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一、依法執(zhí)政的提出及其內(nèi)涵

關(guān)于上述觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，雖從不同程度上揭示了依法執(zhí)政的內(nèi)涵，但還不夠全面準(zhǔn)確，特別是還沒有全面、正確地揭示依法執(zhí)政的本質(zhì)。正如黃文藝所指出的:“從黨的十六大以來，有關(guān)依法執(zhí)政基本內(nèi)涵的權(quán)威性解釋一直保持不變，那就是領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。然而，這一解釋只揭示了黨在立法、執(zhí)法、守法等方面應(yīng)發(fā)揮什么作用，而沒有明確回答依法執(zhí)政究竟是什么樣的執(zhí)政方式，沒有清晰描繪依法執(zhí)政要達(dá)到什么樣的目標(biāo)狀態(tài)。”［8］而要正確界定依法執(zhí)政的基本內(nèi)涵，須首先正確、科學(xué)界定依法執(zhí)政的基本要素。上述觀點(diǎn)盡管不一而足，但它們基本上涵蓋了依法執(zhí)政的基本要素。具體言之，主要有六個(gè)方面:其一，依法執(zhí)政的主體。依法執(zhí)政的主體即執(zhí)政黨。但一個(gè)政黨能否成為執(zhí)政黨，是要通過憲法的授權(quán)。這是因?yàn)椋瑧椃ㄗ鳛槿嗣窬喗Y(jié)的“社會契約”，是一切國家權(quán)力的來源。依憲授權(quán)主要有兩種形式:一是指在兩黨制或多黨制的條件下，各政黨依憲參加競選，依憲獲得執(zhí)政地位，依憲成為執(zhí)政黨并獲得國家權(quán)力;二是指政黨通過革命武裝斗爭的方式推翻舊政權(quán)，建立新政權(quán)，在成為執(zhí)政黨后，廢除舊法統(tǒng)，建立新法統(tǒng)，對執(zhí)政黨的執(zhí)政地位依憲予以確認(rèn)。一般說來，西方國家的執(zhí)政黨屬于第一種情況，而包括中國共產(chǎn)黨在內(nèi)的無產(chǎn)階級執(zhí)政黨則屬于第二種情況。中共作為中國憲法規(guī)定的執(zhí)政黨，自然成為中國依法執(zhí)政的主體。這一點(diǎn)與中國依法治國的主體———廣大人民群眾是有所不同的。其二，依法執(zhí)政的客體。依法執(zhí)政的客體是憲法和法律設(shè)置的各級國家政權(quán)，而不是各級政黨組織。這是因?yàn)椋笆紫龋瑘?zhí)政黨與國家政權(quán)的性質(zhì)、職能不同，執(zhí)政黨不能以黨的組織代替國家政權(quán)，直接走向前臺治國理政，這樣就會廢棄國家政權(quán)，并使黨的執(zhí)政地位缺乏合法性基礎(chǔ)。其次，必須看到，執(zhí)政黨與國家政權(quán)緊密相連，執(zhí)政黨若不能掌握和運(yùn)用國家政權(quán)，就談不上是執(zhí)政黨”。對于中國共產(chǎn)黨來說，依法執(zhí)政，就意味著須通過法定的途徑執(zhí)政，即人民代表大會制度下的各級國家政權(quán)，而絕不能再像過去黨政不分那樣“以黨代政”。其三，依法執(zhí)政的依據(jù)。一般說來，依法執(zhí)政的依據(jù)是憲法和法律。中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的依據(jù)既包括憲法和法律，也包括中共的黨內(nèi)法規(guī)。正如《決定》指出:“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。”但這里必須要明確的一點(diǎn)是，作為中共治國理政依據(jù)的只能是憲法和法律，而不是中共的黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)只能作為中共管黨治黨的依據(jù)。這就要求，中國共產(chǎn)黨必須加強(qiáng)對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，善于使黨的各項(xiàng)主張通過法定程序成為國家意志，建立健全完善的、以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的中國特色社會主義法律體系。其四，依法執(zhí)政的內(nèi)容。依法執(zhí)政的內(nèi)容是執(zhí)政黨如何依法進(jìn)入國家政權(quán)，掌握和運(yùn)用國家權(quán)力。這里面包括兩個(gè)內(nèi)容:一是執(zhí)政黨如何依法掌握國家權(quán)力;二是執(zhí)政黨如何依法運(yùn)用國家權(quán)力。對于第一個(gè)問題，上面已經(jīng)給出了答案，即執(zhí)政黨只能依憲獲得授權(quán)。對于第二個(gè)問題，執(zhí)政黨只能依照憲法和法律規(guī)定的范圍及程序運(yùn)用國家權(quán)力。正如楊紹華指出:“依法執(zhí)政，首先應(yīng)當(dāng)從法律實(shí)體上，對執(zhí)政黨手中的執(zhí)政權(quán)力進(jìn)行界定，明確規(guī)定執(zhí)政權(quán)力的范圍;從程序法上，對執(zhí)政權(quán)力的運(yùn)作程序進(jìn)行必要的規(guī)范。否則，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動這一原則，便失去了實(shí)體上和程序上的法律依據(jù)。因此，堅(jiān)持依法執(zhí)政，應(yīng)當(dāng)對黨的執(zhí)政權(quán)力及其運(yùn)作程序作出明確規(guī)定，構(gòu)建黨的執(zhí)政權(quán)力及其運(yùn)作程序的法律制度依據(jù)。”其五，依法執(zhí)政的本質(zhì)。依法執(zhí)政的本質(zhì)是用體現(xiàn)人民意志和利益的憲法及法律來約束執(zhí)政黨的活動，將其納入法定軌道，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人民當(dāng)家作主。正如有學(xué)者所指出:“法治是規(guī)范和約束權(quán)力、防止權(quán)力腐敗的最有效和最理性的社會政治機(jī)制，執(zhí)政黨只有依法執(zhí)政，才能使人民授予的權(quán)力真正用來為人民謀利益。”其六，依法執(zhí)政的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。依法執(zhí)政的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即執(zhí)政黨的所有活動是否符合現(xiàn)代政黨法治的一般原理。應(yīng)該說，上述幾個(gè)方面可以正確揭示依法執(zhí)政的完整內(nèi)涵。

二、依法執(zhí)政首要是依憲執(zhí)政

中共十八屆四中全會《決定》指出:“堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。”［1］上述論斷雖然過去也有提出，但以中共中央全會文件的形式明確提出，在中共歷史上還是首次。這既表明了中共對中國特色社會主義法治建設(shè)規(guī)律掌握的成熟，也表明了厲行法治、建設(shè)中國特色社會主義法治國家的堅(jiān)強(qiáng)決心。堅(jiān)持依法執(zhí)政之所以必須首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政，主要有以下三個(gè)方面的原因:第一，這是由憲法的根本法地位所決定的。中國《憲法》是根本大法，在中國特色社會主義法律體系中居于核心和統(tǒng)帥地位，具有最高法律效力和權(quán)威。其中規(guī)定:“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。”這里的“各政黨”包括作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨在內(nèi)的所有中國大陸的政黨，即根據(jù)《憲法》規(guī)定，中共作為執(zhí)政黨要承擔(dān)遵守憲法、實(shí)施憲法的職責(zé)。因而，加強(qiáng)憲法實(shí)施，全面貫徹落實(shí)《憲法》的各項(xiàng)規(guī)定，正是中國特色社會主義法治建設(shè)的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作，也是中共依法執(zhí)政的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。正如所指出的:“全面貫徹實(shí)施憲法，是建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。”

可以說，唯有憲法得到良好實(shí)施，其他法律才可能真正得到貫徹和落實(shí)，中國特色社會主義法治建設(shè)的目標(biāo)才可能真正實(shí)現(xiàn)，否則，中共依法執(zhí)政無從談起。因此，中共依法執(zhí)政首要是依憲執(zhí)政。此外，由于“憲法規(guī)定的國家的根本制度和根本任務(wù)、公民的基本權(quán)利和義務(wù)以及國家生活中的基本準(zhǔn)則，都是黨的基本理論、基本路線、基本綱領(lǐng)和基本經(jīng)驗(yàn)通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志的集中體現(xiàn)”，因此中共堅(jiān)持依憲執(zhí)政也是維護(hù)和鞏固執(zhí)政黨地位的必然歷史要求。基于上述方面，中共十八屆四中全會著重強(qiáng)調(diào)了憲法的權(quán)威和作用，突出了憲法實(shí)施，特別是明確提出了“堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”。這既反映了中共對憲法根本法地位和作用的正確認(rèn)識，又表明了中國特色社會主義法治建設(shè)取得重大進(jìn)展，是中國特色社會主義法治建設(shè)更深入、更透徹地體現(xiàn)。第二，這是由黨與法治的關(guān)系所決定的。鄧小平曾指出，辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨。而建設(shè)中國特色社會主義法治，關(guān)鍵也在黨。中共的執(zhí)政黨地位，決定其能否堅(jiān)持黨的正確領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治建設(shè)成敗與否的關(guān)鍵所在。這一點(diǎn)早已被歷史所充分證明。正如蔡定劍指出:“黨對法治建設(shè)認(rèn)識好，則法治興;黨對法治輕視，則法治衰。黨嚴(yán)格守法，則法治存;黨不守法，則法治亡。這是中國法治過去和現(xiàn)在所證實(shí)了的，是我國法治建設(shè)的悲喜和憂患之所在。”這也表明，中國的社會主義法治是以“執(zhí)政黨”為中心的，這與以“法院”為中心的西方資本主義法治有根本的不同。對此，強(qiáng)世功指出，中國的“法治不僅是法院的事情，不僅僅建立一個(gè)公正的司法，而是執(zhí)政黨和政府的事情，其目標(biāo)就是讓整個(gè)國家、社會和公民個(gè)人都服從于規(guī)則的治理。而在實(shí)現(xiàn)法治理想過程中，當(dāng)前面臨的首要問題在于執(zhí)政黨能不能做到‘依法執(zhí)政’”。因此，中共十八屆四中全會所作《決定》在黨的歷史上首次對黨與法治的關(guān)系作了準(zhǔn)確界定，即“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)”。“黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國、厲行法治，人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進(jìn)。”

這就要求中共在中國特色社會主義法治建設(shè)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和根本保證作用。具體說來，在治國方略上，要實(shí)現(xiàn)由人治到法治的轉(zhuǎn)變，實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家;在執(zhí)政方式上，要實(shí)現(xiàn)由革命黨到執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變，由依政策執(zhí)政到依法執(zhí)政的轉(zhuǎn)變，領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。可以說，中共能否堅(jiān)持依法執(zhí)政，也正是中國特色社會主義法治建設(shè)的關(guān)鍵所在。另一方面，黨與法治關(guān)系問題的實(shí)質(zhì)就是要解決黨大還是法大的問題，進(jìn)一步來說，就是要解決黨大還是憲法大的問題。由于中國憲法和中共黨章均明確規(guī)定，黨必須堅(jiān)持在憲法和法律范圍內(nèi)活動，在理論和法律上已解決了黨大還是法大的問題。正如有學(xué)者指出:“應(yīng)該說，在理論上和法律上，法律至上地位已得到確立。一切國家機(jī)關(guān)當(dāng)然包括中央國家機(jī)關(guān)，各政黨也包括中國共產(chǎn)黨，任何人也包括黨和國家最高領(lǐng)導(dǎo)人，都必須遵守憲法和法律。”這就要求中共必須始終堅(jiān)持依法執(zhí)政，且首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。第三，這是由當(dāng)代中國《憲法》實(shí)施的現(xiàn)狀所決定的。“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施。”然而，由于各種原因，當(dāng)代中國《憲法》曾一直實(shí)施不力，權(quán)威未能良好樹立，致使陷入一種“名歸而實(shí)不至”的尷尬狀態(tài)。基于此，中共十八屆四中全會《決定》強(qiáng)調(diào)指出要加強(qiáng)憲法實(shí)施，并提出了“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制”等具體措施。其中，最重要的莫過于黨要領(lǐng)導(dǎo)人民堅(jiān)持“依憲治國”，以及黨要堅(jiān)持“依憲執(zhí)政”。而且，特別重要的一點(diǎn)是，《決定》用的是“首先要”，即“堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”，而沒有用《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》中用的“首先是”、“關(guān)鍵是”，即“依法治國，首先是依憲治國;依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”［12］。盡管這只是幾個(gè)字眼兒的改變，卻深有用意，它既突出了依憲治國、依憲執(zhí)政在中國特色社會主義法治建設(shè)全局部署中的優(yōu)先性，也是對中國憲法實(shí)施現(xiàn)狀和努力方向的直接反映。因?yàn)椤笆恰贝淼氖且环N肯定，“要”不僅代表的是一種肯定，而且表明我們還沒有完全做到，需要努力采取各種措施去做、去實(shí)施。這就要求，中共作為執(zhí)政黨，應(yīng)首先堅(jiān)持依憲治國、依憲執(zhí)政，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)依法治國、依法執(zhí)政，并最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)中國特色社會主義法治國家目標(biāo)。

三、依法執(zhí)政的實(shí)現(xiàn)路徑

《決定》指出:“必須堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來。”而在實(shí)踐中堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政，就必須按照全面推進(jìn)依法治國的基本要求，領(lǐng)導(dǎo)立法，帶頭守法，保證執(zhí)法。

(一)黨要領(lǐng)導(dǎo)立法，善于使黨的各項(xiàng)主張通過法定程序成為國家意志中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政，首要前提在于形成完善的法律體系，有法可依。“有法可依”既是中共全面推進(jìn)依法治國的前提，更是中共依法執(zhí)政的邏輯起點(diǎn)。但是，“有法可依”的“法”必須是良法。因?yàn)椤胺ㄖ螒?yīng)包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是本身制定的良好的法律”。綜觀世界文明史，只有良法之治，才能帶來法治。“惡法”雖然也可以導(dǎo)致法律統(tǒng)治，但“惡法”的非正義性和非至上性卻根本無法帶來法治。那么，什么是良法呢?亞里士多德主張:第一，為了公眾利益而不是為某一階級(或個(gè)人)的利益的法律，是良法;第二，良法意味著對自愿的臣民的統(tǒng)治，以區(qū)別于惡法的僅靠武力支持的專制統(tǒng)治;第三，良法必須能夠維護(hù)合理的城邦政體于久遠(yuǎn)①。因而，當(dāng)代中國首先實(shí)現(xiàn)“有良法可依”，有了全面推進(jìn)依法治國的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，才能為中共依法執(zhí)政提供必要前提和基礎(chǔ)。所以，中共一定要領(lǐng)導(dǎo)立法，善于使黨的各項(xiàng)主張通過法定程序成為國家意志，以保證良法的制定和完善中國特色社會主義法律體系。而這主要是通過中共領(lǐng)導(dǎo)制憲和修憲來實(shí)現(xiàn)的。因?yàn)椤皯椃ㄊ欠芍贫ǖ囊罁?jù)，憲法是保障社會主義法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)，憲法的發(fā)展是整個(gè)法律體系發(fā)展的前提等”。可以說，首先制定出“良憲”，才能制定出良法，也才能保證完善的中國特色社會主義法律體系的形成。實(shí)踐證明，1982年憲法及其實(shí)施后的四次(1988年、1993年、1999年、2004年)適時(shí)修改，對于中國特色社會主義法律體系的形成起到了重要的統(tǒng)帥作用。

(二)黨要帶頭守法，堅(jiān)持在憲法和法律范圍內(nèi)活動眾所周知，法治與人治區(qū)別的關(guān)鍵，在于法律至上還是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意志至上。法律至上，即為法治;領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意志至上，則為人治。正如潘恩指出:“在專制政府中國王便是法律，同樣地，在自由國家中法律便應(yīng)成為國王。”在現(xiàn)代法治國家，法律至上又集中表現(xiàn)為憲法至上。這是因?yàn)椋芍錂?quán)力是法治的根本，但離開了憲法至上，權(quán)力絕不會服從于法律;民主和人權(quán)是法治最核心的價(jià)值追求，但離開了憲法至上，法治就失去了生命和活力;法治有賴于不同層次的法律規(guī)范，但離開了憲法至上，法治也就喪失了存在的前提。所以說，維護(hù)和樹立憲法及法律的至上權(quán)威，是全面推進(jìn)依法治國的應(yīng)有之義和重要內(nèi)容。那么，在當(dāng)代中國，誰最有可能擁有高于憲法和法律的權(quán)威呢?誰最有可能不按照憲法和法律辦事呢?目前來看，只有執(zhí)政黨———中國共產(chǎn)黨。對此，鄧小平曾指出:“在中國來說，誰有資格犯大錯誤?就是中國共產(chǎn)黨。犯了錯誤影響也最大。”中共領(lǐng)導(dǎo)中國人民在革命和建設(shè)中取得了輝煌成就，故中共擁有極高的權(quán)威;中共“獨(dú)立地領(lǐng)導(dǎo)人民，通過暴力革命和艱苦卓絕的斗爭取得政權(quán)。徹底的革命不帶任何的妥協(xié)性，沒有其它的政治力量能真正同它分享權(quán)力，又由它領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)政權(quán)和制定法律。這樣的結(jié)果可能就出現(xiàn)一個(gè)最高的權(quán)力，法律就處于權(quán)力之下，而不能凌駕于權(quán)力之上。從某種意義上說，權(quán)大于法就成了革命方式取得政權(quán)的邏輯結(jié)果”。因而，中共是中國社會主義法治建設(shè)的核心領(lǐng)導(dǎo)力量及關(guān)鍵。執(zhí)政黨重視法治，社會主義法治建設(shè)就會正常推進(jìn);執(zhí)政黨不重視法治，社會主義法治建設(shè)就會倒退甚至停滯。這一點(diǎn)已被歷史所證明。因而，中共依法執(zhí)政就必須要帶頭守法，堅(jiān)持在憲法和法律范圍內(nèi)活動，以憲法和法律為根本活動準(zhǔn)則。

(三)黨要保證執(zhí)法，督促和支持國家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)在中國社會主義法治建設(shè)的“十六字”方針中，“有法可依”是前提，“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”是關(guān)鍵。因?yàn)榉ㄖ蔚囊x正在于“已成立的良法獲得普遍的服從”。而且，如果有了良法卻無法去認(rèn)真實(shí)施，不能做到“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的話，所帶來的危害比“無法可依”的危害性要更為嚴(yán)重。因此，加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，是依法治國的關(guān)鍵。特別是在當(dāng)前中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的情況下，法治建設(shè)存在的主要問題早已不是無法可依，而是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、守法意識淡薄的問題，是已成立的法律無法獲得普遍服從的問題。究其原因，除各級執(zhí)法部門自身原因外，最主要的是執(zhí)政黨主體未能依憲處理好與執(zhí)法部門的關(guān)系，過多干涉執(zhí)法部門的執(zhí)法活動，再加上“法律的權(quán)威地位和嚴(yán)肅性沒有得到尊重，對法制的破壞嚴(yán)重地來自黨政領(lǐng)導(dǎo)人和黨政機(jī)關(guān)，這是中國法制建設(shè)面臨的嚴(yán)重問題”，亦使得各級執(zhí)法部門難以做到公正執(zhí)法，由此更難以做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。正如高放指出:“由于長期以黨代政、行政權(quán)力過大的體制，使各級法院院長和法官感到很難當(dāng)好。法院院長和法官往往難以獨(dú)立審判，時(shí)常受到黨政領(lǐng)導(dǎo)人各種形式的干預(yù)。因而今后要強(qiáng)調(diào)司法獨(dú)立，法官(共產(chǎn)黨員法官也是這樣)應(yīng)依法辦事，依罪據(jù)法量刑。至今還有法院院長被黨政部門免職，或被調(diào)到其他縣去的事情發(fā)生。”由此而言，今后各級執(zhí)法部門均能夠做到嚴(yán)格公正執(zhí)法，關(guān)鍵在于中共能夠依憲處理好與執(zhí)法部門的關(guān)系。同時(shí)，中共作為執(zhí)政黨應(yīng)從總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則出發(fā)，始終堅(jiān)持依法執(zhí)政，依憲執(zhí)政，并依據(jù)憲法及法律督促、支持和保證國家機(jī)關(guān)依法行使治國理政的職權(quán)。

作者：蔡玉龍伊壽康單位：河北大學(xué)馬克思主義學(xué)院河北大學(xué)政法學(xué)院