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一、我國城市流浪乞討人員社會救助權保護面臨的現實問題

（一）城市流浪乞討人員社會救助制度缺乏完整性和統一性社會救助制度在實際操作過程中應有完備、系統的救助體系，城市流浪乞討人員救助工作才能有序開展。目前我國現行的社會救助制度并沒有完整的體系結構和法律框架，社會救助的法律法規主要以政府部門的權能為基礎，其他職能部門協調配合，各部門間職能交叉，權力重復設置，這些法律法規效力單一，內容沖突。[5]另外，雖然我國覆蓋城鄉的新型社會救助體系已初步建立，但是由于還處在初級階段,尚不能有效地保障困難群眾的基本生活需求，廣大農村地區社會保障發展仍然嚴重滯后，一些基本保障制度覆蓋面比較窄，尤其是城鄉居民最低生活保障、農村五保供養、農村特困戶救助、災害救助、醫療教育住房救助、法律援助等制度發展緩慢，針對城市流浪乞討人員社會救助形式單一，救助體系還不完善，無法真正保障全國如此數量龐大的城市乞討群體。

（二）政府救助機構責任缺失從憲法學角度分析，社會救助權的權利主體是全體公民，責任和義務主體是政府和社會。流浪乞討人員作為弱勢群體中的特殊一員，政府對其實施救助責無旁貸。然而，我國社會救助國家責任的法治化有待進一步完善，權利義務資源的公平配置有待進一步提高，實踐中，政府的表現也不容樂觀。具體體現在以下兩方面：1.救助機構責任不明確。國家實行公共救助保障制度，目的是保護社會的貧困階層，政府在社會救助中應占主導地位。然而，一方面，國家救助責任不明確已經成為救助工作中的通病。根據《救助管理辦法》第2條的規定，我國縣級以上城市人民政府應當根據需要設立流浪乞討人員救助站，負責管理城市流浪乞討人員救助工作。但是，并未對救助的標準和方式作出明確規定，這給有些地方救助站管理混亂留下了隱患；另一方面，我國救助機構部門間協調不夠暢通。根據《救助管理辦法》第4條規定，公安、衛生、交通、鐵道、城管等部門在各自的職責范圍內做好相關的救助工作。然而這種原則性的責任劃分結果導致在實際操作中，各部門責任模糊，協調溝通不足，相互推諉扯皮現象嚴重，急需救助的流浪貧困人員得不到及時有效的救助。事實上，救助管理工作是一項多部門協同完成的系統工作，僅靠民政一家可謂“勢單力薄”。2.國家救助機構行使社會救助權的理念滯后。政府的救助理念與經濟發展水平決定一個國家社會的文明程度。盡管已有許多城市對城市流浪乞討人員進行治理或統一規劃，但效果卻不盡如人意。根據《救助管理辦法》有關規定，國家提供救助以流浪乞討人員的申請為前提，救助機構僅對自愿前來申請救助的符合條件的人提供救助,不強制流浪乞討人員接受救助。實踐中，救助機構主動上街對流浪人員進行主動救助的情況相對不多。

（三）城市流浪乞討人員權利救濟途徑缺失事實上，在傳統收容遣送管理體制和運行機制的影響下，一些地方的救助機構工作性質出現了偏差，突出表現在違法國家的法律法規、政策和有關規章制度，錯收、濫收現象嚴重，收容遣送工作方式簡單粗暴，拘禁、變相、打罵或者虐待拘禁受助人員的事件時有發生，被救助人員的人格尊嚴得不到應有的尊重，侵害了被救助者的合法權益。“有權利必有救濟”是權利的核心要素，權利體現了人的某種要求，而救濟則是這種要求得以實現的手段。[6]憲法對權利進行救濟的一個基本特征在于具有“可訴性”,應該通過具體訴訟來保障其權利實現。根據《救助管理辦法》的有關規定，救助站不履行救助職責的，求助人員可以向當地民政部門舉報；民政部門經查證屬實的，應當責令救助站及時提供救助，并對直接責任人員依法給予紀律處分。由此可見,當求助人不能獲救助時,其主要的救濟途徑是向主管部門舉報，而《辦法》并未規定主管部門的調查決定程序及期限，其后通過的《實施細則》對此也只字未提。這些法律法規只是規定了一系列強制規定，而對于在違反了法律規定的強制性規定時，如何對責任人進行責任追究卻沒有明確規定。可以說，目前我國城市流浪乞討人員社會救助制度的法律救濟途徑和監督機制缺乏，不僅大大降低了社會救助的效果，而且導致了侵犯流浪乞討者權益的事件頻頻發生。

二、加強城市流浪乞討人員社會救助權的憲法保護

構建和諧社會需要加強城市流浪乞討人員社會救助權的憲法保護以創造和諧的社會基礎，城市流浪乞討人員社會救助權的憲法保護問題與憲法自身所具有的法律特征以及城市流浪乞討人員這一群體的特殊性均有關系。因此，我們應該站在國家憲政建設的高度,在憲法理念指引下修訂相關法律制度，切實保障城市流浪乞討人員社會救助權。

（一）確立城市流浪乞討人員社會救助權的憲法地位。一項具體的權利在法定化過程中，首先應當在憲法條文中得到明確的肯定，才會受到憲法的保護和具有對抗國家權力的功能，城市流浪乞討人員的社會救助權應該得到憲法的確認從而獲得憲法以及基本法強有力的保護。由于“社會救助權”并不是一個在憲法學上已經很成熟的概念，加之我國現行憲法并沒有明確規定“社會救助權”，因此，“社會救助權”在憲法的地位并未真正確立。目前關于社會救助權概念的學術觀點涉及面比較廣泛。有學者們認為《憲法》第45條第1款的規定“：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利”，是我國城市流浪乞討人員社會救助權的憲法依據，也稱為“獲得物質幫助權”。[7]此外，也有學者認為，社會救助權其性質是社會權，是每一個個人作為“社會的人”所必須具有的最低限度的“基本權利”，是居民生存、發展的基本保障。[8]筆者贊同這一觀點。社會權又稱生存權或受益權，它是指公民從社會獲得基本生活條件的權利，主要包括經濟權、受教育權和環境權三類。社會權概念有兩層含義，一是公民有依法從社會獲得其基本生活條件的權利；二是在這些條件不具備的情況下，公民有依法向國家要求提供這些生活條件的權利。最早使社會權作為公民基本權利進入憲法且加以詳細規定的是德國的《魏瑪憲法》（1919），該法第二編在規定德國人民的基本權利和義務時，以專章規定了國民的受教育權和經濟權，并明確規定了國家為保障之應積極作為的要求。社會權的核心部分是經濟權，在我國憲法中，經濟權主要包括勞動權、休息權、社會保障權、物質幫助權、社會保險權、社會救助權等權利。可見，城市流浪乞討人員的社會救助權是“社會權”衍生出來的子權利，一方面，它歸屬于社會權并具備社會權的基本屬性；另一方面，作為一項具體的權利，社會救助權仍具有其獨立性和特殊性，主要體現在該權利在“經濟權”體系中處于基礎性的地位。社會救助權是全體國民免于生存危機的權利，其功能在于維護社會成員的最低生活需要和社會安全，其擔負著解決特別脆弱社會成員的基本生存權利的重任，在現代社會保障體系中始終居于不可替代、不可或缺的基礎性地位，所以，應該在憲法具體條文中明確規定“社會救助權”，以獲得憲法地位的確認和保護。當公民在生活困難時，有權請求國家和政府幫助，如果國家和政府有關部門沒有履行或不適當履行法定義務，公民就可以請求法律救濟，這正是社會救助權在憲法中的體現。然而，此項權利能否實現受多種因素的制約，需要我們在制度上和基本法律上加以明確和保障。

(二)憲法要求明確國家和政府社會救助的責任。國家責任是保障公民社會救助權的要求，是政府存在的合法性基礎，是實現社會公平正義與建設服務型政府的必然要求。對城市流浪乞討人員的憲法保護，要求明確國家和政府社會救助的責任。1.國家賦予社會救助權的憲法地位符合國際人權觀的先進理念。目前，為了實現社會正義，越來越多的國家將弱勢群體的權利納入司法保護軌道，并將其憲法化。國家對弱勢群體的社會救助給予憲法地位上的確立，目的就在于保障和實現弱勢群體的人權，當弱勢群體最基本的生命或者生存發生危機，最需要的就是通過行使社會救助權來擺脫困境、以維護自己的人權，社會救助法律制度在保障個人或者群體人權上發揮著其他制度不可比擬的作用。2.明確社會救助權的責任義務主體。社會救助權的權利主體為流浪乞討人員，義務主體則為國家和社會。如前文所述，城市流浪乞討人員社會救助權在性質上是一種社會權，社會權對應的法律義務主體為國家，國家負有積極提供救助的義務。國家只有采取積極有效的措施才能保證公民社會救助權利的實現，如果國家不履行積極作為的義務，社會救助權的實現將成為無源之水，無本之木。城市流浪乞討人員社會救助權的實現依賴于國家的積極作為，即只有當國家對流浪乞討人員進行積極救助，流浪乞討人員的社會救助權才能得到切實保障。社會救助的國家責任主要表現為制度供給責任、財政責任、實施和監管責任、引導民間救助以及宣傳責任等。總之，獲得社會救助是公民的基本權利，是國家應盡的義務和責任，這也是現代社會救助制度應有的理念。3.確立國家責任原則有助于構建完善的社會救助體系。社會救助與一個國家的經濟社會發展狀況密切相關，與民生事業和社會財富分配密切相關。隨著經濟社會的持續健康發展，我國應加大保障和改善民生的工作力度，逐步建立以城鄉低保、農村五保供養為核心，以醫療、住房、教育、司法等專項救助為輔助，覆蓋城鄉的社會救助體系，最終實現城市流浪乞討人員社會救助制度的規范化和體系化。

（三）憲法要求制定、完善相關法律制度，確保城市流浪乞討人員社會救助權的實現。為了使作為憲法權利的社會救助權轉變為具體法律權利，立法者有必在憲法確認流浪乞討人員社會救助權和政府職責的基礎上，圍繞落實憲法規定的這一權利，在憲法理念指引下制定、完善相應的救助法律制度，最終實現城市流浪乞討人員社會救助權的法治化。1.法治化是城市流浪乞討人員社會救助權利實現的保障。構建和諧的城市流浪乞討人員社會救助環境，必須完善救助的相關法律制度。通過立法，為形成統一、科學、規范的流浪乞討人員社會救助制度奠定法制基礎，實現城市流浪乞討人員的社會救助權從憲法權利到具體法定權利的轉化，從根本上保證城市流浪乞討人員社會救助制度的權威性、公平性和可持續性，從而建立起救助工作的長效機制，最終保障城市流浪乞討人員社會救助權利的實現。2.修改《救助管理辦法》及《實施細則》。《救助管理辦法》及其《實施細則》出臺后，城市流浪乞討人員救助制度依然暴露出諸多問題，根本原因在于《救助管理辦法》及其《實施細則》在制定原則和具體制度上存在一定的立法缺陷，因此，有必要進一步修改、完善。立法者可以借鑒國外先進立法經驗并結合我國的實際國情，準確理解我國社會救助制度的特點，在適當擴大救助對象、完善與救助制度相銜接的其他社會保障制度、規定受助人員的法律救濟途徑、打擊妨害社會秩序的流浪乞討行為、加強救助站行政救助行為程序性以及完善相關監督制度等方面加以完善。3.通過立法，構建覆蓋城鄉、全民共享的社會救助體系，確保城市流浪乞討人員社會救助權的實現。通過制定或者修改社會救助法律法規，建立和實施農村最低生活保障制度、城市生活無著的流浪乞討人員救助制度，完善災害救助、臨時救助等制度、社會慈善、社會捐贈、群眾互助等社會扶助活動，使社會保障覆蓋范圍從城鎮擴大到農村，讓越來越多的農村群體、工作無著落人員享有基本社會保障，城市流浪乞討人員社會救助權的憲法保護才有實現的基礎。

（四）完善權利救濟途徑，確保城市流浪乞討人員憲法權利的實現。和諧社會中的利益沖突是多樣性的，其糾紛解決機制及救濟手段也要多樣化。“沒有救濟的權利不是權利”，這是一句古老的西方法律，它表明：社會救助制度“不僅應宣示權利，而且還應同時配置救濟的各種程序”，獲得權利救濟既是尊重和實現受助對象的生存權，也是受助對象的一項基本權利。

三、結語

城市流浪乞討人員社會救助權的法律救濟包括憲法層面、行政法層面和刑法層面的救濟。憲法是國家的根本大法，一般而言，不具有直接的司法適用性。受助對象通常不能直接依據憲法就社會救助權的實現問題提起訴訟。首先，借鑒世界各國的憲政和法治建設經驗，規定城市流浪乞討人員社會救助權利的憲法救濟程序，使城市流浪乞討人員的社會救助權的憲法保障不再是空中樓閣，受助對象的社會救助權才能完成從客觀性權利到主觀性權利的轉換，才能從一種“綱領性權利”轉化為“具體性的權利”，憲法的權威和尊嚴才能得到真正的維護。其次，當流浪乞討人員的合法權益遭到社會救助實施機構的侵害時，他們還可以通過提起行政復議、行政訴訟、刑法等方式保護自己的社會救助權利，最終能真正發揮抵抗權與監督的作用，排除侵害并加以補救，確保受助對象的憲法基本權利得以實現。

作者：黃樹標單位：廣西政法管理干部學院