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[摘要]文章在梳理財(cái)稅支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理論基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐，認(rèn)為在加大財(cái)稅政策支持力度的基礎(chǔ)上，厘清公益性文化事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性文化企業(yè)的界限是促進(jìn)我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要舉措。

[關(guān)鍵詞]文化產(chǎn)業(yè)；財(cái)稅政策；政策建議

一、財(cái)稅扶持文化產(chǎn)業(yè)的理論探究

（一）產(chǎn)業(yè)雙重屬性與政府扶持

文化產(chǎn)業(yè)同時(shí)具有產(chǎn)業(yè)和政治意識(shí)形態(tài)的雙重屬性。一方面，產(chǎn)業(yè)屬性決定了文化產(chǎn)業(yè)就是一個(gè)單純的產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)部門，以經(jīng)濟(jì)效益為經(jīng)營(yíng)前提，采用現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)管理方式，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，謀求經(jīng)營(yíng)利益最大化；另一方面，文化產(chǎn)業(yè)的政治意識(shí)形態(tài)屬性又決定了文化產(chǎn)業(yè)是國(guó)家社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要政策宣傳工具，堅(jiān)持用正確的輿論導(dǎo)向，引領(lǐng)社會(huì)凝聚人心。而要實(shí)現(xiàn)國(guó)家“十三五”規(guī)劃中的推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)這一發(fā)展目標(biāo)，國(guó)家公共財(cái)政必須給予扶持。因此，文化產(chǎn)業(yè)的雙重屬性決定了需要政府合理介入，要求文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅要堅(jiān)持“經(jīng)濟(jì)效益”，而且要堅(jiān)持“社會(huì)效益第一”原則。

（二）朝陽產(chǎn)業(yè)特征與政府扶持

文化產(chǎn)業(yè)屬于幼稚產(chǎn)業(yè)。目前，文化產(chǎn)業(yè)在我國(guó)屬于朝陽產(chǎn)業(yè)，具有良好的發(fā)展前景，但現(xiàn)階段其產(chǎn)業(yè)發(fā)展還處于初級(jí)階段，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力也較弱，屬于幼稚產(chǎn)業(yè)。根據(jù)德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家李斯特的幼稚產(chǎn)業(yè)保護(hù)理論和美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯的超保護(hù)理論，對(duì)我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)實(shí)施保護(hù)政策。文化產(chǎn)業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)。文化產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中無論是面臨內(nèi)部的科研不確定性問題，還是外部的價(jià)值評(píng)估問題，都使文化產(chǎn)業(yè)處于較高的風(fēng)險(xiǎn)之中，很大程度上制約了市場(chǎng)主體的投入和發(fā)展。因此，需要政府給予一定的扶持政策來降低經(jīng)營(yíng)主體和投資主體所面臨的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)穩(wěn)健發(fā)展。文化產(chǎn)業(yè)存在較大的外部經(jīng)濟(jì)效果。在具有外部經(jīng)濟(jì)效果的市場(chǎng)條件下，成本制造者沒有支付成本或創(chuàng)造收益者沒有獲得收益，導(dǎo)致價(jià)格機(jī)制失靈，使市場(chǎng)無法達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，而通常需要政府以庇古稅（或庇古補(bǔ)貼）的方式來矯正市場(chǎng)中價(jià)格機(jī)制扭曲問題。文化產(chǎn)品的消費(fèi)群體范圍較廣，而且具有廣泛性，吸收正面的文化通常能給人民帶來精神享受和道德修養(yǎng)的提高，而社會(huì)有害的文化產(chǎn)品則會(huì)對(duì)民眾產(chǎn)生錯(cuò)誤的引導(dǎo)。

（三）產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與政府扶持

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，文化產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，2015年文化產(chǎn)業(yè)法人單位實(shí)現(xiàn)增加值2.72萬億元，比2014年增長(zhǎng)11%，高于同期GDP現(xiàn)價(jià)增速4.6個(gè)百分點(diǎn)，與GDP的比值為3.97%，比2014年增加0.16個(gè)百分點(diǎn)，文化產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的份額穩(wěn)步提高，初步顯現(xiàn)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)的潛力。以表-1為例，2015年文化產(chǎn)業(yè)增加值較2010年增幅達(dá)146%，占GDP比重3.97%較2010年2.75%提升1.22個(gè)百分點(diǎn)。由此可見，文化產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位越來越突出，已成為“新常態(tài)”經(jīng)濟(jì)下保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需的新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，逐漸具備成為國(guó)家支柱產(chǎn)業(yè)的潛質(zhì)。

二、財(cái)稅扶持文化產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)探究

（一）以市場(chǎng)為主導(dǎo)

財(cái)稅扶持文化產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)主導(dǎo)型國(guó)家中主要以美國(guó)為代表。文化產(chǎn)業(yè)作為美國(guó)三大支柱產(chǎn)業(yè)之一，其增加值占GDP的比重一直在10%以上。美國(guó)文化產(chǎn)業(yè)能取得如此成績(jī)，與美國(guó)政府采取的財(cái)政稅收政策密不可分。總體來講，美國(guó)對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的財(cái)政支持是堅(jiān)持自由主義取向的，堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，鼓勵(lì)文化企業(yè)之間自由競(jìng)爭(zhēng)，即使聯(lián)邦政府或各州政府對(duì)文化項(xiàng)目進(jìn)行資助，扶持資金會(huì)有額度限制，通常對(duì)任何文化項(xiàng)目的資助總額不應(yīng)超過所需經(jīng)費(fèi)的一半，其余的要靠自己籌集。而美國(guó)政府的稅收政策主要集中在非營(yíng)利性文化機(jī)構(gòu)方面，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)私人部門對(duì)文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資和捐贈(zèng)，而對(duì)營(yíng)利性文化產(chǎn)業(yè)一般沒有特殊的優(yōu)惠內(nèi)容。

（二）以政府為主導(dǎo)

韓國(guó)和日本的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好，其文化產(chǎn)業(yè)財(cái)稅扶持模式屬于政府主導(dǎo)型。首先，確定文化立國(guó)戰(zhàn)略。韓國(guó)在1998年正式確立文化立國(guó)戰(zhàn)略，而日本在1995年就提出21世紀(jì)“文化立國(guó)”的戰(zhàn)略方針，并設(shè)有專門的文化產(chǎn)業(yè)管理機(jī)構(gòu)，將“文化立國(guó)”戰(zhàn)略落到實(shí)處，扶持本國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其次，建立專項(xiàng)的財(cái)政資金的扶持機(jī)制，設(shè)立官方和半官方的文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)基金扶持機(jī)制，在基金扶持的基礎(chǔ)上設(shè)立眾多獎(jiǎng)項(xiàng)、活動(dòng)以及研究機(jī)構(gòu)以刺激和鼓勵(lì)本國(guó)發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。再次，建立了比較完善的扶持文化產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠體系，鼓勵(lì)文化產(chǎn)品出口，享受出口退稅、稅收抵免、進(jìn)出口關(guān)稅免征等多種直接和間接的稅收優(yōu)惠政策。綜上所述，總結(jié)國(guó)外兩種方式財(cái)稅支持經(jīng)驗(yàn)主要有：首先，根據(jù)營(yíng)利性和非營(yíng)利性界定文化產(chǎn)業(yè)，對(duì)不同屬性的文化產(chǎn)業(yè)實(shí)行差異化的財(cái)稅政策，這是區(qū)分財(cái)稅扶持選擇政府主導(dǎo)還是市場(chǎng)主導(dǎo)的前提；其次，各國(guó)在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段，實(shí)施不同的財(cái)稅政策，一般而言，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期財(cái)政支持力度較大，而產(chǎn)業(yè)逐漸壯大后，逐漸將文化相關(guān)企業(yè)推向市場(chǎng)，以稅收優(yōu)惠為主，鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；第三，積極實(shí)施出口優(yōu)惠政策，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

三、財(cái)稅扶持文化產(chǎn)業(yè)的實(shí)踐探究

（一）中國(guó)財(cái)稅扶持文化產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀

1．確立了文化強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略。近年來，黨的指導(dǎo)性文件都對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做出了重要部署，在中共十八屆三中、四中全會(huì)和“十三五”規(guī)劃中都明確要求推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱性產(chǎn)業(yè)；中共十七屆六中全會(huì)明確要求要職能轉(zhuǎn)型，從政策、資金、機(jī)制變革等方面支持文化改革和發(fā)展；中共十八大報(bào)告及十八屆三中全會(huì)更明確了要不斷完善文化管理體制，努力建立健全現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系，提高文化開放水平，推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮；“十三五”規(guī)劃要求文化產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)、完善公共文化服務(wù)體系和文化市場(chǎng)體系，建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)，這意味著我國(guó)政府已將文化強(qiáng)國(guó)上升到戰(zhàn)略高度。

2．強(qiáng)化制度建設(shè)，加大對(duì)文化轉(zhuǎn)制企業(yè)的扶持力度。下發(fā)《關(guān)于支持文化企業(yè)發(fā)展若干稅收政策問題的通知》和《關(guān)于文化體制改革中經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的若干稅收優(yōu)惠政策的通知》，內(nèi)容涉及影視業(yè)、圖書報(bào)刊音像制品出口、文化藝術(shù)境外演出、文化產(chǎn)品進(jìn)口、黨報(bào)黨刊發(fā)行、經(jīng)營(yíng)性文化單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)等具體情況的財(cái)稅優(yōu)惠政策；在2015年9月啟動(dòng)“文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法”的起草工作，完善市場(chǎng)環(huán)境和法制環(huán)境，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。各地方政府制定各式各樣的財(cái)稅政策。如吸引和保留人才向當(dāng)?shù)匚幕a(chǎn)業(yè)領(lǐng)域流動(dòng)，鼓勵(lì)文化產(chǎn)品和服務(wù)出口及技術(shù)創(chuàng)新。落實(shí)“營(yíng)改增”政策，減輕文化企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。僅以北京2013年上半年為例，前5個(gè)月累計(jì)減稅57.7億元，總體稅負(fù)下降40.5%，其中，文化創(chuàng)意服務(wù)行業(yè)減稅23.9億元，“營(yíng)改增”效果顯著。

（二）中國(guó)財(cái)稅扶持文化產(chǎn)業(yè)實(shí)踐中的問題

1．財(cái)政資金總體投入不足且區(qū)域、城鄉(xiāng)差距較大。近幾年，我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)支出不足財(cái)政總支出的2%，遠(yuǎn)低于歐美、日韓等文化產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)。而且，受文化自然稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約，我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在嚴(yán)重的地區(qū)不平衡現(xiàn)象。如表-2所示，中西部地區(qū)文化發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部地區(qū)，東部地區(qū)財(cái)政文化投入幾乎占到全國(guó)的一半，而中西部地區(qū)投入之和占全國(guó)一半的格局基本未發(fā)生改變，這主要是由于中西部地區(qū)文化投入水平較低所造成的。另外，在全國(guó)文化市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)單位中，城鄉(xiāng)在經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量、從業(yè)人數(shù)、經(jīng)營(yíng)效益方面都存在較大差異。上述差異主要是由于區(qū)域文化投入水平較低所造成的。

2．財(cái)政資金配置不合理，資金使用效率較低。現(xiàn)階段，由于公益性文化事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性文化企業(yè)的界限比較模糊，在文化產(chǎn)品市場(chǎng)中，政府職能界定不清晰，時(shí)常存在“越位”和“缺位”的現(xiàn)象。而且在文化產(chǎn)業(yè)資金扶持上缺乏規(guī)劃性，比如《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部等部門關(guān)于推動(dòng)我國(guó)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見的通知》頒布后，一些地方政府為了爭(zhēng)取享有相關(guān)優(yōu)惠政策，忽視當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、地域、人才等實(shí)際情況，紛紛跟風(fēng)上馬一批功能雷同的動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)園，造成財(cái)政資金的大量浪費(fèi)。另外，一些大的國(guó)有文化企業(yè)在資金申請(qǐng)方面具有特有的優(yōu)勢(shì)，而亟須國(guó)家扶持的中小文化企業(yè)卻由于國(guó)家財(cái)政扶持資金和銀行信貸的準(zhǔn)入門檻較高，很難獲得資金扶持。

3．稅收優(yōu)惠政策缺乏系統(tǒng)性和差異性。雖然我國(guó)在2015年已啟動(dòng)了“文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法”的起草工作，但從現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策來看，主要散見于一些政府行政法規(guī)中，缺乏規(guī)劃性和系統(tǒng)性，沒有形成一個(gè)完整的財(cái)稅優(yōu)惠體系。而且，各地政府在制定文化產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策時(shí)，往往從本位主義和短期利益出發(fā)，對(duì)文化產(chǎn)業(yè)提供稅收優(yōu)惠政策的熱情不足，或制定的稅收優(yōu)惠政策缺乏科學(xué)性和系統(tǒng)性。而且，現(xiàn)階段，文化產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠的主導(dǎo)方向應(yīng)是促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)體制改革，但在文化產(chǎn)業(yè)中卻缺乏差異化的優(yōu)惠政策，尤其是對(duì)于科技含量較高、創(chuàng)新能力突出的高新技術(shù)文化企業(yè)的財(cái)稅扶持力度不足，從而限制了文化產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。缺乏完善的監(jiān)督體系，使財(cái)稅資金在使用方面缺失監(jiān)督機(jī)制，一些腐敗性尋租事件屢屢見諸報(bào)端，說明財(cái)稅扶持資金的支持效率偏低。

四、對(duì)策建議

（一）厘清公益性文化事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性

文化企業(yè)的界限發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，首先要界定好公益性文化事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性文化企業(yè)。公益性文化事業(yè)具有外部性特征，屬于公共產(chǎn)品，應(yīng)是國(guó)家公共財(cái)政重點(diǎn)支持的領(lǐng)域，財(cái)稅對(duì)公益性文化事業(yè)的政策支持應(yīng)集中體現(xiàn)在對(duì)優(yōu)秀文化資源的發(fā)掘保護(hù)和傳承發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)文化差異、促進(jìn)城鄉(xiāng)文化服務(wù)均等化等方面；而經(jīng)營(yíng)性文化企業(yè)應(yīng)積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，財(cái)稅對(duì)經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)的政策扶持應(yīng)集中在如何規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、制定各地文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、培養(yǎng)文化創(chuàng)意人才等方面。

（二）加大財(cái)政資金扶持力度、優(yōu)化財(cái)政資金扶持

結(jié)構(gòu)圍繞建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，政府應(yīng)進(jìn)一步加大財(cái)政支持力度，尤其是投入文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。比如探討建立全國(guó)性的文化基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，因?yàn)閿?shù)據(jù)信息平臺(tái)建設(shè)對(duì)各文化企業(yè)發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+文化”有重要促進(jìn)作用，而且這些行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)將是一項(xiàng)投資較大的系統(tǒng)性工程且具有較高的正外部性，依賴于政府的財(cái)政投資。而在實(shí)施財(cái)政政策時(shí)，一方面，應(yīng)促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展，財(cái)政資源重點(diǎn)加快中西部地區(qū)文化基礎(chǔ)設(shè)施以及農(nóng)村文化資源的開發(fā)與保護(hù)，逐步縮小同東部地區(qū)及城鄉(xiāng)間公益性文化產(chǎn)品供給差距；另一方面，財(cái)稅政策向中小文化企業(yè)傾斜，發(fā)揮中小企業(yè)靈活、創(chuàng)意豐富、發(fā)展快等特點(diǎn)，促進(jìn)中小文化企業(yè)快速發(fā)展，不斷加大財(cái)政投入力度、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，確保文化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

（三）強(qiáng)化稅收政策對(duì)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用

加強(qiáng)稅收政策對(duì)文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的支持，力爭(zhēng)在較短時(shí)間內(nèi)培養(yǎng)一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的文化骨干企業(yè)，提升文化產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位。利用稅收優(yōu)惠政策，對(duì)有發(fā)展?jié)摿Φ闹行∥幕髽I(yè)進(jìn)行定向稅收扶持，采取免繳、少繳、返繳等措施促進(jìn)此類企業(yè)的快速成長(zhǎng)。探索更多的出口優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)其“走出去”，提高文化開放水平，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，探索制定稅收優(yōu)惠政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)個(gè)人、民營(yíng)企業(yè)投資文化產(chǎn)業(yè)。例如，在遺產(chǎn)、捐贈(zèng)等稅制方面制定優(yōu)惠措施，提高國(guó)民捐贈(zèng)熱情，促進(jìn)社會(huì)更多資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

（四）創(chuàng)新財(cái)稅支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式

政府要積極探索財(cái)稅支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新模式，探討建立文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)投資基金，最大化吸納社會(huì)資本投入文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。政府要利用財(cái)稅政策有效吸引優(yōu)秀人才向文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域流動(dòng)，各級(jí)政府可因地、因時(shí)制定特色的人才吸引政策，吸引和保留優(yōu)秀人才。政府要積極創(chuàng)新財(cái)政投入的管理機(jī)制，在文化產(chǎn)業(yè)基地布局、人才隊(duì)伍建設(shè)、政府文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃確立等方面建立協(xié)調(diào)高效的管理平臺(tái)，優(yōu)化資源配置，使財(cái)政投入效益最大化，提高財(cái)政使用效率。政府要不斷完善監(jiān)管問責(zé)機(jī)制，在文化產(chǎn)業(yè)扶持資金的申報(bào)、評(píng)審、立項(xiàng)、執(zhí)行和結(jié)果的全過程建立嚴(yán)格規(guī)范的監(jiān)管制度，明確設(shè)立財(cái)政扶持的績(jī)效目標(biāo)，建立面向結(jié)果導(dǎo)向的追蹤問責(zé)機(jī)制，建立文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

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作者：李景波；陳楠楠 單位：吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院