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一、定額稅率存在的主要問題

分析首先從煤炭的資源稅說起。煤炭屬于不可再生的礦產資源，并且可開采的儲量有限，對煤炭資源應該合理開發和節約利用。衡量煤炭資源開采利用效率的指標是回采率，即開采出來的產量和可采儲量之比。根據國土資源部門掌握的統計數據顯示，我國目前煤礦的回采率平均只有35%，一些鄉鎮煤礦回采率僅為15%，還有一些個體煤礦回采率甚至低于10%，這就意味著有這樣一種情況存在：一座儲量為100萬噸的煤礦，開采了不到10～15萬噸就被廢棄，地下還有85～90萬噸煤炭資源沒有開采利用。我國煤炭資源在開采過程中的浪費嚴重，資源的回采率如此之低，與現行的資源稅實行定額稅率，并且稅負較輕有很大的關系。

資源稅是按開采量或銷售量定額計征的，其征收的稅額與消耗的資源儲量、資源利用的回采率等指標都不直接聯系或直接掛鉤。這樣，開采企業就會忽視資源的保護和有效利用，其直接的后果就是相當一部分資源開采企業，因不愿投入更多的成本用于礦產資源的深入開采，造成開采浪費，嚴重破壞了礦產資源的有效利用。根據相關企業管理部門的調查，不少鄉鎮煤礦和個體煤礦在采礦的過程中，采取“吃菜心”的采掘方式，丟瘦揀肥、采厚棄薄、采易棄難，對礦產資源進行掠奪式開采。

這種浪費與破壞不僅僅出現在煤炭行業，類似現象在石油、礦山等行業也相當突出。我國部分油田對深層儲量的開采利用較少，有些開采條件較差的頁巖層油井的采收率未超過20%，這同樣意味著埋藏于深層地下的每噸原油，能被采油者開采出的不超過200公斤，而其余的800多公斤原油就這樣白白浪費了。

石油和煤炭都是不可再生的資源，特別是石油對于我國來說尤其希缺，如果不能遏制這種驚人的浪費現象，我國這些礦產資源的枯竭速度就會加快。根據已知的數據可以測算，如果我國的煤炭消費量以每年3%的速度遞增，假設煤炭開采成品率為60%，那么我國的煤炭儲備在20年后就會枯竭。

二、定額稅率改革的設想

1、直接提高資源稅額的比例

現在的資源稅在資源價格大幅上漲的情況下，其稅收負擔已經顯得過輕，難以發揮其應有的調節功能。要充分發揮資源稅對礦產資源的合理開發和節約利用的促進作用，應該在稅收政策上進一步提高資源稅，包括加大資源稅的征收范圍和提高稅額（稅率）比例。考慮到我國現行稅制本身就帶有重經營環節的稅收，輕資源利（占）用稅收的缺陷，直接提高資源稅可以改變這一現狀，發揮對有限資源的保護作用。在過去，我們對資源的開發往往過多地考慮資源開發的經濟價值，而現在情況不同了，不少資源已經接近枯竭，保護和有效利用不可再生的資源已經成為現在的頭等大事。

（1）加大資源稅的征收范圍。可以采取的措施有二：一是在現有7個稅目下，進一步細化征稅的子目，特別是對其他非金屬礦原礦的子目，可具體擴大到所有的資源項目；二是增加新的稅目，主要是增加礦區開采后恢復生態環境的征稅項目，以籌集礦區開采過程中或礦區廢棄后恢復生態環境的資金費用。如煤田采挖完后礦井的回填，露天非金屬原礦礦碴的清理及礦山植被的恢復等設置征稅項目。這對于保護礦區的生態和環境是十分必要的，今年中南、東南幾個省區發生的洪災傷亡慘劇，不少是發生在露天礦山開采區，礦山開采產生的礦碴嚴重阻礙了泄洪的通道就是災害產生的重要原因之一。可見，保護礦區的生態環境已經十分緊迫。

（2）提高稅額（稅率）比例。可以采取以下措施：一是直接提高對資源稅定額稅率的比例，改變目前資源稅稅負過低的現狀。比如現在原煤征收資源稅的定額稅率最低的只有0.3元／噸，雖然各地方政府將其稅額提高到上限極值也只有5元／噸，相對于每噸幾百元的價格，其稅收顯然是過輕，對資源的保護、調節作用有限。類似的還有如大理石、花崗石、石灰石等其他非金屬原礦，如錳礦石、鉻礦石等黑色金屬礦以及銻礦石、鎳礦石等有色金屬原礦等都存在類似的問題。二是采用定額稅加比例稅的復合計稅方式提高資源稅的綜合稅率。資源稅的定額稅要提高這是肯定的，如果在征收定額稅的同時，再加征一道比例稅率的稅收，就能使資源稅的稅基隨資源價格的上升而擴大，使稅基的彈性提高，其調節作用就不會隨價格的上升而減弱。

2、以資源儲量為主要計稅基數

改革資源稅的計征方法，將過去以產量和銷售量作為資源稅計稅依據的稅收政策，調整為以儲量作為主要計稅依據。在這種稅收制度下，煤炭生產企業以媒田的資源儲量定額繳納資源稅，采油企業以油田探明的儲量定額繳納資源稅，礦山企業以礦山儲量或礦山的開采范圍的大小定額繳納資源稅。這就意味著納稅人在占用了一定數量的礦產資源儲量后，必須先根據儲量繳納資源稅，而不是像現在這樣等開采出礦產品后再繳納資源稅。如果開采企業在按儲量繳納了資源稅后不足量開采，就意味著存在一部分稅款損失。這就促使開采企業盡量提高開采利用效率，減少浪費，從而使資源稅政策真正體現出保護資源、建設節約型社會的理念。

去年7月，國務院的《關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》，提出修改現行煤炭資源稅計征辦法，從以產量和銷售收入為基數計征改為以資源儲量為基數計征。筆者認為，這一資源稅的新政策應不僅僅局限于煤炭行業，而是應包括資源稅稅目中的所有應稅礦產品。

其二，如上所述，對資源稅可以設計為以礦產資源的儲量作為主要計稅依據的復合稅，采用復合計稅的方法征收。并且在計征定額稅率的資源稅的同時，再按產量或銷量征收比例稅率的資源稅。這里的比例稅率應按回采率、資源利用率等效率指標設計為幅度比例稅率。一方面起到區別對待，獎優罰劣，加大調節作用；另一方面，回采率、資源利用率等效率指標不同，其征稅的稅率比例不同，這樣就將資源稅與礦產品的市場價格和回采率、利用率等項指標掛起鉤來，從而促使開采企業提高礦產資源的開采利用效率，有效遏制目前礦產資源開采浪費和環境破壞嚴重的現象。