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一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的三重維度

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民權(quán)利，實(shí)質(zhì)上就是農(nóng)民應(yīng)該平等地享有“國民待遇”和與城市居民同等的市民權(quán)利。我們可以從自由維度、財(cái)產(chǎn)維度和平等維度三個(gè)方面來進(jìn)行闡釋。

(一)自由維度“自由不僅是發(fā)展的首要目的，也是發(fā)展的主要手段。”從自由維度看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民權(quán)利最重要的是生命生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)、遷徙權(quán)的實(shí)現(xiàn)和參政自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)。“權(quán)利這個(gè)詞的確切含義是每個(gè)人都有按照正確的理性去運(yùn)用他的自然能力的自由。”生命生存權(quán)利是一個(gè)人的自然權(quán)利，也是一個(gè)人的基本人權(quán)。近年來，由于城鎮(zhèn)化過程中的征地矛盾，農(nóng)民“被上樓”、“留守婦女兒童”、“空巢老人”等現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至發(fā)生了征地過程中農(nóng)民意外死亡事件。此外，城市的擴(kuò)張和工業(yè)企業(yè)向農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，破壞了農(nóng)民原有的生產(chǎn)環(huán)境，甚至造成生態(tài)的破壞和環(huán)境的污染。可以說，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民的生命和尊嚴(yán)受到了不同程度的侵蝕。遷徙自由也是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，然而由于城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)民受到戶籍制度、社會(huì)保障制度等制度性因素的制約，無法自由遷徙。城鎮(zhèn)化帶來了農(nóng)民工浪潮，但農(nóng)民工依然是“農(nóng)業(yè)戶籍的工人”，只能成為流動(dòng)的“候鳥”，無法真正融入城市。民主政治權(quán)利也是我國憲法賦予農(nóng)民的基本權(quán)利，長期的村民自治使這種權(quán)利得到了實(shí)現(xiàn)。然而，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，這種權(quán)利越來越難以實(shí)現(xiàn)。這一方面是因?yàn)檗r(nóng)村青壯年人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村出現(xiàn)了政治參與的“真空”，農(nóng)民的村民自治權(quán)利被虛化;另一方面是因?yàn)檫M(jìn)入城市的農(nóng)民無法享受到與城市居民同等的政治權(quán)利，在企業(yè)、社區(qū)、基層權(quán)力機(jī)關(guān)都缺乏自身的代表。這使得農(nóng)民在農(nóng)村和城市均無法自由地行使自身的政治權(quán)利。

(二)財(cái)產(chǎn)維度“財(cái)產(chǎn)權(quán)指在法律規(guī)定的范圍內(nèi)財(cái)產(chǎn)所有人對(duì)其財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、處分的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)和保障公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)是市場經(jīng)濟(jì)制度的基石”。十八屆三中全會(huì)提出要賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利主要依托于土地，而城鎮(zhèn)化進(jìn)程主要涉及土地用途的變更。因此，從財(cái)產(chǎn)的維度看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)主要是土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體資產(chǎn)收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)。土地承包經(jīng)營權(quán)是改革開放以來國家為農(nóng)民確立的最基本的、最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，長期實(shí)行“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”的政策，是改革開放以來黨的三農(nóng)政策的核心內(nèi)容和基石。這也包括土地的自由流轉(zhuǎn)，即允許和規(guī)范農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，這是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利的必然要求。中央歷來主張?jiān)诜€(wěn)定農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，允許土地承包經(jīng)營權(quán)自愿、依法、有償轉(zhuǎn)讓。可以說，保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民其他權(quán)利的基礎(chǔ)。宅基地使用權(quán)是農(nóng)民依法享有的在集體所有的土地上建造個(gè)人住宅的權(quán)利，根據(jù)我國的相關(guān)法律，農(nóng)民對(duì)宅基地只有使用權(quán)，這是一種不完全的物權(quán)。集體資產(chǎn)收益權(quán)是指農(nóng)民作為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，有權(quán)享有集體經(jīng)營的各類收益。十八屆三中全會(huì)提出要“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”，就是賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承等權(quán)利，使農(nóng)民依法獲得集體資產(chǎn)的收益。土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。然而，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民的這些權(quán)利并不能夠充分實(shí)現(xiàn)。例如，農(nóng)民不能充分享有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。依照有關(guān)規(guī)定，對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償應(yīng)該占到土地收益總額的68．6%，但實(shí)際上農(nóng)民只能得到其中的5%～10%，其他大部分被村集體和村以上政府部門挪作他用。另外，城市居民購買的商品房擁有完整產(chǎn)權(quán)，而農(nóng)民在宅基地上的合法建筑卻不具有完整產(chǎn)權(quán)，不能抵押、擔(dān)保、買賣。再有，2012年農(nóng)民人均純收入只相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的32．2%，農(nóng)民不能從土地增值、集體資產(chǎn)經(jīng)營中充分受益，無法充分發(fā)揮財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

(三)平等維度平等是人類文明的基本信條，是政治的核心價(jià)值之一。平等權(quán)是指農(nóng)民平等地享有權(quán)利，不受任何差別對(duì)待，要求國家同等保護(hù)的權(quán)利。從平等維度看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民權(quán)利主要包括平等的戶籍身份權(quán)、平等的社會(huì)保障和福利權(quán)、平等的文化權(quán)。戶籍身份權(quán)利的平等是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的核心問題，20世紀(jì)50年代以來建立的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，是中國農(nóng)民平等權(quán)利失落的起點(diǎn)。長期以來的城鄉(xiāng)差異性戶籍制度使我國的城鎮(zhèn)化很大程度上是土地的城鎮(zhèn)化，而非“人的城鎮(zhèn)化”。與城市居民享有平等的醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、居住、救濟(jì)等社會(huì)保障權(quán)利一直是廣大農(nóng)民的夢(mèng)想，然而，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程可以說就是一個(gè)二元社會(huì)保障體系建立的過程，農(nóng)民始終無法享有平等的社會(huì)保障權(quán)，使農(nóng)民成為國家制度下的“二等公民”。農(nóng)民的文化權(quán)利也是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民的一項(xiàng)重要權(quán)利，農(nóng)民依法享有平等的參與文化生活、獲取良好教育等權(quán)利。然而，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村的文化公共設(shè)施建設(shè)滯后，文化公共服務(wù)供給不足，農(nóng)民的公共文化活動(dòng)缺乏。在這種城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)中，城市和市民享有各種特定權(quán)利和利益，而農(nóng)村和農(nóng)民則喪失了一系列基本的平等權(quán)利和利益。在這種權(quán)利的顯著差別和利益的巨大落差中，“跳農(nóng)門”就成為中國農(nóng)民夢(mèng)寐以求的人生理想。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的三重機(jī)制

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要更好地維護(hù)和保障農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)利，就必須構(gòu)建農(nóng)民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。具體來說，就是要依據(jù)我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展要求，根據(jù)農(nóng)民各種合法權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基本需要，通過采取一系列可行性措施和可操作性的方法，使農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的權(quán)利落實(shí)到位、持續(xù)發(fā)展。農(nóng)民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)機(jī)制包括宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面，它們由一系列相互聯(lián)系、有機(jī)組合的分體機(jī)制構(gòu)成。

(一)宏觀層面的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

在宏觀層面，國家要加強(qiáng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的相關(guān)立法和制度建設(shè)，夯實(shí)農(nóng)民權(quán)利實(shí)現(xiàn)和保障的制度基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)廣泛的農(nóng)民權(quán)利需要一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，“實(shí)施權(quán)利意味著分配資源”。從宏觀層面看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障機(jī)制主要包括制度供給機(jī)制、權(quán)利確認(rèn)機(jī)制、權(quán)利保障機(jī)制三個(gè)方面。

1．制度供給機(jī)制。制度供給機(jī)制是指國家在宏觀層面上就城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涉及農(nóng)民權(quán)利的戶籍制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度等國家層面的制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和改革，建立符合農(nóng)民權(quán)利實(shí)現(xiàn)和保障需要的制度框架。“法制建設(shè)是將應(yīng)然權(quán)利確立為法定權(quán)利的基礎(chǔ)和保障，只有從法律上規(guī)定權(quán)利，才能在人們心中樹立規(guī)范的權(quán)利意識(shí)，也才能使公民對(duì)權(quán)利進(jìn)行有效的訴訟和救濟(jì)”。按照新制度主義政治學(xué)的理解，制度供給是建立在制度需求的基礎(chǔ)上的。長期以來農(nóng)民權(quán)利實(shí)現(xiàn)和保障的主要障礙來自于國家在宏觀制度層面的城鄉(xiāng)二元體制。因此，應(yīng)盡快破除城鄉(xiāng)二元分割的藩籬，實(shí)現(xiàn)制度供給上的城鄉(xiāng)無差別，這是農(nóng)民權(quán)利實(shí)現(xiàn)和保障的基礎(chǔ)，也是解決農(nóng)民權(quán)利缺失困境的必要措施。

2．權(quán)利確認(rèn)機(jī)制。從憲法權(quán)利的高度看，城鎮(zhèn)化向我們提出了一系列的問題，“即在發(fā)展生產(chǎn)的過程中如何尊重農(nóng)民的人格，滿足農(nóng)民的要求，保障他們憲法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)”。權(quán)利確認(rèn)機(jī)制是指國家要從憲法和基本法律的角度對(duì)農(nóng)民擁有的相關(guān)自由權(quán)利、平等權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、社會(huì)保障權(quán)利等給出明確的界定，并保證各個(gè)法律的協(xié)調(diào)一致，明確農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)利的界限和范圍、各相關(guān)利益主體的相互關(guān)系，并從公共政策的制定和執(zhí)行上確保農(nóng)民所有合法權(quán)利都有法可依，并嚴(yán)格執(zhí)法。

3．權(quán)利保障機(jī)制。權(quán)利保障機(jī)制是指農(nóng)民權(quán)利實(shí)現(xiàn)和保障過程中的物質(zhì)和非物質(zhì)條件的輸送和交互機(jī)制，國家要為農(nóng)民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障創(chuàng)造各種條件、提供各種便利，這些條件包括物質(zhì)層面的財(cái)政支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也包括非物質(zhì)層面的政策支持、文化理念轉(zhuǎn)變、公共服務(wù)的均等化等等。權(quán)利保障機(jī)制是建立在制度供給和權(quán)利確認(rèn)機(jī)制的基礎(chǔ)上的，只有公平的制度、良好的法制才是權(quán)利保障的基礎(chǔ)。

(二)中觀層面的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

在中觀層面，政府要推動(dòng)城鎮(zhèn)化規(guī)劃和建設(shè)的科學(xué)化水平，繼而推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)人口的合理流動(dòng)與轉(zhuǎn)移，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展。中觀層面涉及農(nóng)民具體的權(quán)利訴求，因此，中觀層面的權(quán)利實(shí)現(xiàn)和保障機(jī)制主要包括利益訴求機(jī)制、爭端解決機(jī)制和社會(huì)治理機(jī)制。

1．利益訴求機(jī)制。利益訴求機(jī)制是指農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中根據(jù)自己權(quán)利實(shí)現(xiàn)的需要，特別是自身權(quán)利受到侵害或無法實(shí)現(xiàn)時(shí)，能夠合理表達(dá)自身利益訴求的制度化平臺(tái)與法治化渠道。利益訴求機(jī)制對(duì)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障十分重要。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)利難免受到侵害，如何表達(dá)利益和維護(hù)權(quán)利將直接影響城鄉(xiāng)社會(huì)的和諧穩(wěn)定和城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。利益訴求機(jī)制要求我們?cè)谕七M(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中關(guān)注和尊重農(nóng)民的切身利益，通過完善信訪制度、建立多元的信息平臺(tái)、增強(qiáng)政策的透明度等措施暢通利益訴求渠道，依法保障農(nóng)民的言論自由和表達(dá)權(quán)。

2．爭端解決機(jī)制。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，存在著政府與農(nóng)民之間的利益爭端、農(nóng)民與房地產(chǎn)或其他企業(yè)之間的利益爭端、農(nóng)民與城市居民之間的利益爭端，合理解決這些爭端才能化解城鎮(zhèn)化過程中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，減少社會(huì)矛盾和沖突，其實(shí)質(zhì)還是農(nóng)民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障問題。因此，爭端解決機(jī)制就是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中化解上述各類利益爭端的方式、方法、手段的總和。爭端解決機(jī)制的前提是對(duì)農(nóng)民權(quán)利的尊重，不論是征地補(bǔ)償過程中的討價(jià)還價(jià)，還是外來人口與本地居民的資源爭奪，究其背后的原因還是農(nóng)民權(quán)利的缺失。爭端解決機(jī)制建設(shè)要建立起涉農(nóng)利益的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息反饋、應(yīng)急處置、司法救濟(jì)等在內(nèi)的內(nèi)容和程序，確保在爭端發(fā)生之后能夠迅速、平穩(wěn)地解決，使得農(nóng)民的權(quán)利能夠得到有效保障。

3．社會(huì)治理機(jī)制。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速改變了城鄉(xiāng)社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，無論是農(nóng)村社會(huì)還是城市社會(huì)都產(chǎn)生了許多新情況和新問題，使得社會(huì)治理基礎(chǔ)發(fā)生了很大的變化，這無疑增加了農(nóng)民權(quán)利實(shí)現(xiàn)和保障的難度。因此，需要構(gòu)建適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的社會(huì)治理機(jī)制。要充分發(fā)揮基層政府的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，基層政府要把管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，甚至將公共服務(wù)更多向農(nóng)民傾斜，推動(dòng)農(nóng)村新型社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，同時(shí)也要加強(qiáng)“城中村”的改造。還要整合社會(huì)資源，引導(dǎo)農(nóng)民積極參與，充分發(fā)揮農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化建設(shè)者的主體地位，使其在自我服務(wù)和自我管理中實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)權(quán)利。

(三)微觀層面的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

在微觀層面，主要應(yīng)針對(duì)農(nóng)民這一群體，促進(jìn)農(nóng)民自身素質(zhì)的提高，使其適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城市生活的需要，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦娃r(nóng)民和現(xiàn)代市民。這主要包括自愿退出機(jī)制、身份轉(zhuǎn)換機(jī)制和教育培訓(xùn)機(jī)制三個(gè)方面。

1．自愿退出機(jī)制。自愿退出機(jī)制是指“實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力順利轉(zhuǎn)移并走向城市的各種制度體制及其相互作用的總和。”自愿退出機(jī)制建立的目的是賦予城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民主動(dòng)離開農(nóng)村、放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、退出土地承包經(jīng)營的自由選擇權(quán)利。自愿退出機(jī)制的核心在于“退出”，戶籍制度已經(jīng)不再是農(nóng)民退出的主要障礙，而是土地承包經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)和利益補(bǔ)償。自愿退出機(jī)制的建立表明要充分尊重憲法和法律賦予農(nóng)民的自由選擇和自由遷徙的權(quán)利，農(nóng)民有權(quán)利改變自己的職業(yè)，有權(quán)利改變自己的生產(chǎn)和生活方式，有權(quán)利分享城鎮(zhèn)化帶來的發(fā)展機(jī)遇。自愿退出機(jī)制的建立將促進(jìn)農(nóng)村土地資源的整合與置換，促進(jìn)土地使用權(quán)的進(jìn)一步流轉(zhuǎn)，這將大大提高土地資源的利用率，也有利于使人口向城鎮(zhèn)集中、向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中，從而大大提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。

2．身份轉(zhuǎn)換機(jī)制。退出之后的農(nóng)民不能成為“無土地、無工作、無保障”的三無農(nóng)民，而要實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)換。因此，要建立城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)換機(jī)制。所謂身份轉(zhuǎn)換機(jī)制就是促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)換為適應(yīng)城鎮(zhèn)化要求的新農(nóng)民、新市民的途徑和各種條件。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民未來的身份有兩種可能:一種是最普遍的，即轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?另一種是繼續(xù)留在農(nóng)村但成為職業(yè)雇傭農(nóng)民。不論成為市民還是職業(yè)雇傭農(nóng)民，都與傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民有了很大的區(qū)別，都涉及到了身份的轉(zhuǎn)換問題。身份轉(zhuǎn)換機(jī)制的建立就是要為農(nóng)民自主、自愿的身份轉(zhuǎn)換創(chuàng)造條件，并在轉(zhuǎn)換過程中保障農(nóng)民自由、平等和財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受侵犯。

3．教育培訓(xùn)機(jī)制。農(nóng)民的市民化是一個(gè)長期的過程，不能隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展一蹴而就。要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的教育和培訓(xùn)，建立農(nóng)民的教育培訓(xùn)機(jī)制，塑造具有豐富知識(shí)和生產(chǎn)技能、具有良好法制意識(shí)和市場理念、具有契約精神與合作精神的現(xiàn)代勞動(dòng)者。因此，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的法制教育，提高其權(quán)利意識(shí)。培養(yǎng)農(nóng)民自立自強(qiáng)、公民平等、契約意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，同時(shí)提高農(nóng)民踐行文明禮儀規(guī)則、提高公德意識(shí)、遵紀(jì)守法等行為規(guī)范。要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)民的就業(yè)技能和生存技能。要加強(qiáng)農(nóng)民生活方式和思想觀念的教育，促進(jìn)其適應(yīng)城市生活。促進(jìn)各類農(nóng)民形成主體意識(shí)、民主意識(shí)、法治意識(shí)和參與意識(shí)等，引導(dǎo)他們樹立城市文明、城市意識(shí)，并在此過程中樹立責(zé)任意識(shí)，自覺融入城市社會(huì)。最終使農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“進(jìn)得來”、“留得下”、“過得好”。

作者：隋欣劉彤單位：東北師范大學(xué)政法學(xué)院