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一、加快轉變政府職能是憲法的應有之義

(一)構建國家共同體的需要在《決定》當中，對于加快轉變政府職能，主要作了三大方面的規劃:健全宏觀調控體系、全面正確履行政府職能、優化政府組織結構。這三大方面是轉變政府職能的總的指導方向。憲法是組織共同體的規則，共同體這一術語是對自古以來人類政治、經濟、文化體制發展的高度概括和最新總結。一般認為，共同體是一個寬泛的概念，指社會中存在的基于主觀上或客觀上的諸如民族、種族、地域、身份等共同特征或相似性而組成的團體。在共同體當中，政治共同體的概念最為廣泛。從歷史的角度來看，國家只是政治共同體在近現代的一種表現形式。健全宏觀調控體系，是為了保障共同體的平穩持續發展，防止經濟在自由放任之下的極端化發展，進行社會資源的有效公平配置，實現共同體成員間的和諧發展。這個方面主要是針對于政府的經濟發展職能而言的。共同體呈現出來的自足性不僅可以抑制經濟發展的不平衡，容易造成社會資源的異化積累，而且能夠實現共同體成員的實質公平與正義，社會資源的合理分配。已有的歷史實踐證明，缺乏政府宏觀調控的社會，易發周期性的經濟危機，造成社會整體的大蕭條，不利于共同體的穩定和公民的良好生活。《中華人民共和國憲法》第十五條規定了:“國家加強積極立法，完善宏觀調控。”宏觀調控，這是從憲法最高層面給予整個共同體以最終的人文關懷，實現經濟和政治發展的協調一致。全面正確履行政府職能，主要通過簡政放權、進行行政審批制度改革、推廣政府購買服務等方式進行。這個方面主要針對于國家政府的管理職能而言的。國家政府的管理職能從歷史上看，可以主要分為三種:傳統的公共行政、新公共管理行政和公共服務型行政三種。“傳統的公共行政強調層級節制的機制，以權威作為秩序維持和協調的工具，其核心價值為穩定、理性、技術、效率、控制等;新公共管理則強調市場機制，以價格作為維持秩序和協調的工具，其核心價值為競爭、理性、交易、效率、回應力等;而新公共服務則以信任作為秩序形成的與維護的協調工具，強調社群的概念，其核心價值為民主理論、策略理性、公民精神、合作模式、對話理論等理念。”雖然從表面上看，后者逐漸比前者更為公平、民主。但實際上，這三種公共行政的治理模式沒有哪一種是最佳的或者普遍的善治模式，這三種治理模式是可以共存的，對于一個國家共同體的良好發展缺一不可。在當下中國，前兩種模式是較為常見的，傳統的公共行政體現在國家行政權力的強大，新公共管理行政體現在對于市場化改革的不斷推進，這也是我國近些年的重心所在。而最后一種治理模式在我國依然進步緩慢。傳統觀點認為，憲法主要目標就在于通過限制國家權力來保障公民的合法權益。這種認識是片面的。憲法是組織共同體的規則的闡釋，不僅體現出憲法對于公民權力的高度關注，更體現在憲法對于國家制度有序運行的一視同仁。技術理性、效率、競爭、民主等理念對于共同體的發展都缺一不可。優化政府組織結構，是政府組織形式層面的考量，同時這也是不可缺少的一部分。政府的有效維持與運轉總要依托于一定的組織形式。組織形式的科學性直接影響著政府工作的有效性。對于共同體而言，一定的組織形式也是必不可少的。人天生就是政治動物，從古希臘城邦的建立，到民族國家的出現，人們一直在不斷嘗試著不同的組織形式和架構。良好的組織形式是共同體良好發展的基礎所在。

(二)實現憲法秩序的需要“憲法秩序是基于人們對一定社會規律的認識，通過制憲對社會所需要的‘一致性、連續性和確定性’進行確認，形成一種憲法上的應然秩序，再通過憲法的各種調整手段，而將憲法上的應然秩序所變成的實然的社會秩序。”［6］(P50)從此定義上來看，我們可以發現憲法秩序就是將應然的憲法秩序轉變為實然的憲法秩序，是應然憲法秩序與實然憲法秩序的有機融合。“憲法的本質就是通過一套具有最高法律效力的根本規則來塑造共同體的互助性、自足性和整體性，從而形成共同體的憲法秩序，進而實現共同體的終極價值和人文關懷。”［7］加快政府職能轉變就是從宏觀體制上對共同體進行規則的整體規定和指向，旨在通過良好的規則秩序構建，實現建立法治政府和服務型政府的目標。這從根本上來講就是首先通過應然秩序目標的構建，然后通過各種具體的調整手段，實現共同體應然秩序向實然秩序的轉變，最終體現出共同體的終極價值和人文關懷。政府作為政治國家與公民社會之間直接溝通的橋梁，其職能轉變恰好能夠實現國家與社會之間的適當融合，減小兩者之間的矛盾沖突。例如“推廣政府購買服務”，這就是旨在與傳統意義上國家對于社會發展的一種回應。憲法秩序是國家和社會的高度有機體。加快政府職能的轉變，就是進一步促進實現國家與社會之間職能的交替融合，減輕兩者之間的對立地位，最終實現良好的憲法秩序。這種憲法秩序超脫于國家秩序和社會秩序之上，就現當代而言，應當是這兩者的是有機融合體，是一種現實作用于應然的憲法秩序之后最終形成的實然的憲法秩序。

二、加快轉變政府職能可能出現的問題

加快政府職能轉變與憲法具有高度的一致性，是憲法精神的具體體現。加快轉變政府職能，在很大程度上滿足了社會的需要，但是仍然可能出現一些問題。這些問題包括兩個方面，一方面是加快政府職能轉變可能導致傳統意義上國家權力的進一步加強，削弱公民的參與權利;另一方面，加快政府職能轉變可能會導致市場化的高度發展，弱化了國家共同體的公共性。傳統意義上國家政府注重通過權威實現政府的目標，強調國家的穩定與控制、行政的技術和理性，而忽視了公民自由的表達意志，使得這種行政模式缺乏令人信服的理由，一味地通過權威進行統治和命令，很容易侵犯作為國家主權主體的公民的利益，也就是容易侵犯公共利益。國家的主權屬于人民，政府應當以全體公民的公共利益作為行政的出發點，但是傳統的公共行政下缺乏了公民的參與，公民的訴求并不能得到很好的回應。加快政府職能轉變是新時代背景下的進步，賦予了市場更多的自由。但其深受自由市場發展的理論影響，自由市場發展的理論假定人都是理性的、自利的，在強調競爭價值的同時，將公民看作顧客，將行政人員看做企業家，將自我利益的結合看作是公共利益，這些方面都忽視了整個國家與社會作為共同體的一體性、互助性、參與性，尤其是對于整個共同體的道德倫理造成了巨大的沖擊，將市場經濟凌駕于道德之上了。“由于新管理主義缺乏民主理論的基礎，以‘顧客為中心’而非以‘公民為中心’，這樣的行政引發了治理問題本質上的矛盾與主從先后的問題，他們要以競爭效率、績效等市場導向的價值反視出傳統公共行政的落伍，但是恰恰相反，由于政府再造的結果，其所獲得的改革成效反而凸顯了它在公民精神、公民參與、以及倫理面向的缺失。”［8］如“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批。”［9］適當的簡政放權并無可厚非，但是全局上對于市場經濟的過度推崇就是不適當的了，這就弱化了組織共同體的公共性。將一切交給“看不見的手”進行調節，這對于共同體的民主建設和公平正義是非常不利的。

三、加快轉變政府職能需要憲法的保障

憲法作為組織共同體的規則，旨在實現共同體成員之間的自足性和互助性，實現公民生存和發展的權利，保障實質公平和正義的實現。對于以上兩方面的問題的解決就需要憲法進行積極的回應與保障，在憲法的指導下建立一種新型的公共服務的政府職能，實現政府職能理念上的轉變。

(一)充分發揮公民參與的導向功能傳統的公共行政極度缺乏公民參與，政府轉變職能基于市場交易的需要，滿足了公民一定程度上的參與要求，但這些都不能真正滿足公民參與共同體生活的需要。共同體的生活具有互助性、自足性、公共性。其互助性是建立在共同體成員彼此之間信任的基礎之上的。因此，轉變政府職能就應旨在加強成員間的信任的基礎上，通過政府與公民之間自發的合作，以此來實現良好的治理效果。人具有自然性和社會性兩種屬性，其社會性決定了人與人之間的共同體生活的必然性。通過憲法塑造一種公共意識，使得公民積極地參與到公共事務當中去，實現政府職能根本上的轉變。人不僅是歷史的存在者，更是歷史的塑造者。

(二)充分發揮道德上的塑造功能加快轉變政府職能可能削弱共同體的公共性，這就需要充分發揮憲法在道德和倫理方面的塑造功能。2012年11月8日中共十八大報告，明確提出“三個倡導”，即“倡導富強、民主、文明、和諧，倡導自由、平等、公正、法治，倡導愛國、敬業、誠信、友善，積極培育社會主義核心價值觀”，這是對社會主義核心價值觀的最新概括。針對市場經濟過度發展情況下所帶來的道德困境，憲法應當有著自己的歷史擔當。那就是通過憲法權利和憲法義務的完善，對當下的道德問題進行回應，營造一種共同的價值追求。同時重視憲法的文化傳播功能，塑造一種積極向上的文化環境，對社會的整體道德進行引導和塑造。結語加快轉變政府職能是實現國家和社會治理體系的大膽嘗試，對于整個國家共同體的發展具有十分重要的意義，這本身也是憲法的應有之義。對于公民參與權利的削弱和共同體公共性的削弱，是加快政府職能轉變過程中可能出現的問題。依法治國的核心是依憲治國，因此從憲法角度對于可能面對的問題進行回應就顯得十分重要。不僅發揮憲法對公民參與權利的保障功能，更要發揮憲法對整個共同體公共性和道德的塑造作用，為全面深化改革保駕護航。

作者：崔敏捷單位：中南財經政法大學法學院