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一、隴東油區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

(一)隴東油區(qū)基本情況概述隴東地處中國(guó)第二大沉積盆地———鄂爾多斯盆地西南部，具有鄂爾多斯盆地能源富集的資源稟賦，蘊(yùn)藏著豐富的石油、煤炭、天然氣等資源，折合油當(dāng)量約1230億噸。隴東油區(qū)橫跨慶陽(yáng)市七縣一區(qū)，工作區(qū)域5萬(wàn)平方公里，目前，有馬嶺、華池、西峰等11個(gè)油田，66個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)塊，是長(zhǎng)慶油田的主產(chǎn)區(qū)，石油資源儲(chǔ)量28．47億噸。近幾年，隴東油區(qū)原油產(chǎn)量每年以20萬(wàn)噸的速度遞增，石油地方稅收以年均30．8%的速度保持高位增長(zhǎng)勢(shì)頭，為慶陽(yáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，豐富的自然資源仍未從實(shí)質(zhì)上給當(dāng)?shù)貛?lái)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。圖1是2011年甘肅省經(jīng)濟(jì)發(fā)展與全國(guó)的比較示意圖，圖中選取人均GDP作為比較指標(biāo)，可以看出，甘肅地區(qū)的人均GDP明顯低于全國(guó)水平，且低于西部地區(qū)水平。圖2為2010年慶陽(yáng)市及周邊有石油地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比較示意圖(單位:億元)，可以看出，這些地區(qū)的平均GDP為807．90億元，慶陽(yáng)市的GDP明顯低于平均水平，且低于榆林市和延安市。

(二)隴東油區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況隴東油區(qū)歷經(jīng)30多年的油田開(kāi)采，環(huán)境污染和生態(tài)問(wèn)題越來(lái)越突出，嚴(yán)重影響到隴東石油產(chǎn)業(yè)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。地處黃河中游的隴東油區(qū)本來(lái)屬水土流失嚴(yán)重地區(qū)，土壤沙化嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境脆弱。在開(kāi)采的不同階段，由于可能存在的技術(shù)設(shè)備缺陷、人為操作失誤以及不可預(yù)料的自然災(zāi)害等不利因素，有可能對(duì)隴東地區(qū)產(chǎn)生較嚴(yán)重的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及隱患，造成環(huán)境及經(jīng)濟(jì)效益的雙重?fù)p失。隴東油區(qū)因其油層分布片廣面大，致使油田生產(chǎn)場(chǎng)地零星分散，多年來(lái)由于對(duì)油田的粗放式管理，挖山開(kāi)井，墾林修路，建設(shè)期的管線、道路、井場(chǎng)和場(chǎng)站等建設(shè)擾亂和破壞土壤的土體構(gòu)型，影響土壤的通氣和透水;隨著石油開(kāi)采加劇、污染事故頻頻發(fā)生，造成了局部地區(qū)水資源嚴(yán)重污染，在華池、慶城等幾個(gè)老油區(qū)，地表水、地下水均受到嚴(yán)重污染。2011年，慶陽(yáng)市工業(yè)廢水排放量294．6萬(wàn)噸，工業(yè)COD排放量高達(dá)1421．1噸，比上年增長(zhǎng)39．2%①。石油開(kāi)發(fā)造成了水資源、土壤資源和生態(tài)環(huán)境不同程度的破壞，嚴(yán)重影響到慶陽(yáng)市的生態(tài)環(huán)境和人們的生活環(huán)境。目前，慶陽(yáng)市老油區(qū)的環(huán)境污染問(wèn)題尚未得到根治，新油區(qū)的污染源又在不斷擴(kuò)大，新油區(qū)的開(kāi)發(fā)勢(shì)必會(huì)加劇區(qū)域環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境的破壞，因而在加快油區(qū)設(shè)備更新和技術(shù)創(chuàng)新的同時(shí)，提出保護(hù)環(huán)境的稅收政策對(duì)資源的高效可持續(xù)利用和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、隴東油區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的稅收政策問(wèn)題

自20世紀(jì)70年代以來(lái)，隴東油區(qū)以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心，片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，引發(fā)了一系列的環(huán)境問(wèn)題。經(jīng)分析，其主要原因有:一是油田早期開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)不足，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的措施不到位。二是環(huán)境法規(guī)及政策宣傳執(zhí)行不到位，公眾環(huán)保意識(shí)淡薄，對(duì)政府過(guò)度依賴，沒(méi)有從源頭上治理污染。三是職能部門沒(méi)有給予生態(tài)環(huán)境足夠的重視，缺乏協(xié)調(diào)配合和規(guī)范統(tǒng)一的行政監(jiān)管。四是石油企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)和石油產(chǎn)量的最大化，忽略了環(huán)境保護(hù)。以上幾種原因交織在一起，導(dǎo)致了石油開(kāi)采過(guò)程產(chǎn)生嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。而保護(hù)隴東油區(qū)生態(tài)環(huán)境的稅收政策尚未健全，在一定程度上加劇了環(huán)境的惡化。

(一)石油資源開(kāi)發(fā)和補(bǔ)償?shù)亩愘M(fèi)制度不合理我國(guó)的資源開(kāi)發(fā)一直控制在政府手中，目前的補(bǔ)償渠道偏重于補(bǔ)償資源自身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，對(duì)環(huán)境價(jià)值的補(bǔ)償資金規(guī)模非常小，稅率過(guò)低，不足以支持地方政府用于環(huán)境改善和謀求再發(fā)展。而且，返還資源所在地的補(bǔ)償費(fèi)很少，甘肅省資源廳每年在長(zhǎng)慶油田征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)4000多萬(wàn)，返還給慶陽(yáng)市的區(qū)區(qū)幾十萬(wàn)，難以對(duì)地方的生態(tài)保護(hù)起到明顯的促進(jìn)作用，當(dāng)?shù)鼐用褚蚴烷_(kāi)采承受的環(huán)境破壞惡果并沒(méi)有得到價(jià)值上的體現(xiàn)和實(shí)質(zhì)性的補(bǔ)償。

(二)財(cái)稅管理體制存在弊端，地方政府的財(cái)力和事權(quán)不對(duì)稱分稅制體制使得地方政府履行事權(quán)所需財(cái)力與其可用財(cái)力高度不對(duì)稱，地方政府受政策、資金等方面因素的困擾，導(dǎo)致其進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)膭?dòng)力和能力不足，無(wú)力開(kāi)展環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)。

(三)稅制設(shè)計(jì)仍有缺陷，且缺乏系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)稅收籌資政策首先，目前我國(guó)缺乏較完善的環(huán)境稅收體系，沒(méi)有設(shè)立專門的環(huán)境稅種;其次，現(xiàn)行的有關(guān)生態(tài)環(huán)境稅收的規(guī)定不夠全面，如資源稅對(duì)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中的環(huán)境保護(hù)和資源的節(jié)約使用關(guān)注不足，且稅率過(guò)低。耕地占用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等間接稅相互獨(dú)立，沒(méi)有很好的配合以保護(hù)環(huán)境。而且，盡管這些稅種的設(shè)置為環(huán)境保護(hù)提供了一定資金，但難以形成穩(wěn)定的、專門治理生態(tài)環(huán)境的稅收收入來(lái)源。

(四)稅收優(yōu)惠措施不夠完善在我國(guó)，盡管稅收優(yōu)惠政策已有多年的歷史，但專門針對(duì)環(huán)境保護(hù)方面的優(yōu)惠措施還很不完善，存在著包括政策規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、實(shí)際執(zhí)行困難、優(yōu)惠手段和形式單一、受益面狹窄等較多問(wèn)題，主要限于減稅和免稅，針對(duì)性不足，缺乏靈活性，影響其理生態(tài)環(huán)境的導(dǎo)向作用的發(fā)揮。

三、保護(hù)我國(guó)油區(qū)生態(tài)環(huán)境的稅收政策建議

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，油氣資源的需求量越來(lái)越大，石油開(kāi)采帶來(lái)的不僅僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還有環(huán)境的日益惡化。為了實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，政府必須在石油開(kāi)采過(guò)程中采取有效措施，減緩石油開(kāi)采對(duì)環(huán)境的污染，而稅收手段作為一種重要的宏觀調(diào)控工具會(huì)在保護(hù)環(huán)境方面發(fā)揮重要作用。

(一)國(guó)外保護(hù)油區(qū)生態(tài)環(huán)境的稅收政策經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示目前，石油工業(yè)已成為世界上最大的環(huán)境污染源之一，引起了世界各國(guó)的廣泛關(guān)注。對(duì)國(guó)外治理油區(qū)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)研究，可以為我國(guó)保護(hù)油區(qū)生態(tài)環(huán)境的稅收政策提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。在國(guó)外，早在20世紀(jì)70年代末，蘇聯(lián)對(duì)石油、天然氣生產(chǎn)工程中的污染源進(jìn)行了深入的研究。H．B．布雷德利(1992)認(rèn)為石油開(kāi)發(fā)的每一個(gè)環(huán)節(jié)都可能是潛在的污染源②。在對(duì)生態(tài)植被破壞的研究方面，HutchinsonTC在20世紀(jì)初注意到了原油噴溢時(shí)對(duì)周圍的植物群落產(chǎn)生極大的傷害③。Gudinl(1974)曾報(bào)道，原油或它的生物降解物中有些成分類似于植物生長(zhǎng)激素，可能干擾植物生長(zhǎng)激素的作用④。國(guó)外學(xué)者GogoiBK，DuttaNN，GoswarmiP等對(duì)石油開(kāi)發(fā)污染源產(chǎn)生的原因進(jìn)行了分析⑤。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題具有很強(qiáng)的外部性，自從庇古在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中提出用征稅的方式，其在解決外部性問(wèn)題上的作用日益重要。目前，大部分西方國(guó)家都已建立比較完善的能源環(huán)境稅收制度，普遍實(shí)行能源稅、生態(tài)稅或碳稅等，較好地保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。在歐洲，許多國(guó)家已實(shí)行了綠色財(cái)稅政策，對(duì)污染行為征稅。荷蘭為保護(hù)水資源，同時(shí)開(kāi)征了水污染稅和地下水稅;丹麥降低所得稅的邊際稅率，逐步將稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)到污染和稀缺的資源上;法國(guó)的環(huán)保稅收極具代表性，其對(duì)高污染、高危險(xiǎn)的企業(yè)，征收懲罰性的稅收，對(duì)同一稅種的不同稅目區(qū)別對(duì)待，同時(shí)，允許節(jié)能設(shè)備加速折舊，對(duì)環(huán)保投資支出允許給予稅前扣除。日本目前正優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，開(kāi)發(fā)新能源，實(shí)施石油替代政策。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)都離不開(kāi)稅收政策的支持。

(二)針對(duì)隴東油區(qū)的特殊情況提出稅收政策建議要實(shí)現(xiàn)油田大開(kāi)發(fā)、慶陽(yáng)大發(fā)展，必須立足互利共贏，高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用，抓緊解決油田開(kāi)發(fā)中的突出環(huán)境問(wèn)題，確保隴東油區(qū)生態(tài)安全和當(dāng)?shù)厝罕姷那猩砝妫?shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益的協(xié)調(diào)健康發(fā)展。1．改進(jìn)現(xiàn)行稅種(1)進(jìn)一步完善資源稅第一，繼續(xù)實(shí)施油氣資源稅“從價(jià)定率計(jì)征”的方式，并將資源稅和環(huán)境成本掛鉤，對(duì)用于環(huán)保方向的資源采用較低稅率，而對(duì)用于高耗能、高污染方向的資源采用較高稅率，合理確定和調(diào)整資源稅的差別稅率;第二，擴(kuò)大征稅范圍，將資源稅擴(kuò)大到土地資源、水資源、牧場(chǎng)資源及海洋資源等所有可以計(jì)量的自然資源，補(bǔ)償由于資源開(kāi)采而造成的各種不利影響。(2)調(diào)整進(jìn)出口環(huán)節(jié)稅，倡導(dǎo)綠色貿(mào)易進(jìn)出口環(huán)節(jié)的稅種，主要是關(guān)稅和海關(guān)代征的增值稅和消費(fèi)稅。可考慮:通過(guò)出臺(tái)具體政策，調(diào)整我國(guó)貿(mào)易的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。高污染、高耗能、資源性產(chǎn)品，宜采取調(diào)整出口退稅率、下調(diào)或取消部分產(chǎn)品以及原材料、初級(jí)產(chǎn)品和半成品的出口退稅，抑制這類產(chǎn)品出口，增加國(guó)內(nèi)市場(chǎng)供應(yīng)，解決國(guó)內(nèi)資源緊缺和環(huán)境壓力加大的矛盾。降低高耗能產(chǎn)品的進(jìn)口關(guān)稅、進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅及消費(fèi)稅，以增加高能耗產(chǎn)品的進(jìn)口;對(duì)國(guó)內(nèi)不能生產(chǎn)的先進(jìn)節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材等設(shè)備和產(chǎn)品的進(jìn)口關(guān)稅及其他進(jìn)口環(huán)節(jié)稅全免;對(duì)影響生態(tài)環(huán)境的進(jìn)口產(chǎn)品課以進(jìn)口附加稅;鼓勵(lì)資源性、節(jié)能降耗、關(guān)鍵零部件等產(chǎn)品進(jìn)口，鼓勵(lì)高新技術(shù)和產(chǎn)品的引進(jìn)，提升國(guó)內(nèi)企業(yè)產(chǎn)品在全球的競(jìng)爭(zhēng)力。(3)改革增值稅綠化現(xiàn)行增值稅可考慮:對(duì)進(jìn)口的環(huán)保設(shè)備及用于生產(chǎn)環(huán)保設(shè)備的材料在進(jìn)口環(huán)節(jié)給予一定增值稅減免優(yōu)惠;對(duì)發(fā)展清潔能源，進(jìn)一步推動(dòng)可再生能源建設(shè)的風(fēng)能、水能、太陽(yáng)能和生物能發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行增值稅即征即退政策。對(duì)石油開(kāi)采中的環(huán)保設(shè)備增值稅進(jìn)行進(jìn)項(xiàng)抵扣。(4)改革所得稅制度所得稅涉及個(gè)人和企業(yè)兩個(gè)經(jīng)濟(jì)主體。對(duì)于企業(yè)所得稅可以采取以下改進(jìn)措施:首先，擴(kuò)大所得稅稅前扣除范圍。針對(duì)油氣田企業(yè)的特點(diǎn)，對(duì)投資于環(huán)境治理與保護(hù)項(xiàng)目的企業(yè)實(shí)行投資抵免和再投資退稅政策進(jìn)行鼓勵(lì)，允許企業(yè)在所得稅前實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)中抵扣一定比例的投資額，對(duì)治理污染購(gòu)置的設(shè)備款可按一定比例在稅前抵扣。對(duì)含碳垃圾變石油技術(shù)等環(huán)保技術(shù)研發(fā)費(fèi)用在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)可實(shí)行加倍扣除的辦法;其次，實(shí)行稅收優(yōu)惠。根據(jù)國(guó)家環(huán)保要求對(duì)企業(yè)環(huán)境保護(hù)、節(jié)約能源或是安全生產(chǎn)方面的設(shè)備投入以及研發(fā)給予稅收減免優(yōu)惠;對(duì)包括環(huán)保在內(nèi)的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)承包等技術(shù)性服務(wù)收入，減免企業(yè)所得稅;對(duì)環(huán)保公益事業(yè)捐贈(zèng)，可不受現(xiàn)行稅收法規(guī)規(guī)定的捐贈(zèng)額在不超過(guò)年度利潤(rùn)總額12%以內(nèi)的部分才準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除的限制，可在稅前全額扣除;對(duì)環(huán)保節(jié)能裝備實(shí)行加速折舊的稅收優(yōu)惠;對(duì)于個(gè)人所得稅，可以對(duì)在節(jié)能環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新方面有功的人員，給予適當(dāng)?shù)膫€(gè)人所得稅減免。(5)綠化消費(fèi)稅，引導(dǎo)綠色消首先，擴(kuò)大征稅范圍，將一些對(duì)生態(tài)環(huán)境危害較大的消費(fèi)品納入征稅范圍，如農(nóng)藥、氟利昂等。并通過(guò)價(jià)格信號(hào)限制破壞生態(tài)環(huán)境的消費(fèi)，鼓勵(lì)健康性的消費(fèi)和保護(hù)資源環(huán)境的綠色消費(fèi);其次，根據(jù)不同產(chǎn)品與環(huán)境的友好程度實(shí)行不同的稅率，對(duì)于對(duì)環(huán)境污染嚴(yán)重的產(chǎn)品實(shí)行較高稅率，對(duì)于不可再生資源如石油實(shí)行累進(jìn)稅率，對(duì)于可再生的環(huán)保能源如太陽(yáng)能、天然氣實(shí)行優(yōu)惠稅率，以促使消費(fèi)者做出環(huán)保選擇。(6)改進(jìn)其他稅種。在車輛購(gòu)置稅方面，對(duì)購(gòu)買節(jié)能環(huán)保型車輛，按低稅率征稅;對(duì)購(gòu)買耗油多、排氣量大的車輛，按高稅率征稅;在車船稅方面，建議國(guó)家對(duì)機(jī)動(dòng)車征稅時(shí)，改為按單位公里排氣量大小來(lái)確定不同的稅率，并且高碳排放的，稅率逐年提高，對(duì)使用清潔能源采用低稅率，以鼓勵(lì)低碳排放的機(jī)動(dòng)車使用，鼓勵(lì)健康性消費(fèi)，使綠色消費(fèi)成為全社會(huì)的自覺(jué)行動(dòng)，以保護(hù)資源環(huán)境。2．開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅，健全符合時(shí)展的稅法體系我國(guó)目前還沒(méi)有純粹法律意義上的環(huán)境稅，上述與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅種的設(shè)計(jì)初衷大都不是為了環(huán)境管理，這些稅收對(duì)環(huán)境的保護(hù)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，環(huán)境稅的缺位嚴(yán)重限制了稅收工具對(duì)污染行為和破壞環(huán)境行為的調(diào)控，開(kāi)征環(huán)境稅，更多地運(yùn)用稅收手段促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展顯得尤為重要。設(shè)計(jì)環(huán)境保護(hù)稅制時(shí)，應(yīng)把一切關(guān)于環(huán)境污染、資源破壞的行為和產(chǎn)品都列入征稅范圍，具體設(shè)置水污染稅、大氣污染稅、廢物排放稅、污染源稅、生態(tài)補(bǔ)償稅等稅目，依據(jù)污染物排放量和濃度課稅，對(duì)不同的應(yīng)稅項(xiàng)目采取不同的計(jì)稅依據(jù)，根據(jù)污染物的特點(diǎn)實(shí)行差別稅率。與現(xiàn)行排污收費(fèi)制度配合實(shí)施，促進(jìn)企業(yè)研究污染治理，鼓勵(lì)清潔生產(chǎn)，節(jié)約能源，廢物回收和綜合利用，實(shí)現(xiàn)技術(shù)升級(jí)換代;鼓勵(lì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，防治污染于未然。同時(shí)要對(duì)保護(hù)環(huán)境的單位和個(gè)人按其對(duì)環(huán)境資源保護(hù)程度進(jìn)行稅收減免，通過(guò)稅收杠桿的作用鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人對(duì)資源及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。稅收政策需同其他經(jīng)濟(jì)政策配合使用，要結(jié)合金融、貿(mào)易和保險(xiǎn)等手段，需要法律、行政和經(jīng)濟(jì)手段齊抓共管、綜合施治。同時(shí)，要培育政府、企業(yè)和社會(huì)共同參與的政策體系環(huán)境，及時(shí)調(diào)整政策實(shí)施，減少政策的滯后及延期帶來(lái)的無(wú)效率，將隴東油區(qū)打造成一個(gè)充滿魅力的和諧綠色油區(qū)。（本文來(lái)自于《開(kāi)發(fā)研究》雜志。《開(kāi)發(fā)研究》雜志簡(jiǎn)介詳見(jiàn)。）

作者：王浩軍王丹單位：西北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院