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一、中國城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險的狀況分析

(一)中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老制度的歷史沿革

中國的城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險體系是以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險為支柱的。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度經(jīng)歷了由現(xiàn)收現(xiàn)付制和待遇確定制向混合制和繳費確定制過渡的歷程。1951年頒布實施的《中華人民共和國勞動保險條例》規(guī)定，退休金由國家管理下的企事業(yè)單位發(fā)放，養(yǎng)老金多少取決于工齡的長短和退休前的工資高低，不需要個人繳費，建立了一種實際以企業(yè)為載體的現(xiàn)收現(xiàn)付制和規(guī)定收益制的養(yǎng)老金體系。1991年國務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，提出建立基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的養(yǎng)老保險體系，實行國家、企業(yè)和個人三方共同負擔(dān)。1998年的《關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》，要求實行職工養(yǎng)老保險全國并軌，由市級統(tǒng)籌向省級統(tǒng)籌過渡，養(yǎng)老金的差額繳撥改為全額繳撥，實施養(yǎng)老金社會化發(fā)放。2005年頒布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，采取新人新辦法、老人老辦法、中人逐步過渡;同時指出基礎(chǔ)性養(yǎng)老金享受比例與繳費年限掛鉤，計發(fā)基數(shù)也與本人歷年繳費工資掛鉤;個人賬戶養(yǎng)老金根據(jù)退休年齡，按實際余命計算，保證退休晚的領(lǐng)取比例高。城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險體系確定以混合制和繳費確定制為發(fā)展方向。與此同時，社會養(yǎng)老保險也試圖逐漸由城鎮(zhèn)職工保險體系擴散。1999年1月，國務(wù)院頒布《社會保險費征繳暫行條例》，基本養(yǎng)老保險費征繳范圍不僅包括國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工，而且各地可以根據(jù)自身情況，決定是否將城鎮(zhèn)個體工商戶納入基本養(yǎng)老保險范圍。

(二)中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的現(xiàn)行制度

目前，中國城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障大的受眾由以下三類人群構(gòu)成:由國家財政供養(yǎng)的公務(wù)員、參加社會勞動保險的城鎮(zhèn)職工以及未參加社會勞動保險的城鎮(zhèn)居民。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(1997)和《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》(2000)的相關(guān)規(guī)定，參加社會勞動保險的城鎮(zhèn)職工，其社會養(yǎng)老保險制度內(nèi)容如下:1.領(lǐng)取條件男年滿60周歲、女年滿55周歲，累計繳費年限滿15年以上，可按規(guī)定領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。累計繳費年限不滿15年的，其個人帳戶儲存額一次性支付給本人，同時終止養(yǎng)老保險關(guān)系。2.資金籌集基本養(yǎng)老保險費由企業(yè)和職工共同負擔(dān)。企業(yè)繳費比例一般為企業(yè)工資總額的20%左右，目前高于20%的地區(qū)，可暫維持不變。企業(yè)繳費部分不再劃入個人賬戶，全部納入社會統(tǒng)籌基金，并以省(自治區(qū)、直轄市)為單位進行調(diào)劑。職工繳費比例為本人繳費工資的8%，并全部計入個人賬戶。個人賬戶儲存額的多少，取決于個人繳費額和個人賬戶基金收益，并由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)定期公布。個人賬戶基金只用于職工養(yǎng)老，不得提前支取。職工跨統(tǒng)籌范圍流動時，個人賬戶隨同轉(zhuǎn)移。職工或退休人員死亡，個人賬戶可以繼承。3.給付水平由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為省(自治區(qū)、直轄市)或市(地)上年度職工月平均工資的20%，以后繳費每滿一年增加一定比例的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，總體水平控制在30%左右;個人繳費不滿15年的，不發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金，個人賬戶全部儲存額一次支付給本人。基礎(chǔ)養(yǎng)老金由社會統(tǒng)籌基金支付;個人賬戶養(yǎng)老金由個人賬戶基金支付，月發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)本人賬戶儲存額除以120。個人賬戶基金用完后，由社會統(tǒng)籌基金支付。已經(jīng)離退休的人員，仍按國家原來的規(guī)定發(fā)給養(yǎng)老金;1997年統(tǒng)一全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度前參加工作的人員，其退休后在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再發(fā)給過渡性養(yǎng)老金。

(三)中國城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險的覆蓋率分析

按照人群的不同，城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險籌資覆蓋率衡量的是社會養(yǎng)老保險在經(jīng)濟活動人口中的覆蓋程度，可看作是對制度未來收益的估量，具有較高的數(shù)據(jù)可靠性和預(yù)測準(zhǔn)確性。因此，本文采用籌資覆蓋率這一分析工具。籌資覆蓋率，即繳費者占工作人口的比例。需要注意的是，這里的工作人口，指的是按照現(xiàn)有制度應(yīng)被納入社會養(yǎng)老保險體系、但尚未達到領(lǐng)取養(yǎng)老保險年齡的人口。勞動和社會保障部1999年的《社會保險費征繳暫行條例》規(guī)定:“基本養(yǎng)老保險費的征繳范圍包括國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工。”該條例還授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，可以規(guī)定將城鎮(zhèn)個體工商戶納人基本養(yǎng)老保險體系。如前所述，公務(wù)員養(yǎng)老由國家財政直接支付，不應(yīng)算做社會養(yǎng)老保險體系的覆蓋人群。另外，工作人口不僅包括就業(yè)人數(shù)，還應(yīng)包括失業(yè)人數(shù)。據(jù)此，城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險覆蓋率的計算公式如下:依據(jù)上述公式，并采納1991－2010年的《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，得到的中國1991－2010城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險籌資覆蓋率情況如下:

(1)就增長速度而言，從1991年確立混合制的社會養(yǎng)老保險體制以來，盡管參保人數(shù)總體上處于上升態(tài)勢，但參保率卻沒有十分顯著的提高，1991、1995、2000、2005、2010年的覆蓋率分別為51.84%、45.40、45.90、55.70%①。在這一時期，參保人數(shù)也基本保持在同一水平，城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險體制改革以轉(zhuǎn)型為主要目標(biāo)，覆蓋人群仍然為公有的企事業(yè)單位職工，因此人數(shù)變化不大甚至由于企業(yè)重組甚至倒閉而有所減少。

(2)從1998年開始，以養(yǎng)老金社會化發(fā)放為標(biāo)志，城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險體制改革的主要目標(biāo)轉(zhuǎn)向覆蓋率的提高，將私營企業(yè)、個體工商戶等都納入到體系中。與此相對應(yīng)，參保人數(shù)發(fā)生了顯著增長，但參保率的增幅沒有這么迅速。可見，應(yīng)保人群尤其是私營領(lǐng)域的勞動人員，其數(shù)量很大，增長很快，還有許多未被納入到體系中來。

(3)就覆蓋水平而言，目前總水平依然偏低，維持在60%以下，四成以上的城鎮(zhèn)職工在退休后無法得到社會養(yǎng)老保險制度的保障。綜上所述，我國建立廣覆蓋、高水平和可持續(xù)的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系依然任重道遠。

二、城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險低覆蓋率的誘因分析

城市社會養(yǎng)老保險體系以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老體系為基礎(chǔ)，而該體系又由計劃經(jīng)濟時代企業(yè)全包職工養(yǎng)老體制轉(zhuǎn)變而來。顧昕指出，“職工”概念是從計劃體制遺留下來的一種特殊的身份象征，如今仍然是政策、法規(guī)和官方統(tǒng)計中常常被使用的類別范疇，一般用來指具有長期固定就業(yè)身份的受雇者，亦即“正式雇員”。基于上文的數(shù)據(jù)分析，從普遍主義的角度考察，中國城鎮(zhèn)居民的社會養(yǎng)老保險覆蓋率水平還比較低，這與中國正處于兩個轉(zhuǎn)型時期，兩方面因素交互影響有著莫大關(guān)系。首先是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。20世紀(jì)70年代末開始的經(jīng)濟改革大大改變了中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，市場化程度不斷增強，私營經(jīng)濟數(shù)量迅速增長。而中國社會保障制度的轉(zhuǎn)變卻滯后于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的速度。

②隨著民營經(jīng)濟的發(fā)展和勞動制度的改革，擁有“職工”這種身份的受雇者占全部從業(yè)人員的比重越來越低。面對大量出現(xiàn)的流動性大的個體、私營企業(yè)用工，政府有待調(diào)適工作模式，探索適宜的社會養(yǎng)老保險覆蓋辦法。其次是人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。隨著計劃生育政策執(zhí)行和經(jīng)濟水平的提高，中國正逐步進入老齡化社會，在原來現(xiàn)收現(xiàn)付制下，日益增大的老年人口對現(xiàn)期工作者的撫養(yǎng)壓力越來越大，因此必須向個人賬戶積累轉(zhuǎn)型。由于養(yǎng)老制度的延續(xù)性，轉(zhuǎn)型成本巨大，加上中國人均收入水平較低，使中國的城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險呈現(xiàn)出主要由企業(yè)繳費，而總體給付水平較低的局面。

三、結(jié)論與建議

經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，在客觀上為普惠式的社會養(yǎng)老保險體系造成了障礙，但這并不意味著目前不存在制度改進和管理改進的空間。建立廣覆蓋、高水平和可持續(xù)的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度，是破解中國城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險低覆蓋率困境的必然途徑。具體建議如下:

(1)提高養(yǎng)老統(tǒng)籌層次，將城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險都統(tǒng)籌到省一級，以確保相關(guān)工作的規(guī)范化以及管理機構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力與資源。分稅制背景下的城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險受制于地方政府財政調(diào)控的能力與水平，適宜地提高城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險資金的統(tǒng)籌層次，可以有效拓寬城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險覆蓋率的提升空間。

(2)盡管一段時期內(nèi)企業(yè)高負擔(dān)的現(xiàn)象難以改變，但政府在政策上應(yīng)對不同類型的企業(yè)一視同仁。另外，在激勵手段上多做制度創(chuàng)新，以增加企業(yè)和個人的參保率和繳費率。必要時，可以加入政府補助而非單純個人賬戶，以提高社會保險的吸引力，若財政不足的，可以較低水平的補貼標(biāo)準(zhǔn)開展，逐步推廣。同時鼓勵其他有效的養(yǎng)老保障形式，以彌補目前養(yǎng)老保險的不足。

(3)加強城鎮(zhèn)養(yǎng)老基金的經(jīng)營管理，提高城鎮(zhèn)保險的投資收益率和制度保障水平。首先，提高社保基金投資運營的層次，規(guī)范養(yǎng)老基金的運營管理，杜絕內(nèi)幕交易，暗箱操作，甚至挪用、貪污等不規(guī)范的基金操作行為;其次，創(chuàng)新城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險資金的投資機制，實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險基金保值增值;再次，政府可以制定適當(dāng)政策以引導(dǎo)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險基金向低風(fēng)險、高收益的領(lǐng)域投資;最后，通過實行養(yǎng)老憑證質(zhì)押貸款，增強養(yǎng)老保險基金的流動性，解決城鎮(zhèn)職工參保資金困難的后顧之憂。

作者：葉中華張福順單位：中國科學(xué)院大學(xué)人文學(xué)院