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摘要：城市建設用地供給不可持續性的現實與物權平等保護原則是集體經營性建設用地使用權入市流轉的理論與實踐基礎。集體經營性建設用地使用權入市流轉首先需要實現集體經營性建設用地使用流轉制度構建理念的轉變，由傳統的行政管制權力主導理念到注重權利維護的規制理念。在具體的制度設上，實現集體經營性建設用地入市后權屬的國有化轉變與流轉利益配置的公平。

關鍵詞：土地用途管制；土地增值；規制治理

城市建設用地供給不可持續性的現實與物權平等保護的原則，為集體經營性建設用地使用權入市流轉提供了理論與實踐依據。黨和國家出臺相應政策與法規，指引規制集體經營性建設用地使用權的入市流轉。實踐中，建設土地需求的廣泛性是由土地資源具有的自然屬性與社會屬性所決定的。土地的屬性加之現有土地管理制度體系內部的制度設計不完善和不同類型的土地制度規定之間存在的互相矛盾的現狀，增加了系統規制的困難。本文主要選取集體經營性建設用地入市流轉的產權歸屬和利益配置的角度進行研究。

一、集體經營性建設用地使用權流轉市場規制的法理基礎

（一）集體經營性建設用地使用權市場建立的必要性分析。國家壟斷建設用地市場具有不可持續性。國家對國有建設用地使用權出讓市場實行壟斷的制度安排，造成了實踐中國有建設用地的存量非常有限，實踐需要的大量建設用地都是來自對集體土地的征收。實際的具體制度運行要求用于公益性目的土地進行征收，那么，非公益性需要的土地來源就成為問題的癥結，國有建設用地的供給出現了不可持續性。這一問題的解決只能由集體土地承擔。基于我國現有的土地制度安排，農村集體建設用地的利用類型除了公益性就是經營性，除此之外，再無其他類型。在現有國家土地政策指引下，加快集體經營性建設用地入市成為化解國有建設用地供給不可持續與城市化快速推進的理想路徑。

（二）集體建設用地使用權流轉市場失靈。市場機制的形成、運行必然伴隨著市場失靈，現實中許多集體建設用地私下流轉進行暗箱操作，已經突破了現有的法律制度的束縛。政府必須運用市場規制權，克服市場失靈行為，對集體建設用地使用權流轉市場進行適當干預。政府在代表公共利益的同時還具有其獨立利益需求，為了限制政府權力，避免政府干預過程中出現市場與政府雙失靈的結果，通過法律調整，是避免政府規制集體經營性建設用地使用權流轉市場失靈的最佳方式。

二、集體經營性建設用地使用權市場流轉存在的問題

在現有土地制度框架下，需要解決的首要問題是明確集體經營性建設用地使用權市場規制制度的價值定位，進而理順與其他土地制度間的銜接關系，實現對集體土地權利主體利益的合理配置。

（一）現行土地管理制度的權力主導模式阻礙集體經營性建設用地使用權入市流轉。作為我國現行土地管理制度中最為核心的內容，土地用途管制制度從權義配置的內容設計到具體的制度實施都凸顯了我國現行土地制度行政權為本位的本質特征。土地用途管制對城鄉土地利用進行了不平等賦權。集體經營性建設用地只能通過征收實現土地用途的轉變，但現有的土地征收補償機制無法保障農民對土地增值利的公平分享。在整個土地用途管制制度的實施過程中，集中了土地主管部門的決策權、許可權、處罰權的行使，充分體現了行政權力對土地資源配置與利用進行管理的全過程。在行政權主導的土地管理制度下，集體經營性建設用地入市面臨的制度難題在于如何突破現有的權力本位的制度安排，關注對農民這一弱勢群體的利益保護，以社會利益為本位進行制度構架，實現從行政性管制到規則性治理的理念轉變。

（二）集體經營性建設用地的入市流轉后的產權歸屬難題。集體建設用地歸集體所有，入市流轉后在土地利用空間與用途上歸屬城市建設土地，但在權屬上與城市土地國家所有的憲法規定相沖突。城市土地國家所有的必然性源于土地自身的自然屬性與社會屬性。以一定空間范圍為限的一國之土地，本質上就應屬于全體國民。城市土地以國家所有的形式存在，由代表全體的國家發揮公共管理職能，在全體國民間公平分配土地資源以滿足全體的共同利益，使得全體共有的產權形式得以實現。集體經營性建設用地入市流轉后，被納入城市范圍，發揮城市土地的作用，但集體所有的權利屬性與城市土地國家所有相沖突。在土地管理制度體系內部，出現同在城市范圍內，同樣發揮城市土地作用的土地權屬混亂的情形，如何理順與城市土地國家所有的不同權屬關系，避免土地制度體現內部的權屬沖突，成為問題解決的關鍵。

（三）集體經營性建設用地入市流轉的利益分配關系需要理順。設立集體經營性建設用地入市流轉制度的目的在于借助市場機制的資源配置作用，使得集體建設用地資源得到最優配置，實現資源效率最大化，并對獲得的資源對價在相關主體間進行合理的配置。在市場經濟條件下，參與土地利益分配的主體的正當性理由無非是產權主體或是土地利益的貢獻主體。集體經營性建設用地入市流轉收益的貢獻主體為國家，國家進行公共基礎設施建設、進行城市開發，是土地增值的原因。集體組織是以產權主體的身份參與利益分配的。在明確了土地流轉的利益分配主體范圍的基礎上，需要明確的是具體的分配比例。需要理順在集體與國家間以何種形式進行利益分配，在集體組織內部又如何分配的問題。集體經營性建設用地入市流轉的實現，關鍵在于理順國家、集體、集體組織成員間的利益配置比例關系。

三、集體經營性建設用地使用權流轉市場規制制度的構建

規制所體現的是政府權力介入市場的形式。規制制度的構建，需要屏棄傳統的權力主導理念在土地制度管理過程中的作用，樹立注重權利維護的規制理念。特別注重對農民權利的保護，實現從權利歸屬與流轉利益分配角度的制度構建。

（一）規制治理的保護權利的理念指導集體經營性建設用地使用權流轉。我國傳統的土地管理制度體系帶有濃重的公權力管制色彩。集體經營性建設用地使用權入市流轉要求建立一種全新的、更多體現私權利保護理念的土地制度。從根本上實現土地立法的國家本位向社會本位的轉變，關注弱勢群體的利益保護。集體經營性建設用地入市的制度設計，是對注重政府管制的“權力范式”到注重制度規制的“權利范式”的制度完善。政府對土地市場規制的關鍵在于合理配置行政權力介入的范圍與程度，而不是取消政府的管制權要充分發揮市場的基礎作用。在出現土地市場失靈的領域，才進行政府干預，以避免雙重失靈的出現。管制行政權力限于土地資源政策性規劃的指標控制和涉及社會共同利益的土地利用控制。

（二）入市流轉的集體經營性建設用地所有權轉化為國有。屬于集體的農村土地城市化后，與城市土地屬于國家所有的《憲法》規定相沖突。在堅持城市土地國家所有不變的前提下，可以將集體經濟組織的所有權借由集體經營性建設用地入市轉化為國家土地所有權，作為價值交換，集體經濟組織實現了集體經營性建設用地所有權到國有土地的建設用地使用權的轉變，相較于有的學者提出的修改《憲法》的建議，增加“集體對城市土地享有所有權”的規定的作法，更有利于法律制度體系的統一性與憲法權威的維護。在將農民集體土地所有權轉為國家所有權時，農民得到的價值應當高于或者至少不得低于原有的價值，只要提供了對土地新的替代價值，即國有建設用地使用權，使農民集體得到了比原來擁有土地所有權更大的利益，這種轉化就具有正當性。

（三）合理配置集體經營性建設用地流轉的利益。在對政府、集體組織、集體成員三者之間的利益進行分配的關系中，理順國家與集體利益分配關系是前提，理順集體組織、集體成員的利益分配關系是關鍵。國家與集體間的利益分配關系，可以將城市化后的集體土地所有權轉化為國家土地所有權，成為國家進行公共基礎設施建設、進行城市開發，作為土地增值利益的對價。除此之外，嚴禁政府參與利益分配的領域。當然，不排除政府的稅收行為。政府為平衡土地開發管制帶來的利益分配不公，可以對利益主體進行調制，通過以土地增值額為對象的收稅行為實現利益再分配，保證增值利益在集體組織、集體成員與社會間的公平配置。具體要如何設計在集體組織與成員間進行公平合理的土地使用權流轉利益配置制度，需要結合實踐，考察集體經濟組織的利益分配現狀，總體上現有的作法有二，一種是收益全部在集體內部分配，另一種做法是保留一部分財產作為集體資產，剩余部分在集體成員間進行配置。結合集體組織存在的理論基礎與現實意義考慮，集體組織作為集體利益的維護者，享有必要的集體財產是提供農村集體成員的公共產品和公共服務的物質保證。特別是在國家財政能力有限的情況下，集體保留一部分收益，用以維持集體組織成員購買社會保險等公共性支出，有利于提高集體的凝聚力和組織力，對保護集體成員的生存與發展利益具有重要的作用。

四、結語

本文僅從集體經營性建設用地入市的產權歸屬與集體經營性建設用地流轉的利益配置角度進行研究。提出從傳統行政權力主導的土地制度管理的理念，到注重權利保護的為規制治理理念的轉換、借由集體經營性建設用地入市流轉的契機實現集體建設用地所有權國有化的轉變、實現集體土地流轉利益配置主體范圍、到具體的利益配置比例的規制。集體經營性建設用地流轉市場規制只是集體土地入市流轉的一個方面，其制度完善為今后其他類型集體建設土地入市流轉提供了制度指引，具有先導性作用。

參考文獻

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［3］陳小君.我國農村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會《決定》相關內容解讀［J］.法學研究，2014（4）：22.

作者：畢琳琳 單位：大連醫科大學人文與社會科學學院