗，法制觀念淡薄，進行違規操作，加劇執法風險（陳國英，2010）。（3）外部環境因素。其一，一些稅務機關長期存在“收入至上”理念，在地方政府片面追求“政績、數字”的壓力下，違規操作也要完成收入任務；其二，納稅人的維權意識和行為能力日益提高，稅收執法人員的潛在執法風險加大；其三，一些外部機構加強了對稅收執法行為的監管督查，致使潛在執法風險易于轉為實際法律責任。

（三）信息化統一征管平臺尚未完全建立信息化統一征管平臺包括信息采集機制、稅務機關之間的信息統一交換平臺，以及稅務機關與其他部門的有效溝通渠道（梁季，2007）。其中，在信息采集機制方面，我國目前采取的是納稅人主動申報制度。依據理性經濟人理論，納稅人在避稅利益驅動下不可能將真實涉稅信息完全申報給稅務機關；而且我國稅法條文繁瑣、征管程序復雜，限制了納稅人納稅申報的自主性，導致稅務機關與納稅人之間的信息不完全共享。在統一的信息交換平臺方面，我國實行“征、管、查”三分離的征管模式，使得稅務機關內部三方面信息不能相互共享，也不能實現跨區域共享；加之，國、地稅機關缺少有效的信息協調、溝通機制，統一的信息交換平臺尚未建立。稅務機關與商業銀行等其他部門之間欠缺有效的溝通渠道，各部門均使用自己的信息系統，形成了信息割據格局，加大了稅務機關查調、甄別納稅人涉稅信息的難度，加劇了信息不對稱。另外，在稅收征管信息化技術層面，稅務機關只重視硬件設備的顯性投入，忽視綜合管理軟件研發的“軟”能力建設與應用。信息化是實施稅源專業化管理的重要技術和工具依托，若信息化程度低，勢必影響我國稅源專業化管理的效率和水平。

二、國外稅源專業化管理現狀分析

國外特別是OECD國家在稅源專業化管理方面，無論是理論研究還是稅務實踐，均已經取得了一些階段性成效。

（一）國外稅源監管的現狀國際上，各國注重稅源分類管理和稅收風險預警，特別強調對重點稅源的監控及其納稅風險評估，使稅收征管工作更具有針對性。首先，在稅源分類管理上，澳大利亞稅務局按照規模將公司分為大企業、中小企業、更小企業三類，分別進行監控,并成立專門的機構對大型企業進行管理，一方面為這些大公司提供優質的納稅咨詢服務；另一方面增強對其監控的力度。荷蘭稅務局將納稅人分為個人、中小公司、大公司、從事進出口業務的公司等四種類型，分別設置管理機構進行管理。阿根廷稅務局將納稅人按大、中、小戶歸類，側重抓好年納稅額占全國稅收總額過半的大戶，不僅成本低而且效果好。其次，在納稅風險評估上，新加坡稅務局將納稅風險評估作為稅源管理核心工作，貫穿于稅款征收、日常管理等環節，對納稅人進行稅源管理和監控。澳大利亞稅務局認為納稅人實行自行申報、自行審核，雖有助于提高征管效率，但同時也會增加稅收風險，因此必須對納稅人進行納稅風險評估。風險評估工作由稅務當局、銀行、海關、移民局協作執行。具體操作上，將證券市場的內、外部信息輸入到由專家設定的標準模型中，自動生成評估報告，報告中主要包含財務分析、欠稅情況分析、征收情況分析、營業行為報表等。根據報告結果，稅務當局把納稅人按風險大小進行分級，實行區別管理。對遵從度高的納稅人實行自我管理、自行申報、自行審核，稅務機關只是簡單的監督與觀察；對于抵觸稅法、納稅遵從度較低的納稅人，管理則具有強制性。

（二）國外稅務組織機構的現狀世界各國尤其是發達國家，在稅務組織的構建上普遍傾向于實行扁平化形式，并把提高納稅服務水平作為稅務人員的神圣使命。美國稅務系統由三級構成：第一級設在首都華盛頓的稅務總局，第二級是按經濟區域在全國設立七個大區稅務局，第三級是在大區稅務局下設63個稅務分局，共轄900多個基層分局,并在全國設立10個征稅服務中心和1個總部稅務信息處理中心。美國稅務機構層級少、設置科學合理，在部門之間形成了良好的協作化體系。愛爾蘭自上世紀80年代末開始，在稅務機構設置上遵循市場化、高效率及以納稅人為服務對象的原則，將稅務機構界定為服務性機構，對組織結構進行了相應的調整。加拿大聯邦稅務局根據稅源和納稅人的分布情況，將機構精簡為總局、大區局和按經濟區劃設置的基層辦稅機構3級，減少了管理層次。在納稅服務上，稅務機關每年都會派出高級官員與前三十名的集團公司進行溝通，討論公司重大經營活動及納稅遵從問題。稅務機關還定期邀請行業和經濟方面的專家參與稅源管理工作，使稅務部門能夠更好地了解大公司在經營中所處的經濟和行業環境，以增強稅收征管能力。新加坡設立了常規的稅源評估部門，包括對個人評估的納稅人服務部、對公司法人評估的公司服務部、對重大稅案調查的稅務調查部等，都是按照納稅人對象來設置機構，針對性地提供納稅服務。

（三）國外稅源管理信息化發展現狀發達國家稅源管理信息化建設較為完善，統一的信息化平臺為各國提高稅收征管效率提供了極大助力。自上世紀60年代，美國就已進行稅收征管信息化的建設，發展至今，美國稅源管理智能化程度非常高。信息化系統由東海岸各州計算中心和按地區設立的十個稅務征收中心組成，納稅人的報稅資料輸入電腦后，電腦會自動進行邏輯審核，并以此估算其稅款，自動進行評估，旨在追求納稅評估的有效性、公平性和權威性。在澳大利亞，全國稅務機關內部全面運用計算機系統管理。納稅申報、出口退稅辦理以及公文流轉的處理等日常管理工作均已實現自動化，并實現了全國聯網，與海關、保險、金融及國內各大企業實現了互聯，為其有效實施稅源管理及有針對性地開展稅務審計打下了堅實的基礎。

三、我國稅源專業化管理改革的思考

（一）構建稅源管理專業化基本模式，加強稅源管理專業化1.突出重點稅源監管，實現稅源分類和稅務事項專業化實現稅源分類和稅務事項專業化，需要有限制的打破區域界限，按照納稅人生產經營規模（企業資產總額、營銷收入、應納稅額）將稅源劃分為重點稅源、一般稅源、小規模稅源和特殊性稅源，進而突出重點稅源監管，分別設立稅收專業管理崗位，明確稅收管理員職責，進行稅收征管。具體措施包括：（1）精細化管理重點稅源，實行“大客戶制”一體化管理模式，做到“一戶一策”；（2）集約化管理一般稅源，實行專業管理與戶籍管理相結合模式，實行管事制；（3）社會化管理小規模稅源，按區域實行委托代征，降低征收成本；（4）特殊稅源個性化管理，根據特殊行業特點，制定行業稅收管理辦法。另外，根據稅源分布特點，逐步建立稅源監控網絡，并結合稅源情況制定稅源監控標準，規范稅源監控制度和方法，提高監管效率。2.提高管理人員專業化程度管理人員專業化是稅源監管的智力支持。具體措施包括：（1）明確崗位能力標準，合理配置稅源管理人才。要求建立管理人員能力評價體系，全面分析評價所有稅收管理人員的專業化管理工作能力。（2）加強稅收管理人員的崗位培訓，建立科學的培訓體系。培訓部門應對崗位能力對應的所有稅收監管知識技能進行全面綜合和專業分類，引導管理人員針對性開展專業化學習。（3）設置合理、科學的激勵機制和績效評價機制。改革現行稅收征管質效考評指標體系，逐步淡化綜合類指標，細化分行業、分規模監控指標，去除無效指標，結合崗位難易程度和績效考核結果確定崗位薪酬，有效激勵并引導管理人員的專業化工作效能。3.引進風險預警機制，實施稅源差異化管理稅收風險監管是稅源監管的基礎性工作，應正確理解風險監管的正面效應，前移稅源管理重心，建立并根據企業稅源風險識別體系，確定各企業稅收風險程度，實施稅源差別監管。（1）引進稅源風險監管理念，把征管資源優先配置到風險高、稅款流失可能性較大的稅源，爭取用有限的征管資源最大程度的提高納稅遵從度。（2）針對不同稅源實行分類考核。在稅務登記、納稅輔導等基本考核內容的基礎上，對重點稅源、特殊性稅源的考核應加入生產經營分析監控、個性化納稅人服務、財務數據采集等內容；對一般稅源的考核應加入非正常戶認定管理、未按時進行首次納稅輔導的認定管理和連續3個月全部稅種零申報的認定管理等內容；對小稅源的考核應加入申報、繳款方式、雙定戶定額是否準確等內容。

（二）逐步實現稅收征管組織機構一體化，提高納稅服務和稅收執法水平1.優化機構設置，逐步實現稅收征管組織機構一體化稅收征管的組織機構設置直接影響稅收征管的質量與效率，是稅收征管模式的重要方面。基于我國稅收征管組織機構層級過多，職能模糊不清等問題，優化機構設置，實現組織架構扁平化、一體化將是首要選擇。（1）改革稅務部門內設機構的垂直分級體制，使各稅種管理司直接面對基層稅源管理部門，減少省、市級等中間部門，更直接、準確地為基層單位解讀政策。（2）明確稅收崗位職責配置，實現稅收征管組織的高效與低成本。其一，合理配置人力資源，稅務機關的設置密度和人員安排應以稅源狀況為標準，改變過去的平均分配模式，將收入規模小、區域跨度大、征管難度大的機構進行有效整合；其二，精簡內部行政管理機構，壓縮行政管理人員的數量，提高稅收管理人員的質量；其三，充分發揮稅務中介的作用，幫助稅務機關對零散稅源的控制，減少征納雙方的負擔與開支。2.優化納稅服務方式，提升納稅服務質效納稅服務是稅收征管工作的靈魂，其核心是“以人為本”。稅務機關應以納稅人為中心，滿足其合理需求，運用信息化手段，為納稅人提供全面、系統、綜合的服務，并以納稅人滿意度為績效評價的主體指標，完善績效評價機制。（1）轉變稅收征管人員納稅服務理念，建立納稅人有效需求采納和反饋機制，及時為納稅人提供個性化、交互式服務。（2）創新納稅服務手段，優化納稅服務方式。一方面，加大信息化投入與建設，通過技術創新推動服務手段創新；另一方面，在稅收征管軟件中引入優化服務理念，創建納稅服務網站和稅收服務電話熱線，通過稅收征管手段創新推動服務形式的多元化發展。（3）重新設計績效評價機制，引入納稅服務指標。稅務機關應把納稅服務作為對稅收征管人員考核的重要指標，規范納稅服務的質量衡量與評價標準，從獎懲手段上保證納稅服務的質量與效率。3.規范稅收執法，防范和化解稅收執法風險（1）完善稅收相關制度。從根源上講，應盡快出臺稅收基本法，全面推進稅務機關依法征管；從現狀上講，應當科學、合理修訂稅收實體法、稅收程序法和其他稅收規范性文件，保證這些法律規范真實反映我國稅收征管規律和現實要求，有效避免法律規范之間的相互沖突與矛盾。（2）加強崗位培訓，提高稅收征管人員的業務素質。一方面，加強稅收執法業務的知識與能力培訓，通過提高稅收征管人員的執法水平來降低執法風險；另一方面，提高對稅收執法人員的法治教育，提升其執法道德水平，從根本上杜絕違法亂紀、濫用職權、以權謀私等行為。（3）明確稅收執法主體權限，科學設定稅收執法機構的職責配置，防止“執法越位”和“執法缺位”問題。另外，要加強對執法證據和案卷的管理，并主動接受社會監督，保證執法工作的嚴謹性。

（三）強化稅收征管信息化建設，有效提高稅收征管效率1.建立有效的信息共享平臺，全面深化涉稅信息“一戶式”管理在稅務機關內部以及工商、海關、銀行、財政和統計等其他部門之間搭建有效的信息共享平臺，為此，我國應以立法的形式規定相關部門傳遞涉稅信息的義務，并依托信息技術實行納稅人信息“一戶式”管理。這需要建立全國統一的納稅人稅務號碼與電子信息檔案，整合異源、異構的納稅信息資源，建立省級以上的數據處理中心，國地稅共享納稅人的相關報表信息和征管質量信息，把散存于稅收征管各個環節的征管資料和各類靜態、動態征管信息，按獨立的納稅戶（人）加以歸集。另外，完善稅收信息征管網絡，實現信息化稅源監控，保證各部門存儲和共享納稅人基礎信息資料，防止重復向納稅人收集涉稅信息資料。2.統一規劃、科學開發稅收綜合管理軟件，擴展網絡技術平臺應用范圍（1）積極倡導網上辦公，減少納稅成本。將稅款繳納、稅務登記、發票領購、行政審批、社保費繳納等業務實現網上辦公，減輕納稅人的納稅負擔。（2）利用現代化計算機技術和互聯網技術，實現各個應用系統及軟件的桌面集成，建立界面統一、切換方便、實時調用、數據共享的操作系統，與納稅人實現網絡實時交流，開展資料傳遞、政策咨詢、納稅輔導、稅源管理、監控等工作，并進一步推進遠程、實時、無紙化辦公，最大限度地方便納稅人和基層稅務機關操作。3.全面延展信息管稅范圍，有效降低信息不對稱水平（1）加大稅法和相關政策宣傳力度，轉變納稅人對稅法和政策的信息劣勢。一方面，稅務機關需要建立和完善稅法和政策的公開披露制度，利用互聯網、報紙、電視等媒介宣傳稅法和最新政策；另一方面，納稅人需要提高納稅意識，認真研讀稅法、合理解讀稅法和正確使用稅法。（2）提高稅務機關獲取信息的能力，轉變稅務機關對納稅人信息的劣勢。一方面，加強稅源控管，制訂促使納稅人正確申報納稅的相關制度。根據我國現有的納稅人自動申報制度，要確保納稅人真實申報納稅，需要設計合理的懲罰制度和信息等級評價制度。其中，加大偷漏稅懲罰力度用于威懾納稅人的偷漏稅行為，而信用等級評價制度對于納稅人來說是一種變相的聲譽機制，對于信用評級低的納稅人予以公開通報批評，對于信用評級高的納稅人給予政策優惠；另一方面，完善“第三方”信息傳遞機制，擴展信息獲取渠道和數量?！暗谌健笔侵改軌蛄私饧{稅人信息的關聯方，如消費者、銷售群體中的成員企業、納稅人企業的內部成員和銀行等部門。稅務機關可通過激勵措施鼓勵“第三方”披露納稅人信息，掌握其真實經營狀況。

作者：劉楠楠單位：中央財經大學博士后流動站博士后