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改革開放以來，以市場經濟為導向的經濟體制改革以及與之配套的相關政治、社會體制變革促使我國整個社會的結構性轉型，城市社區也隨之凸現了一系列新變化：城市社區人口的集中增長，家庭結構、核心家庭的內部關系以及親戚群體關系的變化，社會利益群體的分化和多元利益主體的形成，社區自治中居民參與規模和形式的變化，尤其是公民權利與社會權利的擴大以及參與感、社區認同感的增強等。城市社區治理主體由單一主體日益向多元主體轉變，給社區治理帶來新氣象的同時，也引發了一系列矛盾。落實黨的十七大關于“把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”的精神，社區各治理主體必須走向良性的多元互動。

一、社會轉型導致社區治理主體的多元化

社區治理指在一定的地域范圍內由“各種公共的或私人的個人和機構”共同管理社區公共事務、推進社區持續發展的活動。伴隨著社會轉型，受社會政治、經濟、文化和體制發展變化的影響，城市社區的治理主體呈現出多元化趨勢，由黨和政府單一管理主體逐漸演變成包括社區黨組織、政府、居民委員會、社區營利性組織、非營利性組織以及社區居民在內的多元化管理主體。

1．城市社區居民結構及居民需求的多元化。改革開放后社會中出現了自由流動的資源和自由活動的空間，計劃經濟時代城市社區居民近乎同質的身份在市場經濟體制的沖擊下逐漸異質化，導致原有的社會城市基層管理架構——單位體制和街居體制相繼減效或失靈。隨著政府職能的轉變，企業社會職能的剝離，城市居民由“單位人”逐漸轉變為“社會人”、“社區人”。據中國民政部20世紀90年代中期的一項調查顯示中國城市人口結構已出現三個比較明顯的變動趨勢，即人口老齡化、“無單位歸屬人員”日益增多以及外來人口增多。隨著市場經濟的發展，社區居民的公民自主意識逐漸提高，產生了對獲取更多更好的公共物品和維護自身權益的需要，不僅要求社區為其生活質量的提高、人的現代化提供可靠的社會支持，而且要求社區能夠充分提供社會保障、社會安全以及公共服務。比如，人口老齡化勢必要求每個社區都要為眾多的老年人提供良好的生活環境和生活條件，提供良好的文體娛樂、醫療保健和公共安全等服務；“無單位歸屬人員”的增多，客觀上要求城市發揮更大的公共管理和公共服務功能；外來人口的增多給城市社區的環境整潔、治安秩序、計劃生育、人口管理、就業安置等工作帶來了新的壓力等等。社區居民不再一味地被動等待自己的物質和精神需求得到滿足，而是開始主動參與社區的政治、社會等各項事務，使社區成為其社會價值實現的基礎平臺。因此，無論是滿足多元化的居民需求，還是實現多元化的居民管理或自治都意味著社區治理主體走向多元化。

2．城市社區利益主體和實現方式的多元化。首先，現代企業制度的建立，使原來依附于政府的企事業單位正式成為相對獨立的利益主體并進駐社區。其次，單位組織與個人間的分離，使單位不再是個人利益的唯一載體，還出現了許多新型的利益載體如物業管理公司等。再次，隨著“單位人”向“社會人”的轉化，居民或其組織都有在社區范圍表達自己利益參與社區管理的內在要求，除社區居委會以外，還出現了業主委員會等利益主體。市場經濟是一個個性化的經濟，多元利益主體格局的形成，促使了社會個體自主意識的復蘇與增強，公民自愿參與政治以保護個體利益的趨勢也隨之增強。社區居民不再視社區為單一居住功能的場所，而是將其看作利益表達的平臺。為了提高政治參與的質量和利益保護的能力，地位或利益相近的群體就有可能組織起來，形成獨立于政府的社會組織。隨著多元利益主體的出現，單一的縱向利益實現方式已不適應現實需求，加強社區內各組織間的橫向利益聯系的必要性日漸明顯，需要形成由多元主體組成并相互作用的社區治理網絡來保證縱向和橫向利益的實現。

3．城市社區服務功能和服務組織的多元化。“改革開放以來，中國的社會組織功能發生了巨大的結構變化，企業剝離了其不該承擔的大量社會服務、社會管理、社會保障功能。同時，一部分社會管理、社會服務職能也從政府職能中分化出來?！雹偕鐓^承接了政府和單位轉移出來的社會職能，服務對象由“無單位人”等特殊群體轉向全體居民，服務內容也曠大到社區的經濟、社會和文化等各個方面。城市的牡區治理功能開始超強發揮，社區從單純的生活居住區，逐步演變為具有多種功能、提供多種服務的社會共同體。社區服務逐步形成便民利民、社會保障和社會化服務三大系統，承擔多項服務功能。據統計，目前社區居委會承擔的工作任務大都達到了100多項，涉及計劃生育、環境衛生、宣傳教育、流動人口管理、社會保障、社會救濟、文明達標、收費收款等十多個門類，其中絕大部分都是政府委托或交辦的。諸多的社區服務項目靠計劃經濟體制下單一的政府管理主體顯然力不從心，因此需要制定相應的措施，鼓勵多渠道發展各種經濟形式、各種服務內容的社區服務業，構建城市社區服務網絡。提供服務的既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是二者的合作，因此，需要大力發展各種區域社會管理和社區服務組織，確定各類社會組織間的合理的功能分化和功能定位，由多元化主體共同承擔起對社區治理的責任。

二、我國城市社區治理主體的多元角色分析

多元治理主體的組織運行方式有很大差別，要想使它們圍繞社區管理和社區公共產品的提供發揮整合性力量，首先要定位好它們各自的角色，即明確各自在社區治理過程中所承擔的職責。但目前，社區治理的多元主體的多元性仍然不夠，已有的多元主體在角色扮演中還存在一些問題。

1．黨組織角色存在“缺位”現象。首先，黨組織依靠行政體系和自身組織體系在社區治理中變成了一個行政化的領導力量，直接進行管理工作，限制了其他治理主體發揮作用的空間。其次，黨組織在基層社區的滲透力不強，汲取的群眾力量不足。雖然根據中央相關文件的精神，“黨員的管理應當由單位和所在社區共同負責，所有離退休黨員和外來人口中的黨員，其組織關系都應當轉入所居住的社區居委會。”②但實際上黨員居民跟社區黨委的聯系很少，部分黨委沒有充分調動黨員居民進行社區治理的積極性，也沒有發動黨員居民聯系群眾，因此在社區治理中有脫離群眾之嫌。

2．政府角色存在“越位”與“缺位”現象。首先，政府角色存在“越位”現象。政府專力于實干和執行，超權限行使權力，大量介入到應當由社區居委會或社區服務組織管理的事務，插手社區和非營利性組織的內部事務。比如政府對社區居委會成員的審核和提名，甚至任命；用行政命令、檢查評比等方式直接干預社區居委會的日常工作；政府對社區的財政投入不當增強了社區居委會和社區服務組織對政府的依賴性等。其次，政府角色存在“缺位”現象。政府在社區治理方面沒有行使好自己應有的職權，一定程度上疏忽了決策和指導，主要表現為：制度建設不力，社區居民自治制度的總體指導框架設計及制度的程序性設計不到位，導致社區發展因制度不全而出現諸多問題；指導監督不力，政府主管部門或工作人員不習慣，也不善于對社區居委會和非營利性組織進行政策上的指導，往往重其對政府部門任務的協助，而忽視對其自身運行的合法性和有效性的監督，忽視了對社區居民自治制度自身存在的缺陷以及進一步完善的探究；“資助性投入”不到位，對社區福利性和公益性服務的財政投資不僅規模小、數量少，而且多為臨時性投入，缺乏專門的預算，操作也不夠規范。

3．社區居委會角色存在“錯位”、“越位”和“缺位”現象。首先，在行政職能上“錯位”。作為居民自治組織，居民委員會因為其身份、任職、薪水以及各種費用均由政府決定，被看作政府行政組織在基層社區的延伸和代表，其主要精力用于承擔大量的行政事務，儼然扮演著“準政府”的角色。其次，在企業行為上“越位”。居委會承擔著很多便民服務工作，如代收公用事業費、報紙等典型的企業行為，但這些工作超出居委會的職責范圍，占用了大量的人力物力，影響了居委會自治的精力。再次，在居民自治上“缺位”。居委會對居民的動員不夠，居民主動參與自治的積極性也不足，再加上政府對居委會的考核主要看其“行政業績”，缺少對其自治的績效考核，從而導致居民自治的弱化傾向。

4．營利性組織角色存在“離心”現象。首先，與政府的根本目標相背離。政府的社區治理目標是公共利益最大化，而物業管理公司的目標是利潤最大化。其次，與居委會之間對“好事”爭利和對“壞事”扯皮。居委會和物業管理公司在社區某些事務方面存在“多頭管理”現象，由于缺乏相關的監督和制約機制，居委會對物業管理公司無法進行有效的監督和制約。再次，與業主委員會之間缺乏對話機制而有恃無恐。許多社區里尚未成立業主委員會，缺乏業主的自主管理機制，居民對物業管理公司的行為缺乏約束機制，致使一些經營水平差甚至損害業主利益的物業管理公司也不會面臨被業主委員會解雇的風險。

5．非營利性組織角色存在“力不從心”現象。首先，缺乏法律法規上的明確定位，權利、義務和責任的界定不夠準確，影響服務效果，如業主委員會難以正常運轉，志愿者組織進入社區存在難度等。其次，數量太少且發育不全，無法滿足社區居民的大量需求和提供更好的服務。再次，大多是在政府管理和資助下建立的，自身缺乏資金支持，很難形成有獨立意志的參與主體。

6．居民角色存在“漠不關心”現象。居民參與社區治理是社區發展的基礎、動力和保證，居民在關心公共事務、參加公益活動、參與決策、監督評估等方面應該起著非常重要的作用，但在現實中，居民對社區的認同感、歸屬感低，對社區治理“漠不關心”：從主觀上看，對社區管理缺乏積極性，存在嚴重的“搭便車”心理。社區居民對政府和單位的依賴性較強，對成立業主委員會或自己成為其中的一員缺乏積極性，對社區各種組織活動極少參加，即使參與也僅是形式上和被動意義上的，居民自發組織或提議的活動幾乎沒有。居民收入越高、文化程度越高，對社區公共活動的參與程度越低。從客觀上看，居民參與的渠道不暢。社區群眾性參與制度不健全，對社區居民參與的內容、方式等沒有作出明確規定，遠遠滯后于社區發展的需要和社區居民參與的需要。已經制定的一些相關制度則過于原則、籠統，缺少程序性和技術性規定，保障措施也偏少。社區居委會在現實中的“異化”現象，造成居民對其認同性低，不能當其為自己的“人”，信任感的缺乏造成社區居民的參與意識淡薄，直接導致了社區自治難以實現。業主委員會是溝通政府與市場的橋梁，是居民表達意愿和自治的重要機構，但由于現實中業主委員會的缺位，使居民參與缺乏相應的平臺。

三、我國城市社區治理主體的多元互動設想

1．搭建社區治理的互動網絡。社區是一個具有政治、經濟、社會、文化等多重含義的地域區劃概念，社區治理是各類社區主體、各種社區力量共同參與的過程。社區治理要將社區中的行政力量、自治力量、社會力量聯結在一起，構筑成執政黨網絡、行政網絡、市場網絡和社會網絡四位一體的互動網絡結構。如上海市結合“兩級政府、三級管理、四級網絡”城市管理體制改革，已初步形成了“黨工委領導+行政管理+社區共治+小區自治”的社區治理格局。③四位一體的社區治理互動網絡結構具有以下特點：首先，黨的網絡對其他三個網絡起到統領作用，因為黨的網絡是獨具中國特色的組織網絡，它以其獨特的政治優勢和行動能力能起到統籌協調、領導各方的作用。其次，各治理主體在網絡中各司其職。社區治理組織體系由傳統的垂直科層結構轉變為上下結合多元互動的新型橫向網絡結構，使“政府到位、社區歸位、市場入位”，各就其位，各司其職。再次，各治理主體通過網絡實現良性互動。各治理主體是網絡結構中的一個個“節點”，各“節點”通過加強聯系，推動整個社區管理網絡主體間的良性互動，形成“小政府，大社會”的社區治理模式。

2．理順社區治理的互動關系。社區多元治理主體的具體目標任務、運作機制及作用方式等不盡相同，難免會產生矛盾。社區黨組織應發揮核心作用，理順各治理主體之間的關系：首先，因掌握資源不同而相互之間存在依賴關系。隨著社區管理事務的增多，黨和政府不可能事必躬親，必然尋求與其他治理主體的幫助與合作。民間組織獲得合法性的前提是接受政府的領導和管理，在民政部門登記、注冊并經政府授權以后才能進入社區工作，贏得其他治理主體的信任與合作。經濟組織進入社區治理是政府穩定和發展社區的需要，但其進入須經其他相關治理主體的評估和推動。居民實現自治必須成為自治組織的成員并積極投入社區治理。其次，因善治目標相同而相互之間存在平等合作關系。“秩序良好的社會應該是一個伙伴關系的社會”。④我國社區治理是在黨和政府推動下逐漸走向自治，各主體之間的關系以信任與互惠為理性價值取向，在社區黨組織領導下進行平等合作，協商共同目標、相互交換資源以及相互貢獻出自己的能力，以實現單個主體難以達到的善治目標。再次，因力量不對稱而相互之間存在動態博弈關系。政府及其派出機構與居委會的關系應由領導被領導的關系轉向指導與被指導的關系。居民委員會、業主委員會和物業管理公司三者分別從社區治理、自治治理和專業治理的角度，在相互間的博弈中共同推進我國現代城市社區建設的進程。業主委員會與物業管理公司之間實際上是合同契約關系，二者之間平衡關系的保持需要居委會加以協調，由政府基層管理機構充當仲裁人角色，必要時則需要司法系統的介入。

3．完善社區治理的互動機制。社區治理是多個主體間針對社會公共問題而開展的分工合作協商的共治過程。為了在盡量滿足各治理主體的目標的同時達到社區善治的總目標，需要完善社區治理的互動機制。

首先，完善黨和政府的宏觀調控機制。黨在社區治理中處于思想領導、政策指導和組織保證地位。要加強社區黨建工作，進行組織滲透、人員滲透和功能滲透，充分發動群眾，增強社區成員的民主參與意識。黨要監督和制約政府權力的重心下移和分權機制。政府作為社區治理的掌舵人即總協調入，要掌握社區建設的方針政策宣傳權、社區建設的規劃管理和協調權、社區重大事務決策權以及對社區組織的監督權等，確定和指導社區的發展方向和目標。在具體操作層面上，政府要由“劃槳者”變為“掌舵者”，做到“有所為，有所不為”，凡是能交給市場的社區事務盡可能交給企業經營并加以規范；凡是能交給社區自治組織的事務，政府要下放權力并賦予其自治權限；凡是能交給第三部門的事務，政府要積極扶持并加強合作。

其次，完善社區治理的市場機制。為充分發揮市場在資源配置中的基礎作用，政府要將大量可以通過市場化、企業化方式運作或由中介組織承擔的事務分離出去，讓營利性組織通過市場經濟中的等價交換原則、成本效益原則和利潤最大化原則，為社區居民提供商品和服務，以滿足居民的物質文化生活需要。但值得注意的是不能以市場機制沖擊或消解社區管理的公益性目標，或以有償服務完全代替低償、無償服務。政府要為企業的生產、經營提供安全、穩定的社區環境，通過建立合理有效的激勵機制、監督機制和契約機制消除市場經濟的負面影響，并通過政策、法規及思想教育等途徑，防止市場機制在公共領域的泛化。政府要引導企業依法規范自身的行為，在追求利潤的同時培養自身的公益精神，為社區居民帶來優質的商品和服務甚至一定的就業崗位，更好地推動社區的發展。

再次，完善社區治理的自治機制。居民進行社區自治，必須有意志表達的政治和行政保障。社區組織是居民深度參與社區公共事務決策和公共事務處理的有效渠道。政府要組建和完善社區治理的自治機制，建立健全社區組織體制與管理制度，完善民意表達機制。特別要大力培育和發展非營利性自治組織，通過法律規定、政策引導、財政支持、技術指導、轉移政府職能等手段，授權或賦予其一定的角色以及提升其作用，使之有能力以主體姿態參與社區治理，參與社區公共利益的協調?？梢越⑸鐓^管理委員會和社區居民代表大會，使這兩個組織與社區居民委員會一起成為居民參與社區治理的重要機構。為了使居民積極參與社區治理，政府必須設計使居民個人利益與社區緊密相連的制度，使居民能夠從社區獲得公共產品、服務或個人福利。鼓勵社區居民積極參與社區治理的各種活動，就社區治理中遇到的各種問題提出意見和建議，共商社區治理大計。

最后，完善社區治理的法律保障機制，社區治理中出現的許多新問題急需用法律形式加以說明和規范。因此，黨和政府要修訂和完善現行的社區治理法規政策，保障社區各治理主體依法合作：要以法律形式更加具體地明確政府與社區之間的指導與被指導關系；要進一步完善《城市居民委員會組織法》，以法律的形式確立社區自治的法人地位，賦予其相應的權利和義務，依法劃定其與政府行為的職責與權限；要進一步完善《物業管理條例》，明確物業管理公司作為經濟性管理實體受居委會協調和監督，受業主委員會監督，對業主委員會的法律地位進行更加明確的保障；要以立法形式確立非營利性組織的社會地位，明確其與政府部門、市場組織的關系，統一制定扶持社區非營利組織發展的相關政策，制定相應法規來規范非營利性組織的服務標準、規則及有關從業人員資格，使非營利性組織的發展進入法制化的軌道⑤；要以法律的形式賦予居民進行社區治理的合法權利，拓寬和保障居民民主參與的途徑和渠道，更好地參與社區治理。

綜上所述，現實的管理活動都是在一定的系統或網絡背景下進行的，我國的城市社區治理需要在四位一體的網絡結構中，通過黨和政府、社區居委會、營利性企業、非營利性企業、社區居民等多元主體的共同努力，調動社區的一切人力、物力和財力資源，改善社區環境，促進社區經濟發展，提高社區居民生活質量，最終走向“善治”。