村民自治組織運作中權力沖突范文
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一、民選的村民委員會依法自治與村黨支部堅持黨的領導核心地位之間的權力沖突
誕生于20世紀80年代的村民自治，被稱為“現階段中國農村治理的重要方式之一”(注：徐勇：《中國農村村民自治：制度與運行》，華中師范大學出版社1997年版，第4頁。)。村民自治委員會是農民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，它由群眾根據自己意愿民主選舉、民主管理，主要職權是辦理本村的公共事務和公共事業，調解民間糾紛，協助維護社會秩序，向人民政權反映村民的意見、要求和提出建議，支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的任務和協調工作，促進農村生產建設和社會主義市場經濟的發展。村民會議是村民自治的最高決策機關。村民自治相對于時期的生產大隊來說，其最大的特點是“主體的群眾性”(注：吳大英、楊海蛟等：《有中國特色的社會主義民主政治》，社會科學文獻出版社1999年版，第291頁。)。村民是農村的主體，一切權力應屬于村民。村民通過村民委員會行使其村務管理權，把當家作主權利落到實處，它的權力不是來源于上級行政部門的授予，而是產生于社會最基層的村民群眾，真正體現了民權。
但是根據《村組法》規定，農村黨支部是“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權利”。這就規定了農村基層黨支部在村民自治組織中的核心領導地位，村民自治委員會是在黨支部領導下進行工作。從理論上分析，黨支部依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權利是不矛盾的。但是實踐上在以黨代政的傳統體制影響下，導致基層農村組織中的權力“二元制”：來自于上的執政黨的執政權力和來自于下的村民民選的權力，形成農村基層組織中的權力沖突。長期以來，我國農村政權結構形式雖是“二元制”，但在具體運作過程中往往是“一元化”，黨組織是農村最高領導者，又是農村最高管理者。在計劃經濟體制下，農業生產一直是從上到下的計劃安排，黨組織主要是保證上級下達的計劃任務的落實和完成。農民都是的社員，沒有也根本不允許存在有自己的利益。雖然有、生產大隊、生產小隊的行政組織，但都是在公社黨委、大隊黨支部的領導下進行管理的。農村實行生產聯產承包責任制后，農民相對成為多元的利益主體，他們通過民主形式，選舉自己信得過的村委會領導，借以保障和維護自己的利益。中國共產黨代表了最廣大的人民群眾的根本利益，在實行村民自治后，黨在農村基層組織應該保障農民的民主權利得到實現，領導和監督村委會依法履行職責，實現農村穩定，逐步率領農民走向共同富裕。但是在實踐上，計劃經濟體制形成的黨政不分，以黨代政，農村黨組織實際上成為黨政一體的行政組織，這種體制慣勢，仍嚴重存在于村民自治后的村民組織中，使民選的村委會徒有虛名。
第一，在實際的村務活動中，黨支部居于中樞地位，支部書記是決策中心，對村里大小事務負總責。村民自治的本質意義在于還政與民，當政府確定試圖通過選舉重新認定基層干部權力合法性的時候，一種新的村莊內生的、由村民選舉所形成的權力關系出現了，這種自下而上的權力在進入實際運作時，必然與憲法規定的由上而下的權力發生沖突。在村莊內部，代表自上而下的權力體系的主要是黨支部書記，代表自下而上的權力體系的是村委會主任，兩種權力體系的紛爭往往是在書記與主任之間展開。
由于村委會以民選的形式產生，村委會的權力合法性有了更廣泛的民意基礎。黨支部為核心甚至包攬一切的格局開始松動，甚至受到直接挑戰，村委會主要成員往往會依據法律，要求屬于自己的那部分權力。這些權力都是實在的具體的。一是財產管理權。集體資產管理權、土地、村辦企業等發包權。在土地的第二輪承包中，有的地方新產生的村主任撇開黨支部自己組織發包事務。二是財務管理權。核心是報帳的簽字權。過去通常是書記簽字報帳，為解決權力紛爭，有的縣市政府公開發文，明確要求必須是支部書記和村主任共同簽字才能報帳。三是人事安排權。對會計、保管、電工等重要職位的安排，黨支部書記和村主任的矛盾也日漸增加。這種矛盾在農村正在多起來，而且，越是選舉動員充分的地方，書記和主任之間的沖突越多(注：趙樹凱：《農村基層組織：運行和內部沖突》，《經濟參考》2001年第32輯，第25頁。)。
第二，黨支部與村委會兩套領導班子不合，出現矛盾和沖突。針對村民自治權力出現權力來源的差異，已經在農村基層組織出現矛盾和沖突。中共中央1990年12月發出的《關于批轉＜全國村級組織建設工作座談會紀要＞的通知》明確指出，村黨組織與村民委員會是領導與被領導的關系，并具體規定了黨組織對村委會的領導，主要體現在：(1)提出全村經濟發展與精神文明建設的意見，通過村民委員會的工作，把黨的方針政策和黨組織的意圖變為群眾自覺行動。(2)討論村民委員會的重要工作，支持和幫助村民委員會按照法律獨立負責地開展活動。(3)協調村民委員會同其他組織的關系。(4)對在村民自治組織工作的黨員和干部進行考核和監督。黨組織領導村民組織，但不是包辦代替。雖然這些規定非常具體明確，但是在我國政治體制改革嚴重滯后的大環境下，要求農村黨支部書記只進行政治領導而不是具體的領導是十分困難的，特別是各級政府黨委書記仍處在行政第一線直接領導的情況下，去要求農村支部書記卻從具體事務中退出來可以想象是非常艱難的。據中共湖北省委組織部等單位對111個村的調查，村委會和村黨組織關系緊張的有13個，占11.8%。由于關系緊張，兩套班子、兩套人馬，各定各的調，各唱各的戲，內耗嚴重，難以形成合力(注：中共湖北省委組織部、湖北省農村社會經濟調查隊課題組：《村級組織建設研究》，1995年第19輯，第12頁。)。
由于“一元化”領導方式的影響，導致村民民選權力受到限制。如河南省某村的黨支部書記因為與其有親戚關系的人未能在村委會選舉中繼續當選村委會主任，而拒絕承認選舉結果，致使該村在長達一年多的時間里村主任職位處于空缺狀態。1996年3月中國中央電視臺晚間黃金時間的“焦點訪談”節目對此作了報道，就是一個典型的沖突而導致村委會失靈的例子。黨支部和村委會的紛爭，近年來有向著體制深處延伸的趨勢。在體制深處，黨支部堅持“黨支部是領導核心”“黨管干部是原則”，村委會則守著“村民依法自治”“黨支部不應當干預法律規定的自治事務”。黨支部訴求于上級黨組織，堅持黨支部的領導地位。村委會則尋找法律支持，以謀求較高的權力地位。這種體制性矛盾沖突，已經嚴重制約著村民自治組織運作和發展，而在一些比較規范的村民自治組織運行比較好一些的地方，則是以削弱村民自治組織權力為代價換取的。
為解決村民自治組織中的權力沖突，許多領導部門和學術界一直在探索化解黨支部和村委會的矛盾的辦法。
第一，明確黨支部和村委會的職責，加強村級組織“三配套”的建設。在山東省萊西市牛溪埠鎮黨委、政府明確提出了要加強以黨支部為核心的村級組織配套建設。以村民自治為基礎的農村民主政治建設和以集體經濟為依托，搞好社會化服務組織建設，規定了村級決策的一般程序：“黨支部對有關村中大事，可以先研究，提出建議，或者由黨支部村委會提交到村民會議或村民代表會議討論決定”(注：吳紹田：《解讀村民自治——關于牛溪埠鎮村民自治的觀察與闡釋》，中國發展出版社2001年版，第102頁。)。實踐證明，這樣做有效地將黨支部與村委會的決策內容融為一體，使黨內民主和黨外民主實現了有機的結合，既維護了黨支部的領導地位，保證了黨的方針政策在農村的落實，又使廣大村民的意志得到了充分表達，黨的民主集中制和黨的群眾路線得到充分體現，也保證了村民自治的正確方向和健康發展。“三配套”建設的方法，黨支部職責明確，保證了從行政經濟權力中的退出，專門負責思想政治領導，但是這種方法需要黨支部書記具有較高的思想政治素質，也需要支部書記和村主任的工作配合。而且“三配套”建設，只是解決了工作程序問題，基層組織內部的權力沖突體制沒有得到制止。
第二，主張“兩委合一”，避免農村基層組織的制度缺陷。有理論工作者認為，村委會和村黨支部分立，是制約鄉村民主政治發展的一個明顯的制度缺陷，主張村主任兼任黨支部書記，實行“兩委合一”，能更好地實現農民的民主權利(注：黨國英：《“兩委合一”前景光明》，《農村工作通訊》2002年第1期，第40頁。)。村委會由農民直接選出，其行為就有可能代表或反映農民的利益要求，但黨支部是領導者，它的產生不受農民選舉的影響，其行為也就很難保證代表農民的利益，“兩委合一”使黨支部的產生直接受到農民意愿的制約，黨支部的管理行為必然要發生積極的變化，農民的民主權利會因此得到更好的保障。“兩委合一”制度更有利于加強和改善共產黨對鄉村社會的領導。“兩委合一”意味著黨支部直接行使管理職能，減少了黨支部和村委會兩者分立情況下的摩擦，提高了黨支部的管理能力。“兩委合一”解決了人格化權力的矛盾，使得支部書記和村主任在人際關系方面的矛盾得到化解。但是“兩委合一”面臨的具體問題是，自上而下的權力和自下而上的權力統一在一個人身上后，能否做到上下都滿意。這種制度安排，使得一肩挑的村主任在來自下和來自上的權力面前，面臨兩難選擇。
第三，實行“兩票制”，確立村民對村級事務的主權。隨著《村組法》的貫徹執行，村委會通過公開、平等、競爭選舉產生，他們的素質、群眾基礎和威信相應地得到提高。村黨支部書記和委員受到相應影響和挑戰，為了解決村黨支部書記素質相對偏低，村黨支部難以發揮在農村中的領導核心作用的問題。一些地區在實踐中探索出“兩票制”或“公推直選”的辦法。比如，從1990年開始，山西省河曲縣在城關鎮、舊縣鄉黨委采用“兩票制”整頓農村后進黨支部的試點工作。四川省委自1998年以來在全省3萬多個村中采取了“公推直選”村黨支部的嘗試。他們的基本做法是：在對全體黨員特別是支部班子進行民主評議的基礎上，召開村民大會，讓村民按照指數規定和任職條件，以無記名投票的方式，推薦支部委員會候選人，即投信任票；召開黨員大會，根據黨章和《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》中的有關規定，選舉產生支部書記和委員。雖然“兩票制”本身并不是為解決村民自治中村級黨組織與村民委員會之間的關系而形成的，但是“兩票制”的產生卻對更好地解決二者之間的關系提供了契機。因為它非常有力地解決了兩個重要問題：一是村級黨組織在村民自治中的合法性問題，二是確立了村民對村級事務的主權，可以對二者形成有效的監督(注：程同順：《村民自治中的黨“政”關系及其出路》，《調研世界》2001年第10期，第23頁。)。
上述方法，都是以力圖緩和緊張、理順村委會和黨支部的工作關系為出發點，在實踐中也取得了成效。但筆者認為，解決村委會和黨支部的權力沖突，不能僅僅依靠黨支部書記和村委會主任的“工作配合”，而應該選擇不能造成“權力沖突”的機制。“兩委合一”是一種較為理想的制度選擇，它既體現了黨的執政地位，保證了中國共產黨對農村基層組織的領導，也保證了村民民主權利的實現，有利于農村村民自治組織的正常運行，但是它必須建立在農村黨支部領導方式和職能轉變的基礎上。
二、村民自治組織與鄉鎮政府管理權力的沖突
1985年全國完成政社分立，制度被正式廢除，但是代替的鄉鎮，基本上把政社合一的職能繼承下來了，生產大隊的牌子雖然已經摘下，村級組織的結構功能發生了若干重要的變化，但是從村級組織的運行來看，它的主要精力仍舊是在完成鄉鎮政府指派的各項任務，大多數情況下是在對鄉鎮負責。雖然《村組法》規定了村委會和鄉鎮政府之間的關系，但在現實社會中，難以避免其內在矛盾。現階段存在國家、集體和個人三者之間的具體利益矛盾，在實行集體所有制和家庭分戶經營之后表現得尤為突出。鄉鎮管理主要代表國家利益或以國家名義運用其權利，村民自治主要反映和表達村集體和村民意愿和要求，當國家、集體和個人利益較為協調時，鄉鎮管理與村民自治的關系較和諧，村民自制的運作也較規范，當這三者利益關系較緊張時，沖突就顯現。鄉鎮管理的權力集中于鄉政府，但權力運用的范圍是整個鄉，實際上村民自治的村仍然在鄉鎮管理權力下，只是其影響程度和方式有所不同而已。因此，從村民自治的外部來看，存在著與鄉鎮管理的權力沖突，并制約著村民自治組織的運作。
《村組法》實施后，對鄉鎮管理與村民自治之間的權限和關系一直爭論不休。鄉鎮管理干部認為，實行村民自治脫離現實，導致行政命令難以暢通無阻地貫徹下去，造成了應該管理的無法管的現象。鄉鎮政府以落實“目標責任制”為理由，堅持對村委會采取命令式管理。村委會受其社區集體和村民利益和意愿影響，往往不服從或不太愿意接受鄉鎮的管理，以至鄉鎮管理權難以落到基層。雖然村委會干部對鄉鎮管理過度干預基層事務表示不滿，認為村民自治在相當程度上只是停留在制度層面，《村組法》所賦予村委會的權力實際上沒有得到貫徹落實。但是村委會干部在現實政治和管理體制下，大多數是犧牲村民利益而服從鄉鎮政府的管理，成為上級政府的行政工具。這主要表現在：
在組織方面，鄉鎮力圖實現對于村級組織的有效控制，村干部成為貫徹鄉鎮意圖的有利工具。鄉鎮直接掌握材主要干部的任用，或者保證他們所任用的干部在村莊內部權利的有效性。據河南省民政廳對有關村委會選舉的100封上訪信的分析表明，在100封上訪信中有26封是反映鄉鎮“控制”村民選舉的。鄉鎮政府負責人采取事前不宣傳《村組法》，進行突擊選舉，指定村民選舉委員會成員、村民代表、村委會成員候選人等，指使親信監督選舉過程，如果發現選舉結果不合乎自己的心愿，隨意宣布選舉無效，或者遲遲不進行選舉等(注：王曉旭：《對有關村委會選舉的一百封上訪信的分析》，《中國農村觀察》2001年第1期，第72頁。)。這說明，基層的選舉權仍緊緊控制在鄉鎮政府手中，村民的民主權利仍缺乏法律的監督和保證。
在具體工作方面，鄉鎮力圖用直接指揮取代村民自我管理。鄉鎮政府每年都要將經濟社會發展任務，細分為若干具體指標，編制一個具體的計劃下達到各村執行。計劃下達后，都要進行一定的檢查、考核和獎懲。這種直接指揮關系中，《村組法》所設計的鄉村之間的“指導和被指導”關系很難確立。村民自治組織根本不可能實現“自我管理、自我決策”的機制。而且這種舊體制還會成為新形勢下農村腐敗的制度性根源。在某些情況下鄉鎮和村干部之間建立了一種非制度的私利“共謀”關系，即村干部聽命于鄉鎮政府，鄉鎮領導人則在一定程度上放縱村干部若干以權謀私行為，以及在具體工作中的不規則行為，比如對于農民的強制收費等。
在目前的體制框架下，經村民選舉出來的村委會，必然扮演雙重角色。一方面代表鄉鎮政府接受和傳遞鄉鎮行政的各項政策輸入；另一方面代表廣大村民利益貫徹村民意志，搞好自我管理。當雙重角色相互沖突時，最終表現為代表政府角色的功能起主導性作用村委會在來自村民的民權與來自政府的行政權沖突的博弈中如何比較多地傾向于村民，真正成為村民的利益代表者，這恐怕在目前的體制下難以實現。這是因為20世紀90年代中期以來，鄉村中的沖突明顯增加，特別是費稅改革，使得鄉鎮財政普遍困難。在中西部地區，不能按時足額發放工資的鄉鎮是大多數，許多地方鄉鎮政府負債近幾年迅速增長，有許多鄉鎮政府被稱為“破產政府”。在這種環境中村民自治組織脫離鄉鎮政府的管理，無疑是釜底抽薪，也就是說，鄉鎮政府在沒有新的財政來源的情況下，是不會輕易退出對鄉村的控制的。但是當村民自治組織出現在中國的廣大土地上后，已經無法抗拒其發展，村民要求民權的形式有時候表現為，抵制鄉鎮干部進村。這種情況在目前已不是個別例子。同時，農村村民選舉無論多么成功，無法化解鄉鎮政府在經濟上的巨大壓力，也無法改變鄉鎮領導人為了個人政治前途而有所作為。很清楚，通過民主化過程實現村級組織的再造不僅是村莊內部的事情，村級以上的政府領導體制也必須有相應舉措。
村民委員會與內部的黨支部委員會的權力沖突以及村民委員會與外部的鄉鎮管理權力沖突的出現，呈現出這樣幾個特點：
第一，村委會是在解體、生產大隊行政管理功能退化后的一種替代物，其“自我管理、自我決策”的功能尚未建立。村民自治組織出現后立即得到政府的肯定和認可，在很大程度上是出自于鄉鎮行政管理的需要。在實行土地集體所有制的前提下，鄉鎮政府仍把自己當做是農村土地集體所有的代表者，保證土地的合理利用和增值，就必須對土地的使用者和承包人進行有效的指揮和領導。從鄉鎮政府的角度看，村委會不過就是昔日的生產大隊，對村委會的“指導”便是“領導”和“指揮”。這樣，村民自治組織仍在很大程度上執行的是對鄉鎮負責并聽從指揮的功能。特別是在村民自治組織剛剛出現時，被選出來的村委會干部以及鄉鎮干部都是從體制下轉變過來的，熟悉和習慣于舊體制、舊的工作方式，這是不可避免的。
第二，村委會存在的基礎不同于生產大隊。由于村民利益的要求，村委會處理的問題更多的是向下負責，而不是向上負責。實行生產聯產承包責任制后，農民有了很大程度的生產經營自由，為了維護自身的經濟利益，農民產生了強烈的政治民主意識，這是我國采取經濟體制改革所出現的必然結果。面對農民政治參與意識的增強，使鄉鎮政府的管理出現了困惑。據珠江三角洲的干部反映，在實施村民自治工作的實踐中，由于《村組法》規定鎮與村委會的關系是“指導”關系，而不是“領導”關系，結果一些鄉鎮政府的干部不敢大膽地對村委會的工作進行管理，很難把握怎樣進行指導、怎樣才是不干預村民自治范圍內的事項，擔心被扣上“干預村民自治”的帽子。這說明鄉鎮政府的職能轉換勢在必行，鄉鎮政府的職能由領導管理轉向指導管理，將是一個長期的過程。從以上的分析可以看出，解決農村基層的權力沖突，有賴于兩個方面的努力：一方面是農村商品市場的建立和健全，農民的經濟合作組織成為農村市場的主體，促進農村經濟的發展和農民經濟實力的增強，有能力辦更多的公益事業，而不只是依賴政府的財政，這樣農民的政治參與意識就會更強，村委會的權威得到提高和鞏固；另一方面進一步理順鄉鎮和村委會的關系，變領導為真正的指導，使政府的職能得到根本轉變，為廣大農村經濟社會的現代化發展而服務。
村民自治與鄉鎮之間的矛盾沖突，主要方面在鄉鎮，矛盾的解決要有賴于鄉鎮實現“三個轉變”：
第一，在思想上要從對個別領導負責轉變為對村民負責。在思想觀念上鄉鎮干部對農村實行村民自治有兩方面的顧慮，擔心鄉鎮黨委和政府的權威受到削弱，擔心農民素質低不會搞民主。鄉鎮干部認為自己是上級任命的，而村委會是民選的，很容易在群眾中造成“村委會才是我們自己的，鄉政府不是我們的”的心理，從而輕視鄉鎮的權力，給鄉鎮各項工作形成障礙，怕完不成上級領導交給自己的任務，怕丟烏紗帽。更重要的是鄉鎮丟掉任命干部的權力后，也就失去了應有的權威，對鄉村干部難以控制和駕馭，給農村工作帶來困難。因此在實際工作中，對村民自治工作表現出不熱心、不理解、不支持，甚或故意拖延村民選舉工作。在個別地方有些鄉鎮干部在村民沒有按照鄉鎮意圖把他們認為的“好干部”選出來時，采取了無視《村組法》的法定程序，宣布村民選舉無效，另外直接任命村委會的做法。他們擔心農民不懂民主，不會搞民主，從而干涉了村民自治。在這些地方要大力宣傳《村組法》，要認識到在農村實行村民自治對于穩定農村形勢、發展農村經濟的重要意義，逐步樹立起依法治理農村的法制意識，逐步樹立起對農民負責的觀念，由農民來檢驗我們的工作，因此目前在一些地方推行鄉鎮直選，它是農村民主發展的新現象，也是適應農村基層管理發展的新需要，它是促進鄉鎮職能轉變的推進器、催化劑。
第二，在職能上要從領導轉變為指導。農村實行村民自治后所帶來的積極意義就是改變了計劃經濟條件下由上而下的、僵化的、教條的、官僚主義的垂直領導體制。指導農村工作正確的思想和觀念、政策不是根據上面的指示而是根據農村、農民的實際來確定，在保證農村社會經濟文化穩定發展的前提下，鄉鎮的職能是：在政治上保障農民按照《村組法》，實現農村的民主管理；在經濟上尊重農民發展經濟的積極性，尊重農民的經濟民主和經濟自由，幫助農民引進科學技術迅速致富；保障農村的政治穩定和農民的財產安全；做好農村發展規劃，調整農業產業結構，推進城鄉一體化。
第三，在工作上要從命令轉變為服務。長期以來我們黨和政府各級部門形成了計劃經濟條件下的工作方式，工作任務由上級層層傳達布置，即我說你照辦方式，人民的“公仆”變成人民的“父母官”。人民群眾的生產完全變成為各級領導和部門完成工作指標任務。農民種什么?種多少?什么時候種?種出來的農產品如何處理?并不是農民說了算，而是由上級領導和部門說了算。農村實行生產承包責任制以后，我說你照辦方式失靈了，生產的主動性在農民那里。因此鄉鎮干部的工作方式方法要改變，要從主動領導轉變為主動服務。農民需要什么?生產有什么困難?如何使農民盡快致富?如何提高科技的應用?如何引導農民成立各種合作社，使其在市場上具有競爭力?如何指導農民按照《村組法》搞好自治，實現民主管理、自我管理，提高農民的組織力?這些方面都需要鄉鎮黨委和政府認真去做。只有鄉鎮黨委和政府干部在思想上、職能上和工作方法上得到轉變，鄉鎮和村民自治的矛盾沖突才有可能得到真正的改善。 新晨
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