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一、城管主體法律文化意識缺失

目前城管執法依據的是國務院《行政處罰法》，第16條規定經國務院或國務院授權的省、自治區、直轄市政府，可以決定一個行政機關是否行使行政處罰權。規定雖然創新了我國法律授權行政機關設定行政職權的立法實踐，但地方政府可自行設立城管機構，意味著立法機關主動放棄并喪失對行政權力設定的控制，客觀上造成城管政出多門，也造成城管主體針對性法律教育缺失。與西方國家由自然經濟向市場經濟演化模式不同，我國處于向市場經濟發展的轉型期，法律變革具有自上而下推進特點，這似乎是對我國人治傳統的繼承，卻反映了我國社會主義初級階段改革的特點。法律教育缺失不是沒有法律條文，而在于法律文化意識缺失。法律文化意識是人內心深處對法律的尊重、敬畏和信任，法律文化意識在行為人接受法律教育過程中潛移默化而成。法律缺位扭曲或淡薄法律文化意識，成為城管主體法律教育先天缺失的原因。其次，城管執法隊伍建設起步晚，成員學歷低、專業法律知識欠缺、接受法律再教育基礎差、法律學習自覺性和積極性不夠。這些因素直接或間接影響城管隊員個人對法律文化意識的漠視。主體行為人沒有執法前的系統法律專業學習和基本執法素質培訓；也沒有執法后主動法律再學習。城管主體忽視執法教育、執法教育監督、執法教育保障、執法教育考核等制度，使得城管執法隊伍文化上缺乏接受法律教育基礎、理論上缺乏法律教育主動、政治上缺乏法律教育保障、方法上缺乏法律教育手段、思想上缺乏法律教育心態。城管人員疏于法律學習，不主動接受法律文化思想教育，是城管主體法律教育后天缺失的原因。城管主體法律自覺的缺失原因表現為：從法律文化意識理論層面說，城管不僅行使行政處罰權、行政檢查權，還可以行使行政強制權。眾所周知，行政檢查權是行政處罰權的前提，沒有行政檢查權無法行使行政處罰權。城管行使行政強制權于法無據，因此缺乏其他相應強勢權力部門的支持與配合。處于城管一線的城管卻游離在城市強勢權力部門之間：管理商業經營活動，有工商、稅務管理；管理行政執法，有紀檢系統、法院系統和檢察系統機構；管理治安、刑事、涉外，有公安、國安、交警或武警。

城市范圍內，城管似乎都可以管，而管理權重與威信卻處于城市整體管理執法末位。城管執法權力、執法地位、執法力度、執法威信與其城管重要性不相符，使城管主體人陷入執法悖論：城管工作首當其沖，卻位列城市各部門之末。工作重要性、管理權重與實際威信的反差，是法律文化意識視角下城管行為人缺失法律自覺的內在原因。從法律文化意識實踐層面說，城市綜合執法管理應注意與社會市場經濟內在規律的融洽、互動、對接與和諧，使法律有可操作性、實效性和可接受性。但是，城管招募人員時設置的法律專業知識考核、法律從業資格條件，與工商、稅務、公安、國安、法院、檢察、武警、交警或其他公務員部門招募標準不同，后者有嚴格專業控制。前者準入制和統一性背離，便沒有可操作性。城管法律自覺性受到壓抑，執法不作為或亂作為，是法律文化意識視角下城管行為人缺失法律自覺性的外在原因。內在與外在兩個原因，造成城管主體法律自覺性的缺失。城管主體法律執行力缺失的原因表現，在于城管法律制度不全和法律文化意識文化建設乏力。如前所述，法律制度不全是指城管執法實踐中主體并無專門法律可依。除開《行政處罰法》外，只有1992年5月20日國務院第104次常務會議通過的《城市市容和環境衛生管理條例》和1994年7月5日第八屆人大通過的中華人民共和國《城市房地產管理法》等文件的個別條文可作依據。從1997年全國首個城管綜合執法試點到目前沒有專門城管法律問世，執法緊迫性、復雜性與法律性缺失，助長城管執法的隨意性和簡單性，導致執法底氣不足、法律文化意識淡薄，是客觀上城管主體法律執行力缺失的原因。法律文化意識文化建設乏力是指在城管實踐中，社會法律文化意識形態形成的缺位對國家法制產生的消極影響。社會法律文化意識形態對執法行為人的正確執法、公正執法有決定性作用。我國計劃經濟和造成社會法律文化意識形態扭曲或建設的空白，明顯表現為法律文化意識培育薄弱。城管主體法律執行力缺失源于法律文化意識培育乏力。城管執法主體法律教育、法律自覺性、法律執行力缺失不能單靠文件學習。相反，要探求法律文化本源，在傳統城市理念和傳統城管執法內涵方面進行變革。

二、傳統城市理念和傳統城管執法內涵的根本變革

傳統城市綜合執法理念和傳統城市綜合執法內涵的變革，要側重在建設可繼承的、可持續發展的華夏民族法的傳統精神和法律文化意識形態，以充分體現社會主義法的優越性，在傳統城市管理理念和傳統城市管理內涵做出根本變革。城管主體應優化城市物質資源配置，在嚴格執法中以順應民生，幫助失地農民、或其他從事零售業、服務業的自然人在城市站穩腳根，發揮積極作用；明白堵塞不如開導的道理，維持比法律條文更重要的法律文化意識的普世價值。傳統城管執法內涵的根本改變要通過增強法制教育，確立法律文化意識是城管重要內涵。改變傳統城管執法觀念，就可以改變傳統城管主體的傳統執法內涵。要從社會可持續發展觀點入手，大力創新城管主體法律文化意識及執法內容。司馬遷在《酷吏列傳序》曾引用孔子話：“導之以政，齊之以刑，民免而無恥”。政治與刑法有一定功效，但不是法治目的，更不是城管執法目的。司馬遷在《太史公自序》曾說的“禮禁未然之前，法施未然之后”，是法律文化意識重要內涵。法的作用直接、強制；禮作為人內心深處潛移默化的法治教化，雖然不像法明顯，但法律文化意識教化性遠比執法處罰強烈。在法律文化意識上，要突出民生、民權；在法律文化人格上，要先尊重民生、民權。預防，不是懲處，才是法律文化意識存在的意義。生存權有社會權性質，也有自由權成分，不受國家任意干預的權力，若國家任意限制公民自由權，公民生存權必然被剝奪。所以孔子主張“導之以德，齊之以禮，有恥且格”才是法制的根本。

城管執法糾紛多關鍵在于法律文化意識理解不到位。執法部門只有悍衛、拓寬民眾生存空間，才是城管執法內涵的根本變革。法制保障人民權益，執法增加民主監督以保障生存權的法制程序。用實體法和程序法保證城管正確行使執法權。在執法中避免不正之風，糾正、處罰有損執法隊伍形象的任何行為。從法律本源出發，創新城管主體法律文化意識及法律行為內涵。倡導換位思考，倡導與城管相對行為人的利益交集，實現城市建設可持續發展。我國1991年《法的傳統精神或法律文化意識狀況白皮書》強調生存權是首要的法的傳統精神或法律文化意識：“沒有生存權，其他一切法的傳統精神或法律文化意識均無從談起”。城管綜合執法貫徹服務型政府理念自然能夠服務民生、尊崇法律文化意識、以疏代堵的城管內涵。城管相對行為人的城管執法約束不同于一般的民事或刑事案件，城管相對行為人公物權違反需要法律法規教育，更需要幫助與扶持。這樣，公物違反行為會減少，公物違反典型案列也會有效處理，這意味著城市綜合執法管理充滿法律文化意識形態正能量。

三、結語

城管執法有保障民生和強化法律文化意識形態雙重義務，也有遵守法律道德、憲法、法律文化意識的要求。城管主體需要從法律文化意識上重新定義城市理念、變革傳統城管執法內涵，從法律文化意識上加強法律教育、法律自覺性和法律執行力；建設法律文化意識正常、可持續發展的中國城市社會。

作者：劉定安單位：湖南工業大學法學院