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印度是世界上最大的議會民主制國家，議會民主政體的確立肇始于英印政府的憲政改革。通過逐步推進憲政改革，英國殖民者向印度移植了現代民主制因素。英印政府的憲政改革確立了印度議會民主制的基本框架，但也帶來了深遠的消極影響。本文擬以馬克思“雙重使命”理論分析英印政府的憲政改革及其影響。

一、英印政府憲政改革的逐步推進

由于遭受1857年印度民族大起義的打擊，東印度公司在印度的統治宣告終結。1858年8月2日，英國議會通過《印度政府法》，規定結束東印度公司對印度的統治，印度由英國女王接管。英王接管印度后，首要任務是吸取大起義的教訓，鞏固對印度的政治統治。于是英國將憲政改革作為鞏固殖民統治的一種手段，希望以此籠絡印度人。英國議會于1861年通過《印度參事會法》，第一次吸收非官方人士參加立法會議。該法規定在總督參事會成員間實行分工，成立內政、外交、稅收、財政、法律、軍事等部門，每個成員負責一個部門，這是政府部長制的開始［1］179。1892年又制定新的《印度參事會法》，擴大了立法會議的規模，增強了其權限。但中央和省立法會議均無實權，總督和省督不僅不對其負責，而且立法會議通過的法案必須由總督、省督批準才能生效。立法會議的設置盡管形成立法權與行政權分離的體制，但其目的是為了拉攏印度上層。正如美國學者斯坦利•沃爾普特所說：“任命完全局限于忠誠的保守貴族，總督挑選他們是因為他們政治忠誠、完全可靠。他們是印度人統治的第一個象征，他們能被當作英國真誠傾聽有關立法民意的證明。”［2］246進入20世紀，印度民族資產階級力量壯大，民族運動向前發展。在經歷了1905－1908年的民族革命運動后，殖民當局于1909年5月出臺了《印度議會法》，即莫萊－明托法案。該法案規定擴大中央立法會議和省立法會議規模，增加民選成員比重。立法會議職能也有所加強，可以對政府預算進行討論，做出決議，但總督、省督仍擁有否決權。法案盡管增加了民選成員比重，但由于有上繳財產稅及受教育程度等限制，只有少數上層印度人有選舉權。為分化印度民族運動，該法案第一次為穆斯林設立了單獨選舉區。總督明托公開表示，完全同意“穆斯林代表不僅應取得與其人口力量相稱的地位，而且應取得與其政治作用和保衛帝國具有的價值相稱的地位”［2］278。這實際上是拉攏穆斯林上層集團、分化印度民族運動、維護殖民利益的策略，產生了極其惡劣的影響。

第一次世界大戰結束后，印度出現了新的政治形勢，民族意識普遍增長，而英國戰時許下的給印度自治領地位的承諾距實現卻遙遙無期，這進一步加劇了民族資產階級和普通民眾的不滿。為安撫民族資產階級，平息日益高漲的民族運動，1919年底，英國議會通過了新的《印度政府法》。該法案提出在印度逐步發展自治機構、建立責任政府為憲政改革的目標。法案提出如下改革：將總督立法會議改為兩院制的立法機構（國務會議和立法大會）；兩院成員均由直接選舉產生，選民有很高的財產資格限制，選區分為普通選區、社團選區、特殊選區三類；總督參事會仍是中央政府（變化在于吸收了三名印度人參加總督參事會），總督仍只對英國議會負責；實行中央和地方分權。新《印度政府法》首次采取直接選舉制，民選成員占了多數，立法機構職權進一步擴大，這與1909年的改革相比是一大進步。但此次改革與印度民族主義者的自治要求仍有天壤之別。在鎮壓了1930－1933年的文明不服從運動后，殖民當局炮制新的憲政改革方案，草擬了《1935年印度政府法》議案。草案分為國家體制與省體制兩個部分。關于國家體制，草案規定實行聯邦結構，即將英屬印度與土邦合組成印度聯邦，各土邦的王公可自由選擇參加聯邦與否。聯邦中央立法機構由國務會議和聯邦大會組成，分別相當于上院與下院，王公代表在聯邦大會和國務會議分別占1／3和2／5的席位。立法會議的職權極其有限，不能或限制討論有關外交、國防、財政、土邦、少數教派團體、公民權利等方面的問題，通過的其他方面的法律必須提交總督批準，總督有權否決。總督有權解散聯邦大會和國務會議。總督依然行使最高行政權。行政體制方面，將原來在省實行的雙頭政治移到中央實行。關于省體制，草案宣布實行省自治，由在省立法會議選舉中獲多數席位的政黨組織政府。

依照該草案，最高立法權與行政權依然掌握在總督手中。該草案還包含利用土邦王公遏制民族運動的禍心，繼續設置單獨選舉區，具有挑撥宗教矛盾與社會矛盾的陰謀，且該草案與國大黨的獨立目標及其他黨的自治目標相距甚遠，因此遭到民族主義政黨的拒絕，尼赫魯批評它是一臺“有強力剎車卻沒有引擎的機器”［3］。但英國議會仍于1935年7月通過了該法案。面對印度人民的反對，英國當局決定暫停實施聯邦結構部分，首先實行省自治。不過，《1935年印度政府法》及其實施也具有積極因素：它初步具備了民主制的特征，聯邦制原則和代議制原則為印度獨立后議會民主制的運作奠定了基礎；它使代表民族利益的政黨第一次在省一級組織責任政府，為獨立后的執政積累了經驗；它意味著殖民者向民族主義力量交出了部分政權，標志著印度民族運動取得了重大進展，使人民群眾“看到了全國勝利的曙光”［1］613。《1935年印度政府法》使1919年的憲政改革與1950年的憲法之間具有了結構上的聯系［4］。英國在印度殖民統治的演變，憲政改革的逐步推進，并不是殖民者的“恩賜”，而是印度民族運動推動的結果。英國的殖民統治一開始就遭到印度人民的反抗，最早是封建主和下層人民，稍后形成的資產階級知識分子階層掀起了資產階級啟蒙運動和政治改良運動。資產階級啟蒙運動的早期代表是羅姆•摩罕•羅易，他被公認為：“近代民族復興的先知”［1］115。羅易的改革要求盡管溫和，但他呼吁報刊自由、爭取司法公平、倡導政治改革的行動揭開了印度政治運動的序幕。1885年，印度國大黨成立，印度民族主義運動進入新階段。盡管國大黨成立的頭20年，其活動僅要求局部改良，但20世紀初，國大黨內出現了以提拉克、奧若賓多•高士等為領導的激進派。在激進派的號召下，以反對分割孟加拉為導火線，印度人民掀起了1905－1908年的民族革命運動。運動中，提拉克提出司瓦拉吉、司瓦德西、抵制英貨、民族教育等四點綱領。四點綱領的實施沉重打擊了英國的殖民統治，使英國殖民當局驚恐不安。運動過后，殖民當局出臺了莫萊－明托法案，盡管這是為了分化革命運動而向溫和派做出的許諾，但憲政改革畢竟在印度民族革命運動的打擊下向前推進了一步。1916年第一次世界大戰期間，國大黨與穆斯林聯盟共同通過勒克瑙協定，二者第一次實現了合作，出現了要求實現印度自治的局面。為緩和印度人民的反英情緒，1917年8月20日，新任印度事務大臣蒙太古在英國下院發表宣言，提出對印政策的目標是建立責任政府，逐步給印度自治地位。這是印度民族斗爭道路上取得的一個重要勝利。但戰后的蒙太古－蔡姆斯福德改革方案令印度人民大失所望，1919年3月通過的《羅拉特法案》更遭到印度各界的強烈反對。

甘地要求殖民當局撤回《羅拉特法案》遭拒絕后，他領導了全國性的“堅持真理運動”，出現了1920－1922年民族運動的高潮。1930年，甘地又領導了文明不服從運動，印度民族運動出現了戰后第二個高潮。為平息民族運動，緩和人民的不滿，英國議會又通過了《1935年印度政府法》。該法案盡管存在諸多缺陷，但它將現代民主制的某些因素移入印度，為獨立后的印度走上議會民主制道路奠定了基礎。第二次世界大戰結束前后，由于印度反英運動高漲，英國工黨政府被迫接受印度的獨立要求，并在移交政權前舉行了中央和省立法會議選舉，建立了由印度人自己選舉產生的臨時中央政府。英印政府的憲政改革逐步移植了民主制的某些因素，因此，首先是外因開啟了印度民主政治的大門。但隨著印度民族工業的興起與發展，印度民族資產階級逐步壯大，民主制的實行變成了印度的內在需求，民主政體的選擇就由外因變成了內因。在這個轉變過程中，資產階級知識分子、中產階級、民族運動精英起到了橋梁作用。因此，“印度的民主不像在西方國家那樣是資本主義的產物，而是由印度獨立運動的領導人作為他們反對外來統治的斗爭核心而引進的”［5］。

二、英印政府憲政改革的特點

在印度民族主義運動的推動下，英印政府的憲政改革逐步推進，將印度一步步推向議會民主制軌道，英印政府的憲政改革具有如下特點。首先，憲政改革以英國議會民主制為藍本。“不列顛人是第一批發展程度高于印度的征服者，因此印度的文明就影響不了他們。”［6］相反，英國人必然要將他們的制度模式與理念移植到殖民政權中。為摧毀印度的傳統價值觀，殖民政府鼓勵在印度辦學、辦報，越來越多的印度人接觸到西方政治思想，主張按西方模式改造印度政治生活。而英國被稱為“議會之母”，英國的議會民主制便成為憲政改革的目標。如1861年的《印度參事會法》開始了中央政府的部長制，1919年法案開始了印度議會史上的兩院制，1935年改革又在省一級建立了責任政府制。這些改革都深深地烙上了英國代議民主制的印記。其次，憲政改革以殖民統治的需要為目的。英印政府憲政改革的初衷并非要在印度建立民主制政府。1908年，印度事務大臣莫萊在談到他的改革時說：“如果說這次改革將直接或必然導致建立印度的議會制度，至少我與它毫無關系。”

憲政改革的目的是為了殖民統治的需要。例如，1861年改革吸收印度人參加立法會議，是為了籠絡印度社會上層；1909年《印度議會法》為穆斯林設置單獨選區，暴露了殖民者分化民族獨立運動、實現“分而治之”的卑劣目的；1935年改革則拉攏土邦王公，利用土邦王公遏制民族運動，繼續設置單獨選區，挑動宗教矛盾和社會矛盾。這些措施無一不是為了殖民統治的需要。第三，憲政改革緩慢而被動地推進。英印政府的憲政改革經歷了非常緩慢地向前推進的過程。例如，立法議會和參事會的規模雖然多次擴大，但每一次擴大都非常有限。立法議會和參事會雖然吸納印度人參加，但在這方面非常謹慎。1861年開始允許印度人參加立法會議，但參加者僅僅限于封建王公，1892年才開始吸收少數知識分子與早期資產階級參加。總督參事會則到1919年才吸收個別印度人參加。在省自治方面，其進程也非常緩慢。盡管19世紀中期以后，實行自治已成為印度人民追求的目標，但直到一戰結束后印度才實行真正的地方自治，而且這方面還有很多保留，而全國自治則被無限期推遲。憲政改革每一次向前推進都非殖民者的心甘情愿，而是迫于印度民族運動的壓力。1861年頒布《印度參事會法》是懾于大起義的威力，1909年立法會議改革則是由于遭受了抵制英貨和司瓦德西運動的打擊，1919年改革是鑒于一戰期間印度民族運動的高漲，1935年改革則是迫于甘地領導的群眾運動的壓力。

三、憲政改革的雙重影響

對于英國殖民統治對印度的影響，馬克思在1853年寫的兩篇文章《不列顛在印度的統治》《不列顛在印度統治的未來結果》中提出著名的“雙重使命”的理論。他寫道：“英國在印度要完成雙重的使命：一個是破壞性的使命，即消滅舊的亞洲式的社會；另一個是建設性的使命，即在亞洲為西方式的社會奠定物質基礎。”［8］馬克思的文章重點分析了“雙重使命”理論在經濟領域的表現，對于“雙重使命”理論在政治、思想、文化、社會等領域的適用情況，馬克思也列舉了許多事例進行論證。就政治領域來說，英國通過武力兼并和建立藩屬國體系，實現了印度的政治統一；在英屬印度，英國全部廢除了印度原有的專制統治機構，建立了英國人自己的統治機構；隨著民族獨立運動的發展，殖民政權不得不將資產階級民主政體的一些因素引入印度，如設立并逐步擴大立法會議，實行文官考試制度，建立地方自治機構，實行多數黨組織政府的省自治等，這些做法為印度獨立后議會民主制的實施奠定了基礎［9］。英印政府的憲政改革同樣產生了雙重影響，因為它“充當了歷史的不自覺的工具”。首先，憲政改革將西方民主制度引入印度，打破了原有的專制統治機構，但又有意識地保留封建因素。英印政府的憲政改革打破了原有的專制統治機構，在印度逐步建立起一套統一的制度，這套制度滲透到印度的邊遠鄉村，形成了單一的行政實體，“殖民統治帶給印度政治和行政統一的程度超過歷史上任何時期”。印度歷史上雖然出現過強大的封建帝國，但從未實現過真正的統一。因此，現代意義上的印度國家及其政治統一，是在英國統治時期最終形成的。但殖民者又有意識地保留了封建土邦，給土邦王公一定的待遇和地位，人為地制造分裂并保留了封建因素。其次，憲政改革將代議制原則引入印度，但印度沒有經民選的全國議會，中央政權不對立法機構負責。憲政改革將民主制原則逐步移入印度，但畢竟是在殖民統治下的民主，是在最不民主情況下的民主，本質上是殖民統治，這是對民主制的諷刺。在英國殖民統治下，印度沒有一個經民選的全國議會，英屬印度雖然有總督及其參事會組成的中央政權，但它不對中央立法機構負責，而是對英國國會和英國政府負責。在英國殖民統治下，印度人享有的民主十分有限：選民有很高的財產限制，沒有實行成人普選。但印度各派政治力量借憲政改革之機參加立法會議，積累了豐富的選舉經驗，鍛煉了從事議會政治的能力。特別是1935年的改革，在省一級建立了責任政府，使印度國大黨和印度民眾積累了民主的經驗，熟悉了議會運作規則，為獨立后議會民主制的實施奠定了初步基礎。

第三，憲政改革將近代學校引入印度，但卻通過奴化教育，實行愚民政策。為了殖民統治機器的運轉，英印政府在憲政改革時，將近代學校引入印度，但殖民者卻通過奴化教育，實行愚民政策，希望培養一批為殖民者服務的洋奴。正如馬考萊所說，引入西方思想文化，推廣西方教育，將培養一批“有印度血統和膚色，但卻有英國式趣味、觀點、情操和思維的新階層”。英國殖民者希望培養這樣一批印度人，以充斥各級機構，為殖民政權服務。但推廣西式教育最終卻背離了殖民者的初衷。大部分印度知識分子通過英語的學習，了解到西方自由民主思想，了解到培根、洛克、休謨、孟德斯鳩、伏爾泰等西方政治思想家宣揚的理性原則與自由、平等、博愛思想。在印度政治舞臺上，開始出現一批崇奉西方民主制度的政治精英，他們用西方思想衡量印度，對英國殖民統治感到不滿，他們逐漸成為印度政治舞臺的主角。第四，憲政改革要求在行政管理上實行世俗主義，但殖民者卻竭力挑動宗教沖突，實行“分而治之”政策。憲政改革將民主政體引入印度，要求在行政管理上實行世俗主義，但英印政府卻竭力挑動宗教沖突，利用種族矛盾和種姓分化，實行“分而治之”政策。憲政改革雖然實行選舉制，但議員選舉并不按一般分區的原則，而是按教派分區制和單獨代表制進行，設置了穆斯林選區、錫克選區、印度基督徒選區以及特殊種姓選區。“分而治之”政策造成的惡劣影響甚至延續至今。英印政府的憲政改革呈現出明顯的矛盾性。憲政改革自覺地實現著破壞性使命，但同時卻不自覺地實現著建設性使命。它必須實現雙重使命，但殖民政府卻又故意地設置障礙。英印政府的憲政改革對印度政治發展產生了雙重影響：一方面，英國將民主制因素逐步引入印度，啟動了印度政治民主化進程，使印度政黨與民眾積累了民主制實踐的經驗，為印度獨立后走上議會民主制道路奠定了基礎；另一方面，英印政府憲政改革的根本目的是為了維護殖民統治，殖民當局設置單獨選舉區，利用宗教矛盾和社會矛盾，拉攏封建王公作為殖民統治的工具，英印政府挑動教派矛盾并誘導土邦分立對印度政治發展產生了惡劣影響。

作者：洪共福 單位：阜陽師范學院 歷史文化與旅游學院