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一、地政機(jī)關(guān)組織的缺陷導(dǎo)致地政工作效率低下

(一)地政機(jī)關(guān)組織設(shè)置存在問(wèn)題

不論什么組織，貴在內(nèi)部健全，與組織的系統(tǒng)化。河南省地政機(jī)關(guān)，不但內(nèi)部組織不健全，并且組織系統(tǒng)極其紊亂。

1．系統(tǒng)不明顯。

前清丈辦事處組織簡(jiǎn)單。簡(jiǎn)章規(guī)定，該處為民政廳附設(shè)機(jī)關(guān)，不具有獨(dú)立的性質(zhì)。但是從公文形式上來(lái)看，則一方面辦事處與民政廳之公文往來(lái)都是用公函，另一方面，省政府命令辦事處卻讓民政廳咨轉(zhuǎn)，同時(shí)辦事處呈送省政府也是由民政廳轉(zhuǎn)呈。這樣，組織系統(tǒng)特別含糊。例如，既然隸屬于民政廳，則公文來(lái)往就不應(yīng)該用公函而自亂系統(tǒng)。河南省地政籌備處正式改組為河南省地政局，其組織系統(tǒng)隨趨于明朗化，而且直屬于省政府。可是內(nèi)部組織仍然為人事所牽制，還不能說(shuō)健全。“深覺(jué)河南省地政機(jī)關(guān)，上自省局，下至所屬各處所，對(duì)于組織太欠嚴(yán)密，對(duì)于系統(tǒng)并覺(jué)疏松，致各科執(zhí)掌含混不清，遇有公事，每不知應(yīng)歸何科辦理，互相簽送，拖延時(shí)日，行政效率大受影響。即如鄭州市現(xiàn)在地政機(jī)關(guān)為例。”“關(guān)于地政事項(xiàng)系由第二科第一股所執(zhí)掌。觀上組織系統(tǒng)即可知其在民廳所居之地位矣。查該股辦事人員課負(fù)三，辦事員二，以此寥寥數(shù)人，辦理地政，當(dāng)然不免困難。其職務(wù)卻規(guī)定所管事項(xiàng)很多，而實(shí)際做到者卻少。現(xiàn)土地清丈登記等工作，已有專設(shè)機(jī)關(guān)辦理。該股所進(jìn)行之工作，僅整理縣行政區(qū)域一事。”

2．稅契機(jī)關(guān)跋扈。

河南省地政推行的絕大障礙，除土地陳報(bào)的推行外，還有稅契機(jī)關(guān)的跋扈。“今河南省稅契機(jī)關(guān)堅(jiān)持己稅之契，于聲請(qǐng)登記時(shí)亦不愿注銷作廢。遂屢與地政機(jī)關(guān)進(jìn)行交涉，故意糾纏，強(qiáng)詞奪理，自圓其說(shuō)，不顧國(guó)家土地立法之精神。要求對(duì)于己稅之契，不但不準(zhǔn)注銷，仍須發(fā)還所有人收?qǐng)?zhí)，以提高人民對(duì)于稅契之信仰。”“稅契機(jī)關(guān)猶覺(jué)未足，仍多方與地政機(jī)關(guān)故意非法為難。一方固希圖將此戳記根本取消，他方復(fù)縱恿業(yè)戶不赴地政機(jī)關(guān)聲請(qǐng)登記。河南民智比較淺陋，故易為其愚弄。因之，土地登記之進(jìn)行，大受影響。”

(二)地政工作流于形式，效率低

近代河南地方行政“努力硬干者半，敷衍塞責(zé)者半”。河南的行政機(jī)關(guān)“上下每不能一致，上級(jí)機(jī)關(guān)可盡量說(shuō)官話，不顧下級(jí)機(jī)關(guān)之如何行不通。下級(jí)機(jī)關(guān)固已知其行不通，但每月又敷衍向上級(jí)報(bào)告其成績(jī)”。

1．工作效率低。

20世紀(jì)30年代，河南各縣政府接到財(cái)廳訓(xùn)令，除呈覆外，并且急忙印刷布告，四處張貼，每縣以五十份計(jì)，河南有一百一十二個(gè)縣，即須有布告五千六百份。合計(jì)公文二百四十六次，布告五千六百?gòu)垺５菍?shí)際效果很差。帖毓歧、趙晉三在河南調(diào)查時(shí)，“曾以私人名義至開(kāi)封及鄭縣征收所探問(wèn)，據(jù)云:‘文只言供參考，并未正式改變法令或章則，故非征收所敢依之而變更成規(guī)也。’政府所費(fèi)如彼，實(shí)際效果如此，效率若何，不言可喻矣。”馬秉詳在鄭州調(diào)查時(shí)，“與陳處長(zhǎng)談及今后能否遵照指令辦理，遵照辦理實(shí)際上有無(wú)困難。陳處長(zhǎng)大發(fā)牢騷，謂省局只知命令，不顧該命令之能否實(shí)現(xiàn)。加之，省局對(duì)于各種重要業(yè)務(wù)，很少能定計(jì)劃與辦事細(xì)則，遇事即以一命令行之。即算完事。致令所屬機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)退兩難。”職責(zé)不清，辦事效率低。“調(diào)查業(yè)務(wù)在清丈處《辦事細(xì)則》中，為丈務(wù)課職掌之一，且已規(guī)定與清丈工作同時(shí)進(jìn)行，但該處丈務(wù)課長(zhǎng)聲言，應(yīng)由登記課另派人員擔(dān)任。此項(xiàng)職務(wù)完由何人執(zhí)行，現(xiàn)尚不明。”

2．工作松懈。

機(jī)關(guān)辦公時(shí)間規(guī)定，上午八時(shí)起至十二時(shí)止，下午自一時(shí)半起至五時(shí)止。而各課隊(duì)長(zhǎng)則常常午后兩時(shí)后到處。長(zhǎng)官尚且如此，難以以身作則。登記課形同虛設(shè)，課長(zhǎng)由民政一廳科員兼任，實(shí)際上不負(fù)任何責(zé)任。“該機(jī)關(guān)除測(cè)丈人員每日工作較為緊迫，余則工作均欠緊張。土地事業(yè)十分繁重，而豫省又屬初創(chuàng)，以充分之精神，努力工作，猶恐未逮，況松懈乎?”“實(shí)在因所中職員多暮氣沉沉，毫無(wú)進(jìn)取之念，問(wèn)其公眾生活，據(jù)多人云:‘間作麻雀戲外，均在家中休息而己。’是則毫無(wú)活動(dòng)精神之舉也。由此可知低級(jí)職員已成特別精巧之處理公文機(jī)器而己。”“調(diào)用測(cè)量局作業(yè)員，以權(quán)授人，指揮不靈，無(wú)力促測(cè)量員履行諾言，派遣足數(shù)之作業(yè)人員來(lái)清丈。大家執(zhí)行業(yè)務(wù)，以致延誤時(shí)日。”“汜水縣政腐敗，為余此次外出實(shí)習(xí)調(diào)查，印象于腦海中最深者。比如以細(xì)分而論，亦分民政財(cái)政建筑教育各科，而細(xì)察之，全是敷衍局面。不辦其事，真是一塌糊涂，毫無(wú)半點(diǎn)建樹(shù)可言。”

3．工作流于形式。

豫財(cái)政廳舊稱東司，即清代的豫省理財(cái)機(jī)關(guān)。“民國(guó)改元后迄今，其名稱、組織、以及主管人員，雖屢次變換調(diào)更，而其實(shí)際辦理事務(wù)之科員，及科員以下之辦事員、雇員等，則更動(dòng)甚少。……雖然，其辦理公文之熟練、技巧，誠(chéng)有獨(dú)到處，未可或非。惟其所辦理者，僅為公文而非公事，僅為官樣文章，而非眾人之事。看似公文來(lái)往，頗為匆忙，實(shí)際事件進(jìn)行若何，則不問(wèn)，只求‘公式上過(guò)得去’而己。”“覺(jué)其所辦理者，僅為奉應(yīng)故事，即所為“應(yīng)付”者是。至所辦事之效果如何，影響如何，不問(wèn)計(jì)也。”對(duì)于劃定地價(jià)區(qū)和調(diào)查地價(jià)是否具有此項(xiàng)學(xué)識(shí)與經(jīng)驗(yàn)。“另派專員負(fù)責(zé)，亦未見(jiàn)明示。他如劃定地價(jià)區(qū)，究應(yīng)如何劃定，以何者為標(biāo)準(zhǔn)，采用何種方法，皆為先決問(wèn)題。此項(xiàng)問(wèn)題未決，徒以一紙命令而望見(jiàn)諸實(shí)行，實(shí)等于夢(mèng)想也。河南地政行政之最大缺點(diǎn)，也就在此。”“地政機(jī)關(guān)對(duì)于糾紛案件，何以如此草率將事，并非審查員未能盡職，乃源于省局考績(jī)只重量而不重質(zhì)，所鑄之大錯(cuò)也。”“因汜水自由省款舉辦土地清丈后，即著始開(kāi)辦土地登記，在省中頗得美譽(yù)，實(shí)則一塌糊涂，毫無(wú)可觀之處，盡是紙上空談，欺人耳目。”

二、地政工作實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

(一)計(jì)劃不周

1．土地整理的方案存在不足。

豫省土地整理，始于1932年。李培基負(fù)責(zé)民政時(shí)，開(kāi)始籌劃，制定土地整理方案。1932年實(shí)施試辦，大多照抄以前的方案。同以前的方案不同，只是測(cè)丈方法稍微修改一下。測(cè)丈是整理土地中的重要部分，涉及到的方面很多。一旦測(cè)丈方法變更，那么整個(gè)方案必然發(fā)生變化。原方案既不適用，新方案又付闕如，那么將來(lái)實(shí)施的時(shí)候必然產(chǎn)生矛盾。考察原方案對(duì)土地整理，劃分為兩期，以開(kāi)封縣為試辦區(qū)，試辦完竣后，如果有成效，則接著同時(shí)在其他一百零九個(gè)縣內(nèi)推行。為了節(jié)省經(jīng)費(fèi)與人才，達(dá)到速效，特采用簡(jiǎn)易清丈法，后來(lái)變更原方法而采用三角測(cè)量法，“所費(fèi)經(jīng)費(fèi)與人才，當(dāng)數(shù)倍于前。而第二期同時(shí)舉辦其他一百零九縣，事實(shí)上實(shí)不可能也。況今日所舉辦區(qū)域，系由開(kāi)封縣而改為縣之一部分，今縣尚未能測(cè)丈完畢耶?就目前情形而論，經(jīng)費(fèi)與人才均感不足。”原方案分呈鄂豫皖剿匪總司令部與內(nèi)政部，送后不久，而總司令部又令斥其辦法過(guò)于機(jī)械;至內(nèi)政部指令應(yīng)遵照內(nèi)政會(huì)議土地測(cè)量原則，從小三角測(cè)量入手。以前所采取的經(jīng)緯線測(cè)量法，今則遵照部令改為三角測(cè)量法。可發(fā)現(xiàn)實(shí)施計(jì)劃對(duì)原方案所修改的重要部分為測(cè)丈方法。“惟測(cè)丈方法為整理工作中之重要原則，原則既經(jīng)變更，則原方案勢(shì)必全部動(dòng)搖。而計(jì)劃所修正者，僅限于試辦區(qū)域之業(yè)務(wù)。其他部分，未有修訂，似欠完備。”總之，“原方案僅為計(jì)劃土地整理之肇始，而現(xiàn)在清丈的遵照之部分甚少。然原方案既多未遵行實(shí)施，現(xiàn)在之新計(jì)劃又如何耶?原方案是河南整個(gè)的?抑系局部的?”

2．辦理土地清丈工作計(jì)劃存在的缺點(diǎn)。

首先，調(diào)用河南測(cè)量局的作業(yè)員，原額為二十人，等到后來(lái)用圖根測(cè)量時(shí)，忽然增加到三十人，這另加的十個(gè)人，不熟悉原計(jì)劃如何調(diào)用，且為期僅三十四日，是原計(jì)劃沒(méi)有規(guī)劃到的。“測(cè)量局自有其工作，其人員仍不能調(diào)之即來(lái)，不用即去。后實(shí)際測(cè)量時(shí)，測(cè)量局原允于1932年11月1日調(diào)來(lái)之二十人，尚缺半數(shù)，此更增加之十人。自亦無(wú)著，此似為業(yè)務(wù)進(jìn)行延期之因。”其次，原計(jì)劃征用作業(yè)員僅為十六人。在1933年11月19日，同時(shí)開(kāi)始《二千分一城關(guān)測(cè)圖》、《調(diào)查城關(guān)草圖》及《清丈城關(guān)戶地圖》三種業(yè)務(wù)，并且都是由征用的十六人擔(dān)任。因此必須有四十八人才能同時(shí)進(jìn)行，但是這三項(xiàng)業(yè)務(wù)實(shí)際上應(yīng)該一個(gè)接一個(gè)辦理，絕對(duì)不能同時(shí)進(jìn)行。“據(jù)此似又為日期計(jì)劃之錯(cuò)誤。果系錯(cuò)誤，則三項(xiàng)業(yè)務(wù)次第舉行時(shí)(實(shí)際必如此)，則延期必矣。此又為計(jì)劃之不周，因而延期之三因。”“業(yè)務(wù)進(jìn)行延遲，不遵原定計(jì)劃，作業(yè)員不足定數(shù)，因循時(shí)日，不謀補(bǔ)救。”一切事業(yè)，鮮有缺少計(jì)劃而能發(fā)展，以致成功的。要想事業(yè)成功，須制定完善計(jì)劃，然后根據(jù)人力和財(cái)力，逐步推行。就會(huì)容易實(shí)施，收獲也大。因此計(jì)劃有無(wú)，對(duì)于事業(yè)成功與否，關(guān)系甚大。“于今之世，一切事業(yè)皆趨向于計(jì)劃之一途。于此更足見(jiàn)計(jì)劃之重要，且合世界潮流矣。上述事業(yè)如此，地政又怎能例外，況地政工作，經(jīng)緯萬(wàn)端，繁重異常，尤須先立計(jì)劃，然后推行，方易收效。”

(二)經(jīng)費(fèi)不足

經(jīng)費(fèi)是一切事業(yè)之母，地政推行，何能例外，尤以測(cè)量登記的經(jīng)費(fèi)較多。經(jīng)費(fèi)支配得當(dāng)與否，與事業(yè)成果的好壞，更有著莫大的關(guān)系。考查開(kāi)封、鄭州兩市的測(cè)丈登記經(jīng)費(fèi)，都是屬于臨時(shí)挪撥，并不是事先指定的撥款。事先籌集地政經(jīng)費(fèi)，是整理土地的先決條件。經(jīng)費(fèi)若事先無(wú)相當(dāng)籌集，那么地政很難進(jìn)行。“今河南地政尚在試辦期中，但并非普遍推行。一方面因部令甚嚴(yán)，不得不辦。他方面因人力財(cái)力兩感缺之短期間，只能擇重要區(qū)域先試舉辦，故對(duì)全省地政經(jīng)費(fèi)尚無(wú)整個(gè)之妥善籌劃。今所辦汴鄭兩市和汜水一縣測(cè)量登記之經(jīng)費(fèi)，亦無(wú)的款，尚未編入省府常年預(yù)算，純屬臨時(shí)挪用性質(zhì)，前途殊屬危險(xiǎn)。”經(jīng)費(fèi)開(kāi)支沒(méi)有保證。“省局最近關(guān)于經(jīng)費(fèi)支配，亦漫無(wú)計(jì)劃，領(lǐng)六七兩月份經(jīng)費(fèi)，只發(fā)放六月份，而扣發(fā)七月份，其原因乃在汜水開(kāi)辦登記時(shí)，其經(jīng)費(fèi)概算將估計(jì)應(yīng)收登記費(fèi)之成數(shù)列入預(yù)算之內(nèi)。不想自開(kāi)辦登記以來(lái)，登記費(fèi)收入之成數(shù)大減。”“辦理人員之十分努力，每以有限之經(jīng)費(fèi)，能辦業(yè)務(wù)增加之事業(yè)。其他地方辦理地政情形，業(yè)務(wù)增加，經(jīng)費(fèi)自然增加，可是河南情形殊為異樣。河南地政經(jīng)費(fèi)向無(wú)的款，概仰財(cái)政機(jī)關(guān)臨時(shí)撥支。在財(cái)政機(jī)關(guān)極不愿多有支出，每每原定之?dāng)?shù)，亦不如期撥支，致增加地政推行之困難。如因業(yè)務(wù)增加，而欲增加經(jīng)費(fèi)，烏有可能。”“至經(jīng)費(fèi)來(lái)源亦無(wú)整個(gè)計(jì)劃。本多想出一筆經(jīng)費(fèi)辦一處清丈登記。經(jīng)費(fèi)用完，工作亦即停頓。待經(jīng)費(fèi)有辦法，再行接辦。仿佛如赤貧者度日一般，今天不知明天飽饑。如此欲地政得推行順利，烏有可能。”經(jīng)費(fèi)開(kāi)支大，政府籌資困難。河南土地整理，“此項(xiàng)浩大之經(jīng)費(fèi)，地方政府如何籌措，實(shí)為絕大問(wèn)題。查江浙之測(cè)丈費(fèi)多半取之于田賦附加。豫省災(zāi)荒跌至，農(nóng)村破產(chǎn)之時(shí)，如亦效法江浙，則人民將何以堪!如不直接間接取諸民，則經(jīng)費(fèi)恐終無(wú)他項(xiàng)之來(lái)源!”“值此豫省災(zāi)荒跌至，財(cái)政枯竭之時(shí)，而欲整理全省土地經(jīng)費(fèi)一項(xiàng)，至難想出妥善解決辦法。則因民窮財(cái)竭，無(wú)力負(fù)擔(dān)，一旦試行，或因此激起民變，亦未可知。如想出一筆經(jīng)費(fèi)辦一個(gè)地方，亦非長(zhǎng)久之計(jì)。但即此少數(shù)經(jīng)費(fèi)，省府亦無(wú)法籌撥。”“而全省整個(gè)計(jì)算，至少亦需二千余萬(wàn)元也。以豫省之貧瘠，加以連年災(zāi)荒跌至，財(cái)政常常困難之時(shí)，籌措此項(xiàng)巨款，豈非難事哉?”“恐所謂辦法，亦只能增加人民負(fù)擔(dān)而己。當(dāng)豫省災(zāi)荒跌至，財(cái)政枯竭之時(shí)，而欲整理全省土地，經(jīng)費(fèi)上殊難想出妥善辦法。”

(三)土地陳報(bào)存在的問(wèn)題

1．土地陳報(bào)辦法不經(jīng)濟(jì)。

所謂不經(jīng)濟(jì)者，就是花費(fèi)大而效益差。浙江辦理陳報(bào)，用洋數(shù)百萬(wàn)，除造具若干之圖冊(cè)與田額清出萬(wàn)余外，其他收益很少。江寧繼辦結(jié)果，也只能剔除田賦上得積弊，使田賦有所增加。河南也存在類似的情況，土地陳報(bào)的效果在財(cái)政上有若干補(bǔ)助，而人民不能直接享有若干利益。“謂陳報(bào)之利益，保障人民產(chǎn)權(quán)，明悉土地之位置狀況，減輕及平均地賦，金融流通與易于企業(yè)等，其所冊(cè)籍既未能盡確而作行政之依據(jù)，以上之利益而較未陳報(bào)前所獲者亦愈有限也。如僅為清理田賦積弊，耗費(fèi)若許之人力財(cái)力，乃小題大做，得不償失!”

2．陳報(bào)數(shù)字水分很大，值得懷疑。

“陜縣原來(lái)糧冊(cè)畝分只二千余頃，合計(jì)二十萬(wàn)畝。今陳報(bào)結(jié)果為九千余頃，合計(jì)九十萬(wàn)余畝，較前溢增畝分，幾近四倍有奇。但此結(jié)果是否可靠殊成問(wèn)題。復(fù)據(jù)河南省陸地測(cè)量局測(cè)得陜縣面積為七千方里，合計(jì)2625000畝，此數(shù)與陳報(bào)結(jié)果相較差數(shù)殊屬驚人。今試除去山川道路三千方里，其余之四千方里仍合計(jì)一百五十萬(wàn)畝，亦較陳報(bào)結(jié)果，幾相差一倍。于此可證陳報(bào)結(jié)果仍不可靠也。尤為奇者，其所陳報(bào)之畝分，皆為有整無(wú)零一律整畝而無(wú)分厘毫之小數(shù)，不近事實(shí)可想而知。至于其所編之坵號(hào)圖幅畝分共面積比例之非理，更不值一述。”

(四)土地登記中存在問(wèn)題

1．審查工作流于形式，導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)糾紛。

開(kāi)封鄭州兩市土地登記，幾乎為形式審查，根本談不上實(shí)質(zhì)審查。雖然要因地制宜，從實(shí)際出發(fā)，不必追求精密，增加業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，當(dāng)然堅(jiān)持一定的適度原則。萬(wàn)不可過(guò)分草率，導(dǎo)致登記毫無(wú)效果，又增加人民產(chǎn)權(quán)的糾紛。“過(guò)去率多不繳驗(yàn)原契，另具保證書(shū)或抄白文契。于是審查工作幾變?yōu)閷?duì)保工作，而全失審查之意義矣。”

2．土地登記手續(xù)繁瑣。

“查開(kāi)封、鄭州兩市辦理土地登記所用之簿冊(cè)，計(jì)主要簿冊(cè)十六種外，還有輔助書(shū)表十二種。于此亦可見(jiàn)登記手續(xù)之繁重矣。因此手續(xù)較繁，所費(fèi)亦多。”

3．考績(jī)標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)。

鄭汴兩市對(duì)登記人員考績(jī)辦法，不但不能達(dá)到預(yù)期的目的，即使事業(yè)能夠迅速成功，實(shí)際效果大打折扣。“即如審查一項(xiàng)，在開(kāi)封城關(guān)區(qū)規(guī)定，每員每日審查二十二件為及格，超過(guò)此規(guī)定者有獎(jiǎng)金，不足此規(guī)定者處罰金。于是使審查人員不得不草率將事。只求審查件數(shù)之加多，不計(jì)內(nèi)容實(shí)質(zhì)之如何。此種重量不重質(zhì)之考績(jī)辦法，實(shí)不啻獎(jiǎng)勵(lì)工作人員趨于虛偽之一途。”

三、行政邊界劃分不合理

民國(guó)時(shí)期，行政邊界劃分不合理主要表現(xiàn)在村界的劃分不明確，縣區(qū)紊亂，這也給河南的地政工作帶來(lái)了很大的困擾。村莊邊界具有兩重意義，一為地理方位，一為產(chǎn)權(quán)觀念。鄉(xiāng)間所存在的“村界”意識(shí)，則兼有這兩種意義，即村民基于土地占有權(quán)歸屬而對(duì)本村落四至地理空間界限的認(rèn)同，和村落成員對(duì)上述地理空間內(nèi)耕地、山林、水域的監(jiān)護(hù)權(quán)。村界的確定對(duì)于村落社區(qū)結(jié)構(gòu)和國(guó)家征稅體制均有著重要的意義。在近代河南乃至整個(gè)華北農(nóng)村，因一定程度上的土地自由買賣，地權(quán)變動(dòng)較為頻繁，一村之人可能在數(shù)村有地，而一村周圍之地其主人可能散居數(shù)村，故村莊的地理邊界(如以某河、某路為界)相對(duì)固定，而其產(chǎn)權(quán)邊界則變化無(wú)定。豫省土地因自然變化很大。如果沿用各縣原有田畝，有的被水沖去，面積日減小;有的田地靠近漲灘，面積日大。也有的田畝過(guò)去因水沖沙壓而豁免糧賦，現(xiàn)在已經(jīng)恢復(fù)舊觀成為膏腴之地。地籍散失，田賦不能因其面積的變遷而加以增減。“又如置買地畝，每有糧不過(guò)割，或過(guò)割而不實(shí)者，結(jié)果有地?zé)o糧，有糧無(wú)地，轉(zhuǎn)移數(shù)次，糧亦無(wú)著。官?gòu)d所有糧冊(cè)、戶名類多失實(shí)，或?yàn)樽嫔吓f名，或?yàn)榛视级豢傻谩Ｒ騼?cè)籍不實(shí)無(wú)法稽考，以致吏役為奸，或隱匿短報(bào)，或篡改科則，或移易戶名，或移荒易熟，種種流弊，不可枚舉。”“其糾紛原因，多為界址不明與契據(jù)遺失。此項(xiàng)積存糾紛案件，暫無(wú)妥善之解決辦法，致各業(yè)戶無(wú)法聲請(qǐng)登記，實(shí)有影響于登記行政效率極大。”地界不明，致使清丈工作存在困難。“清丈時(shí)欲使業(yè)戶一一到場(chǎng)指界，殊不知事實(shí)情形極為復(fù)雜。屆時(shí)業(yè)戶有因事外出者，或在家之婦孺而不能負(fù)者，或僅有管理人，或佃戶因之交契不能即時(shí)呈驗(yàn)地界又不明者，亦有業(yè)戶事忙無(wú)暇顧及者，困難多端，不克枚舉。事實(shí)如此，縱利用行政力量令保甲長(zhǎng)嚴(yán)催業(yè)戶一一到場(chǎng)指界，恐難辦到。”縣區(qū)的紊亂，是各省的一般現(xiàn)象。

因此民國(guó)時(shí)期國(guó)民黨政府內(nèi)政部曾通令各省厲行整理，其大意謂:“我國(guó)自滿清以降，遞及民國(guó)，所有府廳州縣均改為縣治，而原有之界域，一仍舊慣。究其缺點(diǎn)，厥有數(shù)端。或者犬牙交錯(cuò)界限不清，對(duì)于抽收捐稅，每當(dāng)發(fā)生爭(zhēng)執(zhí);一遇命盜案件，又以管轄難明，互相推諉，以致人民不免紛擾，土匪難以肅清。或者甲縣境內(nèi)距乙縣數(shù)里，甚至數(shù)十里，忽有乙縣轄地一段，如所謂插花地。”豫省縣區(qū)紊亂情形，較各省為尤甚，據(jù)20世紀(jì)30年代，鄭世璿在河南汜水縣調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，“插花地發(fā)生之縣份，有數(shù)十縣之多。而未調(diào)查出者，當(dāng)不知有多少。民政廳在省府傳部令后，即積極進(jìn)行整理。經(jīng)界不清。以全縣劃為十八清查區(qū)。每清查區(qū)以舊有鄉(xiāng)鎮(zhèn)為準(zhǔn)，對(duì)于縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)界未有切實(shí)勘定，并無(wú)標(biāo)志，以資識(shí)別，以致人民指東為西，弊病滋生。”“甲縣對(duì)于此地不能行使管轄權(quán)，而此地居民趕赴乙縣，賦役亦感重大不便。或者地方異動(dòng)而轄境轉(zhuǎn)小，或者號(hào)稱難治而轄境轉(zhuǎn)大。面積或畸或狹。窮鄉(xiāng)僻壤，則數(shù)縣不管;繁市巨鎮(zhèn)，則數(shù)縣共管。人民之保護(hù)不同，負(fù)擔(dān)各異。縣政府發(fā)號(hào)施令，亦難免有不實(shí)之感。現(xiàn)在全國(guó)推行自治，縣為自治單位。如疆不齊，于劃分自治區(qū)時(shí)，尤易發(fā)生窒礙。”河南各地居民之土地犬牙交錯(cuò)，而且有“飛地”或稱“插花地”，各村所爭(zhēng)者是對(duì)某塊土地的征收攤款權(quán)，而不是以此河還是彼路作為兩村的分界線。攤款不僅使村界得以劃定，而且促成了村民資格的認(rèn)定。據(jù)旗田巍研究，取得一村村民的資格，除舉家遷居該村之外，另一重要條件便是向該村繳納“村費(fèi)”。這里的“村費(fèi)”與“攤款”幾乎同義。在靠近城市的村莊或大的集鎮(zhèn)，一些村民并無(wú)土地或土地甚少，他們經(jīng)營(yíng)小作坊或店鋪，因?yàn)樗麄內(nèi)匀焕U納攤款(即“白地?cái)偪睢?，仍被承認(rèn)為本村村民。民國(guó)時(shí)期，行政邊界劃分不合理，給河南省政府辦理的土地陳報(bào)、土地整理、土地登記、土地清丈等地政工作帶來(lái)了麻煩，說(shuō)明地政工作在行政管理方面不合理，也不科學(xué)。

四、結(jié)語(yǔ)

孫中山提出了“民族、民權(quán)、民生”的三民主義，主張平均地權(quán)，解決好農(nóng)村的土地問(wèn)題。民國(guó)時(shí)期，國(guó)民黨為了維護(hù)在河南的統(tǒng)治，在河南推行的地政工作最終失敗，根本原因在于社會(huì)制度的腐敗，此外，還有行政管理不善的原因。民國(guó)時(shí)期河南省政府對(duì)行政邊界劃分不合理，縣區(qū)紊亂;地政機(jī)關(guān)組織系統(tǒng)紊亂，計(jì)劃不周，經(jīng)費(fèi)不足，在土地陳報(bào)與登記方面存在諸多問(wèn)題，導(dǎo)致地政工作實(shí)施困難，逐漸流于形式，效率低下，地政工作在行政管理方面不合理，也不科學(xué)。從行政管理的角度探究近代河南地政工作行政管理方面存在的問(wèn)題，總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，在農(nóng)村土地管理體制方面進(jìn)行改革，讓土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)科學(xué)化，政府要注意行政管理的科學(xué)化，創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，以便讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。

作者：王偉葉媛秀單位：井岡山大學(xué)馬克思主義學(xué)院