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行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，導(dǎo)致其難以公正地進(jìn)行裁決，“我國(guó)目前的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是隸屬于各級(jí)人民政府和行政職能部門的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，其人員配備和職權(quán)行使不具有獨(dú)立性，這導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)構(gòu)難以公正地進(jìn)行行政復(fù)議裁決。”④復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的缺乏，導(dǎo)致復(fù)議機(jī)構(gòu)難以獲得相對(duì)人的信任，而復(fù)議被申請(qǐng)人與復(fù)議審查機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系緊密，更加深了行政復(fù)議的公信力危機(jī)，“在我國(guó)當(dāng)前的行政復(fù)議實(shí)踐中，在某些地方和部門的行政復(fù)議工作中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)與被審查機(jī)構(gòu)之間來(lái)往頻繁，經(jīng)常交流案情，研究應(yīng)對(duì)之策；而對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)人，則以保密為由，阻撓其行使法定的案卷查閱權(quán)、陳情權(quán)。”①在行政復(fù)議的公信力危機(jī)下，我國(guó)行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議的功能日益弱化也就不可避免了。

為了應(yīng)對(duì)行政復(fù)議公信力的危機(jī)和強(qiáng)化行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議的功能，北京市、哈爾濱市于2007年分別成立了行政復(fù)議委員會(huì)。2008年9月，國(guó)務(wù)院法制辦公室發(fā)出通知，決定在北京、黑龍江、江蘇等8個(gè)省市開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作。并在《通知》中明確提出：“開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作，進(jìn)一步完善行政復(fù)議案件審理機(jī)制，可以充分發(fā)揮專家學(xué)者等社會(huì)力量的作用，有利于提高行政復(fù)議案件辦理質(zhì)量和效率，也有利于進(jìn)一步消除人民群眾對(duì)行政復(fù)議案件審理可能產(chǎn)生的‘官官相護(hù)’的疑慮，進(jìn)一步提高行政復(fù)議制度的社會(huì)公信力。”②自此，行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)工作在更大范圍內(nèi)展開(kāi)。

現(xiàn)行行政復(fù)議委員會(huì)的特點(diǎn)

由于我國(guó)的行政復(fù)議委員會(huì)目前僅處于試點(diǎn)階段，并無(wú)法律、行政法規(guī)對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)的人員組成、運(yùn)行機(jī)制等加以規(guī)定，因此各試點(diǎn)省市的行政復(fù)議委員會(huì)在實(shí)踐中的做法不盡相同。我國(guó)現(xiàn)行的行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)主要存在以下特點(diǎn)：

1．吸收外部人員成為復(fù)議委員會(huì)委員。各試點(diǎn)省市的行政復(fù)議委員會(huì)在實(shí)踐中的做法不盡相同，不過(guò)還是具有一定的共同點(diǎn)。其中的共同點(diǎn)之一就是積極吸收外部成員成為行政復(fù)議委員會(huì)的委員。這種做法也是與傳統(tǒng)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)最大的不同。傳統(tǒng)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)為行政機(jī)關(guān)的法制部門，人員均為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部人員，這也是公眾對(duì)其公正性產(chǎn)生質(zhì)疑的根本原因。以北京市為例，北京市的行政復(fù)議委員會(huì)吸收了社會(huì)力量，北京市行政復(fù)議委員會(huì)共有28名委員組成，其中除了由市政府主管法制工作的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任常務(wù)副主任等職務(wù)外，還首次遴選任命了北京部分高校、研究機(jī)構(gòu)和國(guó)家部委的18名知名專家學(xué)者為非常任委員。而哈爾濱市更是明確提出行政復(fù)議委員會(huì)的個(gè)人委員要以市政府以外的委員為主體。

2．行政復(fù)議委員會(huì)在復(fù)議中的功能不盡相同。我國(guó)的現(xiàn)行試點(diǎn)的行政復(fù)議委員會(huì)在行政復(fù)議工作中的功能不盡相同。根據(jù)不同城市的行政復(fù)議委員會(huì)在實(shí)踐中的功能，大體上可以分為兩種類型：一是咨詢型行政復(fù)議委員會(huì)。該類型的行政復(fù)議委員會(huì)以北京的行政復(fù)議委員會(huì)為代表，行政復(fù)議委員會(huì)的主要職責(zé)是“審議重大疑難行政復(fù)議案件、研究行政復(fù)議工作中的重大問(wèn)題”。③行政復(fù)議委員會(huì)的工作機(jī)制為召開(kāi)行政復(fù)議委員會(huì)全體會(huì)議和行政復(fù)議案件審理會(huì)議。其中，行政復(fù)議委員會(huì)全體會(huì)議負(fù)責(zé)研究本市行政復(fù)議工作中的重大問(wèn)題；行政復(fù)議案件審理會(huì)議負(fù)責(zé)審議重大疑難行政復(fù)議案件。此類委員會(huì)的性質(zhì)更類似于我國(guó)法院內(nèi)部設(shè)置的專家委員會(huì)，其主要功能是起咨詢作用而非辦理行政復(fù)議案件。二是案件議決型行政復(fù)議委員會(huì)。與咨詢型行政復(fù)議委員會(huì)相比，案件議決型行政復(fù)議委員會(huì)是作為行政復(fù)議的核心機(jī)構(gòu)而存在的。該類型行政復(fù)議委員會(huì)的典型代表為哈爾濱市行政復(fù)議委員會(huì)。哈爾濱市行政復(fù)議委員會(huì)及其辦公室統(tǒng)一集中調(diào)查和集中議決行政復(fù)議案件，對(duì)于適用簡(jiǎn)易程序辦理的行政復(fù)議案件，案件調(diào)查組形成調(diào)查報(bào)告后報(bào)市政府行政復(fù)議委員會(huì)辦公室審核，由委員會(huì)副主任（市政府法制辦主任或主管主任）簽署決定意見(jiàn)。適用一般程序的行政復(fù)議案件，案件調(diào)查組形成調(diào)查報(bào)告報(bào)市政府行政復(fù)議委員會(huì)辦公室審核后，由市政府行政復(fù)議委員會(huì)辦公室統(tǒng)一安排委員會(huì)議決會(huì)議對(duì)案件進(jìn)行集中議決。委員會(huì)議決后將案件議決意見(jiàn)報(bào)委員會(huì)主任審簽。與咨詢型行政復(fù)議委員會(huì)相比，案件議決型行政復(fù)議委員會(huì)的最大特點(diǎn)即在于取代了原有的法制部門的案件審議功能，而由行政復(fù)議委員會(huì)行使案件審議功能。

3．行政復(fù)議委員會(huì)集中行使行政復(fù)議權(quán)成為趨勢(shì)。在當(dāng)前的試點(diǎn)省市中，行政復(fù)議委員會(huì)集中行使行政復(fù)議權(quán)已經(jīng)成為趨勢(shì)，由政府設(shè)置的行政復(fù)議委員會(huì)統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)，市政府工作部門不再獨(dú)立辦理行政復(fù)議案件。如2009年修訂的《山東省行政復(fù)議條例》第6條第2款規(guī)定，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府可以集中行使行政復(fù)議職權(quán)。

在集中行使行政復(fù)議權(quán)的行政復(fù)議委員會(huì)中，也存在著不同的模式：一種模式是“集中受理、集中調(diào)查、集中議決、分散決定”。以哈爾濱市為例，哈爾濱市由市政府和市政府工作部門受理的行政復(fù)議案件統(tǒng)一由市政府集中受理，由市政府行政復(fù)議委員會(huì)及其辦公室統(tǒng)一集中調(diào)查和集中議決，以法定行政復(fù)議機(jī)關(guān)名義做出行政復(fù)議決定，市政府工作部門不再獨(dú)立辦理行政復(fù)議案件，該類型的行政復(fù)議委員會(huì)工作模式，也是我國(guó)當(dāng)前試點(diǎn)城市中采用較多的模式，如廣東省中山市、安徽省馬鞍山市等大多數(shù)實(shí)行行政復(fù)議委員會(huì)的城市均采用此種模式。另一種模式是“統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審查、分散決定”。與前述的“集中議決、分散決定”模式不同，廈門市在推進(jìn)相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)的過(guò)程中，對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)的工作機(jī)制進(jìn)行了一定的改變，在采用由行政復(fù)議委員會(huì)對(duì)行政復(fù)議案件“統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審查”的同時(shí)，不采用由法定行政復(fù)議機(jī)關(guān)“分散決定”的模式，而是由市政府統(tǒng)一作出行政復(fù)議決定。①這在我國(guó)的行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)城市中較為少見(jiàn)。對(duì)于我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)及運(yùn)行，社會(huì)各界反響良好，持肯定態(tài)度的居多，但是，也有學(xué)者提出了謹(jǐn)慎的懷疑：“隨著復(fù)議事項(xiàng)的增多及實(shí)現(xiàn)本身專業(yè)化的要求，行政復(fù)議委員會(huì)的編制會(huì)不斷擴(kuò)大，這實(shí)際上會(huì)造成行政機(jī)構(gòu)整體上的膨脹，這就使該種改革模式面臨較大阻力，難以推行。”②此外，也有學(xué)者對(duì)當(dāng)前行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)中的具體問(wèn)題提出了不同看法，認(rèn)為：“對(duì)于辦公室的職能權(quán)限規(guī)定太過(guò)模糊，對(duì)于哪些案件可以由行政復(fù)議委員會(huì)辦公室直接審理、哪些案件需要由行政復(fù)議委員會(huì)辦公室審查后提出初步處理意見(jiàn)后提交行政復(fù)議委員會(huì)審議等都沒(méi)有明確的規(guī)定，這就導(dǎo)致大部分案件都由復(fù)議委員會(huì)辦公室審理，復(fù)議委員會(huì)的職能完全被架空。”③那么，行政復(fù)議委員會(huì)是否適合我國(guó)的國(guó)情，能否推動(dòng)我國(guó)行政復(fù)議制度的完善和發(fā)展呢？

行政復(fù)議委員會(huì)的合理性論證——基于比較觀察的視角

對(duì)于行政復(fù)議委員會(huì)的合理性，我們可以從兩個(gè)視角進(jìn)行比較觀察，一是域外相關(guān)制度的實(shí)踐情況；二是我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)前后的效果對(duì)比。

（一）域外相關(guān)制度

綜觀世界各國(guó)的法律制度，在近代以來(lái)呈現(xiàn)出相互學(xué)習(xí)、相互融合之勢(shì)。借鑒、學(xué)習(xí)其他國(guó)家、地區(qū)法律制度的優(yōu)點(diǎn)，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)的法制建設(shè)有著極為重要的意義。行政復(fù)議盡管在當(dāng)今各國(guó)的稱謂不盡一致，但卻普遍存在于世界各國(guó)的行政法律體系之中并發(fā)揮著重要作用，如英國(guó)的行政裁判所制度、美國(guó)的行政法官制度等在各自國(guó)家的行政救濟(jì)體系中均占據(jù)著十分重要的地位，同時(shí)也有一些值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒之處。與英國(guó)和美國(guó)的行政復(fù)議制度相比，韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政復(fù)議制度更值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，原因在于其均有與我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)相類似的制度設(shè)計(jì)。

1．韓國(guó)的行政復(fù)議委員會(huì)。韓國(guó)現(xiàn)行的行政復(fù)議制度是根據(jù)1984年公布的《韓國(guó)行政復(fù)議法》建立的。韓國(guó)的行政復(fù)議委員會(huì)是具體辦理行政復(fù)議案件的行政復(fù)議組織機(jī)構(gòu)，在韓國(guó)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)并不審理行政復(fù)議案件。行政復(fù)議委員會(huì)對(duì)行政復(fù)議案件具有審理權(quán)，行政復(fù)議案件中涉及到的所有實(shí)質(zhì)性、原則性的問(wèn)題，都由行政復(fù)議委員會(huì)決定。在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，每個(gè)行政復(fù)議委員會(huì)都有專門從事行政復(fù)議工作的附屬辦事機(jī)構(gòu)。但辦事機(jī)構(gòu)并不具有審理權(quán)，其工作僅是輔助性的、事務(wù)性的。韓國(guó)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)并不具有實(shí)質(zhì)上的案件審理權(quán)，復(fù)議機(jī)關(guān)的作用就是等行政復(fù)議委員會(huì)作出實(shí)體決定后，在名義上予以確認(rèn)。由于韓國(guó)的行政復(fù)議委員會(huì)具有專業(yè)化、中立性、委員外部化、適用準(zhǔn)司法程序等特點(diǎn)，這使得其具有很高的權(quán)威，復(fù)議決定更易獲得相對(duì)人的認(rèn)可。2．我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“訴愿審議委員會(huì)”。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的訴愿制度類似于我國(guó)大陸地區(qū)的行政復(fù)議制度。根據(jù)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于2000年修改的“訴愿法”第52條之規(guī)定，訴愿機(jī)關(guān)辦理訴愿事件，

應(yīng)當(dāng)設(shè)定“訴愿審議委員會(huì)”，組成人員以具有法制專長(zhǎng)者為原則。同時(shí)，“訴愿審議委員會(huì)”的委員，由訴愿機(jī)關(guān)的高級(jí)職員及遴聘的“社會(huì)公正人士、學(xué)者、專家”擔(dān)任，并且“社會(huì)公正人士、學(xué)者、專家人數(shù)”不得少于二分之一。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“訴愿審議委員會(huì)”是辦理訴愿案件的實(shí)質(zhì)性議決機(jī)構(gòu)，“訴愿審議委員會(huì)”委員的職責(zé)具體包括聽(tīng)取當(dāng)事人陳述、主持言辭辯論并作成記錄、審查承辦人員提交的卷證、參與“訴愿審議委員會(huì)”會(huì)議表決等。在運(yùn)行機(jī)制方面，訴愿決定應(yīng)經(jīng)過(guò)“訴愿審議委員會(huì)”會(huì)議的決議，議決采用少數(shù)服從多數(shù)原則，委員過(guò)半數(shù)出席、出席委員過(guò)半數(shù)同意方為有效。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的訴愿機(jī)關(guān)在“訴愿審議委員會(huì)”之外，另設(shè)有承辦人員，主要負(fù)責(zé)訴愿過(guò)程中的有關(guān)行政性事務(wù)。諸如調(diào)查取證、委托鑒定、文書(shū)制作和送達(dá)等工作量大且法律性較低的事務(wù)均由行政輔助人員承擔(dān)。

通過(guò)比較，我們發(fā)現(xiàn)韓國(guó)的行政復(fù)議委員會(huì)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“訴愿審議委員會(huì)”存在著很多共同點(diǎn)：

一是兩者都承擔(dān)實(shí)質(zhì)性的復(fù)議工作。無(wú)論是韓國(guó)的行政復(fù)議委員會(huì)還是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“訴愿審議委員會(huì)”，兩者在性質(zhì)上一致，都是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，而非行政復(fù)議機(jī)關(guān)。兩者雖然并不以自己的名義對(duì)外作出行政復(fù)議決定，但是，兩者都承擔(dān)實(shí)質(zhì)性的復(fù)議工作，是行政復(fù)議決定的議決機(jī)構(gòu)，而非咨詢型的智囊機(jī)構(gòu)。

二是兩者都具有高度獨(dú)立性。兩者雖然不是行政復(fù)議機(jī)關(guān)，但由于制度設(shè)計(jì)較為合理，因而具有高度的獨(dú)立性，并不依附于復(fù)議機(jī)關(guān)，復(fù)議機(jī)關(guān)難以左右其決定，因而兩者作出的決定亦具有很高的權(quán)威性。無(wú)獨(dú)有偶，美國(guó)的行政法官同樣具有很高的獨(dú)立性，“許多可信的、杰出學(xué)者、法官均認(rèn)為行政法官與其他法官一樣均具有獨(dú)立性。”①于此可見(jiàn)，復(fù)議機(jī)構(gòu)及審議人員的獨(dú)立性是提高復(fù)議公信力所不可或缺的。

三是兩者在人員組成上均具有較高的外部性。無(wú)論是韓國(guó)的《行政復(fù)議法》，還是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“訴愿法”，均對(duì)委員會(huì)委員的任職資格予以了限定，而且均對(duì)外部人員在委員會(huì)中的比例予以了明確，這種人員組成對(duì)于增強(qiáng)復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和復(fù)議決定的公信力有著非凡的意義。“獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)給了復(fù)議活動(dòng)一個(gè)公平進(jìn)行的保證，成員的組成上兼顧了行政專業(yè)和法律的不同要求，使得最后的審議結(jié)果更具公正性和準(zhǔn)確性。”②我國(guó)當(dāng)前的行政復(fù)議委員會(huì)在人員構(gòu)成上也充分借鑒了這一特點(diǎn)，在不同程度上吸納了社會(huì)力量作為行政復(fù)議委員會(huì)的委員。韓國(guó)與我國(guó)在文化傳統(tǒng)、法律制度方面具有很多共同點(diǎn)，而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)與大陸地區(qū)在文化傳統(tǒng)、法律制度方面的共同點(diǎn)更是不勝枚舉。韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在行政復(fù)議委員會(huì)制度上的成功，不僅充分證明了行政復(fù)議委員會(huì)制度是合理的，在增強(qiáng)行政復(fù)議公信力、提升行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議的能力方面有著舉足輕重的作用，而且也為我國(guó)行政復(fù)議制度的完善提供了寶貴的、可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（二）我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)前后的比較

對(duì)一種新制度合理性的考量，最有效的方式莫過(guò)于考察該制度設(shè)立后所產(chǎn)生的實(shí)際效果如何。對(duì)行政復(fù)議制度實(shí)際效果的判斷，主要有兩個(gè)指標(biāo)：一個(gè)是復(fù)議案件的受理數(shù)量；另一個(gè)是復(fù)議的糾錯(cuò)率。當(dāng)前針對(duì)我國(guó)行政復(fù)議制度的批評(píng)，亦主要是因?yàn)檫@兩個(gè)指標(biāo)均偏低。“近年來(lái)復(fù)議案件的受理數(shù)量逐漸走低，與此同時(shí)，全國(guó)行政復(fù)議機(jī)關(guān)維持率也居高不下，在2003-2008的6年中，全國(guó)行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議的維持率平均為59.36%。”①我國(guó)的行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)于2008年啟動(dòng)，各地的復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)于2009年開(kāi)始實(shí)施，在行政復(fù)議委員會(huì)制度實(shí)行一段時(shí)間后，效果開(kāi)始逐步顯現(xiàn)。在復(fù)議案件數(shù)量方面，據(jù)公開(kāi)資料顯示，廣東省中山市2010年前4個(gè)月行政復(fù)議受案數(shù)同比增長(zhǎng)近3倍，受理案件數(shù)量超出同級(jí)法院20%，而同期信訪案件卻下降10%。福建省廈門市啟動(dòng)試點(diǎn)工作以來(lái)，案件數(shù)量增長(zhǎng)近3倍。山東省濰坊市行政復(fù)議與行政訴訟案件數(shù)量比例由試點(diǎn)前的1：12，大幅上升為1.12：1。濟(jì)寧市案件數(shù)量增長(zhǎng)近4倍。河南省案件數(shù)量增長(zhǎng)幅度最高的三個(gè)市，全部為開(kāi)展試點(diǎn)工作的城市。此外，在其他一些實(shí)施行政復(fù)議試點(diǎn)的省份和城市，行政復(fù)議案件的數(shù)量均有不同程度的增長(zhǎng)；在案件糾錯(cuò)率方面，黑龍江省在實(shí)行行政復(fù)議委員會(huì)制度以前，各部門分別辦案的糾錯(cuò)率僅為8.5%，實(shí)行行政復(fù)議委員會(huì)制度后，案件糾錯(cuò)率提高到47%。②通過(guò)上述比較，不難發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是復(fù)議案件受案數(shù)量還是案件糾錯(cuò)率均在行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)后得到了顯著提升。綜上所述，無(wú)論是從域外制度借鑒的角度，還是從我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)后的實(shí)際效果來(lái)看，行政復(fù)議委員會(huì)制度的合理性均應(yīng)得到肯定。

行政復(fù)議委員會(huì)的制度完善：以行政復(fù)議功能為出發(fā)點(diǎn)的分析

我國(guó)的行政復(fù)議委員會(huì)雖然已經(jīng)開(kāi)始在實(shí)踐中發(fā)揮作用，但并未得到法律、行政法規(guī)的確認(rèn)，且相關(guān)制度并不成熟，尚需要繼續(xù)加以完善。在探討如何完善我國(guó)的行政復(fù)議委員會(huì)制度時(shí)，應(yīng)首先明確行政復(fù)議的功能定位，功能定位將直接影響到具體制度的構(gòu)建。

（一）行政復(fù)議的功能及行政復(fù)議委員會(huì)的定位

對(duì)于行政復(fù)議的功能，我國(guó)的學(xué)者雖多有探討，但在現(xiàn)行的法律條文中并不能找到對(duì)行政復(fù)議性質(zhì)的直接描述，與行政復(fù)議功能最相關(guān)的規(guī)定是《行政復(fù)議法》第1條的規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。”該條雖然是關(guān)于立法目的的規(guī)定，但從中不難看出立法者對(duì)行政復(fù)議功能的認(rèn)識(shí)，即認(rèn)為行政復(fù)議的功能主要是“監(jiān)督功能”。國(guó)務(wù)院亦在《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法〉的通知》中明確指出：“行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)自我糾正錯(cuò)誤的一種重要監(jiān)督制度。”行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的監(jiān)督制度是指“行政機(jī)關(guān)依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和被指導(dǎo)關(guān)系所形成的監(jiān)督形式，這是我們認(rèn)識(shí)行政復(fù)議的基本出發(fā)點(diǎn)。行政復(fù)議的基本制度、原則、原理和程序也都是以此為基礎(chǔ)的。”③這種功能定位與學(xué)者對(duì)行政復(fù)議功能的認(rèn)識(shí)顯然存在著很大的差別。行政復(fù)議是行政救濟(jì)制度而非監(jiān)督制度，這基本上是行政法學(xué)界的共識(shí)，其主要的功能也應(yīng)是為相對(duì)人提供權(quán)利救濟(jì)。“行政復(fù)議是現(xiàn)代法治社會(huì)中解決行政爭(zhēng)議的方法之一，它與行政訴訟、行政賠償同屬行政救濟(jì)，是行政相對(duì)人保護(hù)自身合法權(quán)益的基本法律制度之一。”④“事實(shí)上，如果行政爭(zhēng)議得不到有效解決，那么行政復(fù)議的‘監(jiān)督’、‘保權(quán)’等立法目的也都是沒(méi)有法律價(jià)值的。”⑤對(duì)行政復(fù)議功能主要是權(quán)利救濟(jì)功能的認(rèn)識(shí)，從其他國(guó)家或地區(qū)的法律中亦可找到依據(jù)，如《韓國(guó)行政復(fù)議法》第1條規(guī)定：“本法的目的是，通過(guò)行政復(fù)議程序，對(duì)于因行政機(jī)關(guān)的違法或者不當(dāng)處分以及其他公權(quán)力的行使等所造成的對(duì)國(guó)民權(quán)利或者利益的侵害進(jìn)行救濟(jì)，同時(shí)以期實(shí)現(xiàn)行政的合理運(yùn)作。”從該表述中不難看出該法是將行政復(fù)議的功能定位為行政救濟(jì)功能的。事實(shí)上，對(duì)行政復(fù)議功能的認(rèn)識(shí)，我國(guó)法律實(shí)務(wù)工作者的認(rèn)識(shí)也正在與學(xué)術(shù)界趨于一致，這從《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第1條的規(guī)定中可以看出端倪：“為了進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭(zhēng)議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的作用……”該條例著重強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議的功能在于解決“行政爭(zhēng)議”，無(wú)疑已經(jīng)將行政復(fù)議作為行政救濟(jì)制度看待，而非“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的監(jiān)督制度”。

在明確了我國(guó)行政復(fù)議制度的主要功能為行政救濟(jì)功能之后，那么如何為相對(duì)人提供有效的救濟(jì)，就必然成為行政復(fù)議委員會(huì)制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。“修改行政復(fù)議的相關(guān)法律法規(guī)，以更好地為行政復(fù)議申請(qǐng)人提供權(quán)利救濟(jì)作為行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，這才是行政復(fù)議制度的真正出路。”①?gòu)倪@一出發(fā)點(diǎn)出發(fā)，我國(guó)的行政復(fù)議委員會(huì)應(yīng)合理定位為：“獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)”。我國(guó)當(dāng)前的行政復(fù)議之所以作用極為有限，主要原因之一即在于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不能獨(dú)立，并且導(dǎo)致行政復(fù)議審查活動(dòng)不具備獨(dú)立性，而不獨(dú)立的復(fù)議審查所得出的結(jié)論自然也缺乏公信力。“審查活動(dòng)的獨(dú)立性，是行政復(fù)議對(duì)行政行為產(chǎn)生有效制約效果的基本條件，如果行政復(fù)議審查機(jī)構(gòu)完全混同于一般的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，或者附屬于被審查機(jī)關(guān)的指揮機(jī)關(guān)，審查就必然流于形式，制約也必然歸于烏有。這點(diǎn)已為國(guó)內(nèi)外的行政審查的歷史實(shí)踐所證明。因此，完善我國(guó)行政復(fù)議制度，最為迫切的切入點(diǎn)是改變行政復(fù)議審查不獨(dú)立的現(xiàn)實(shí)地位。”②因而，要改變行政復(fù)議審查活動(dòng)不獨(dú)立的現(xiàn)狀，就必須讓我國(guó)的行政復(fù)議委員會(huì)成為“獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)”。

（二）完善我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)制度之舉措

要讓我國(guó)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)從“不獨(dú)立”到“獨(dú)立”的轉(zhuǎn)變，需要在完善我國(guó)現(xiàn)行試點(diǎn)的行政復(fù)議委員會(huì)制度的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)，應(yīng)具體采取以下幾方面的措施：

1．重構(gòu)行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政復(fù)議委員會(huì)的關(guān)系。在我國(guó)，行政復(fù)議制度的構(gòu)建是以行政隸屬關(guān)系為基礎(chǔ)的，換言之，行政復(fù)議機(jī)關(guān)之所以能夠?qū)π姓?fù)議案件進(jìn)行裁決，以及復(fù)議被申請(qǐng)人必須接受復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定，原因就在于復(fù)議被申請(qǐng)人與復(fù)議機(jī)關(guān)之間具有隸屬關(guān)系。③在此情況下，要讓行政復(fù)議委員會(huì)完全脫離行政復(fù)議機(jī)關(guān)而存在，或者直接讓行政復(fù)議委員會(huì)取代行政復(fù)議機(jī)關(guān)，在理論上會(huì)存在一定的困難。適當(dāng)?shù)淖鞣ㄊ侵貥?gòu)行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政復(fù)議委員會(huì)的關(guān)系。首先，行政復(fù)議委員會(huì)是實(shí)質(zhì)性的復(fù)議機(jī)構(gòu)，所有的案件均應(yīng)由其裁決。在我國(guó)當(dāng)前的行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)中，很多地方的行政復(fù)議委員會(huì)是負(fù)責(zé)審議“重大、疑難”案件，而何為“重大、疑難”案件，則由設(shè)在復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政復(fù)議委員會(huì)辦公室決定，這種制度設(shè)計(jì)很容易讓行政復(fù)議委員會(huì)成為附庸或花瓶。因此，應(yīng)明確行政復(fù)議委員會(huì)負(fù)責(zé)審議、裁決所有的復(fù)議案件，行政復(fù)議委員會(huì)辦公室只是輔助機(jī)構(gòu)，可以協(xié)助復(fù)議委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查、提出建議等，但不得行使案件的裁決權(quán)。其次，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是名義上的復(fù)議機(jī)關(guān)，復(fù)議機(jī)關(guān)作出的復(fù)議決定應(yīng)以行政復(fù)議委員會(huì)的裁決為基礎(chǔ)，一般情況下不得改變復(fù)議委員會(huì)的結(jié)論。在特殊情況下，如果復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為行政復(fù)議委員會(huì)的結(jié)論確實(shí)有問(wèn)題的，復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人可以在集體討論同意的情況下要求行政復(fù)議委員會(huì)重新組織人員對(duì)案件進(jìn)行再次審查，行政復(fù)議委員會(huì)經(jīng)過(guò)重新審議后作出的結(jié)論，行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須接受。這樣的制度設(shè)計(jì)可以有效保障行政復(fù)議委員會(huì)的案件裁決權(quán)，從而在一定程度上實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議委員會(huì)的“獨(dú)立”。

2．保障行政復(fù)議委員會(huì)的外部性。我國(guó)當(dāng)前試點(diǎn)的行政復(fù)議委員會(huì)在吸納外部專業(yè)人士擔(dān)任行政復(fù)議委員會(huì)委員方面已經(jīng)取得了一定的成效。如北京市第一屆行政復(fù)議委員會(huì)由28名委員組成，其中18名為知名的專家學(xué)者。哈爾濱市第一屆行政復(fù)議委員會(huì)的組成，除一名主任兩名副主任外，共有18名委員，其中市政府以外的法律方面的教授、學(xué)者、資深律師、人大代表、政協(xié)委員等“外部委員”約占全部委員的81%，超過(guò)委員總數(shù)的一半。為保證外部委員在行政復(fù)議委員會(huì)中切實(shí)發(fā)揮作用，除了應(yīng)堅(jiān)持外部委員的比例至少占委員總數(shù)的二分之一以外，還應(yīng)采取以下兩方面的措施：一是應(yīng)進(jìn)一步完善委員的遴選機(jī)制，確保外部委員的素質(zhì)和公正性；二是對(duì)具體案件審議中的外部委員人數(shù)予以限定，要求在具體案件審議中的外部委員同樣應(yīng)占據(jù)二分之一以上的多數(shù)。在此方面，可以借鑒韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，“總理審判委員以外的一般審判委員會(huì)，由1名委員長(zhǎng)在內(nèi)的15人以內(nèi)委員組成，召開(kāi)會(huì)議時(shí)，由7人組成，其中4人以上為外部委員。”①規(guī)定在具體案件審議時(shí)外部委員占多數(shù)，才能切實(shí)提升行政復(fù)議的公信力。

3．完善審議程序。“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)。”②因此，在復(fù)議審議程序方面，應(yīng)進(jìn)行準(zhǔn)司法化，“行政復(fù)議應(yīng)吸收一些司法程序、觀念、作法，行政復(fù)議是帶有一定準(zhǔn)司法性質(zhì)的行政活動(dòng)，是一種居中裁判的行為，行政復(fù)議人員是準(zhǔn)法官的觀念，準(zhǔn)司法的觀點(diǎn)主要集中在復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立、復(fù)議權(quán)的單獨(dú)行使、審理程序的司法化、當(dāng)事人平等對(duì)抗等方面。”③引入在司法領(lǐng)域成熟的、行之有效的程序制度，有利于提升行政復(fù)議的公信力。對(duì)于行政復(fù)議的審議程序，應(yīng)從以下方面予以完善：一是實(shí)行案件合議制度。行政復(fù)議委員會(huì)對(duì)復(fù)議案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審理，在案件較多時(shí)，可由復(fù)議委員組成若干審議委員會(huì)，對(duì)于一般案件，應(yīng)由審議委員會(huì)成員合議決定，部分重大復(fù)雜的案件應(yīng)由行政復(fù)議委員會(huì)全體會(huì)議審議并以表決方式?jīng)Q定；二是改變以書(shū)面審理為主的做法。傳統(tǒng)的行政復(fù)議案件以書(shū)面審理為主，不利于相對(duì)人了解案情的進(jìn)展，也剝奪了相對(duì)人口頭辯解的機(jī)會(huì)，從而使復(fù)議工作的公信力大打折扣。因此，對(duì)相對(duì)人申請(qǐng)口頭審理的案件或者是復(fù)議委員會(huì)認(rèn)為有必要實(shí)行口頭審理的案件，應(yīng)當(dāng)實(shí)行口頭審理；三是引入訴訟程序中行之有效的其他制度，如回避制度等。

結(jié)語(yǔ)

要充分發(fā)揮行政復(fù)議在解決行政爭(zhēng)議方面的作用，僅僅對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)進(jìn)行變革是不夠的，而應(yīng)以行政復(fù)議委員會(huì)的變革為核心和契機(jī)，進(jìn)行相應(yīng)的配套變革，包括確立行政復(fù)議前置原則、復(fù)議機(jī)關(guān)不作為被告、擴(kuò)大行政復(fù)議范圍、簡(jiǎn)化復(fù)議管轄規(guī)定等。（本文作者：王青斌單位：中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院）