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根據國家旅游局2009年印發的《關于加強旅游質監執法工作和質監執法隊伍建設的意見》規定:“旅游質監執法機構要承擔起三項主要任務，即受理旅游投訴、開展旅游服務質量現場檢查、開展旅游行政執法。”就旅游質監執法機構的執法權屬于法律授權還是行政委托的問題尚不明確，由此引發的法律責任歸屬問題也處于待定狀態。且根據此規定，旅游行政執法機構在缺乏旅游事故責任鑒定權的情形下，其行政執法權難以得到根本保障。

由于缺乏系統的法律調整，旅游業的迅猛發展帶來的一系列問題集中表現在旅游業態發展的混亂上，由此加大了旅游質監執法工作的難度。1．旅游服務理念存在偏差。與公共權力的異化對應，在旅行經營主體開展旅游服務的過程中也存在著理念偏差。隨著旅游市場的逐步放開，旅游產品價格的惡性競爭也隨之發展，旅游服務進入微利時代，由此，導致旅游從業人員在提供旅游服務過程中以強制旅游者購物收取商家回扣為目的，淡化了旅游服務質量提供的約束性要求。與此同時，旅游經營企業為了爭奪市場份額，也不惜以低價格進行惡性市場競爭，從而導致整個旅游市場的失范，旅游消費者無所適從。2．旅游業發展資金投入不足。根據法律規定，風景名勝、文物古跡等旅游資源屬國家所有，由此旅游資源的開發與維護也應主要靠政府資金的投入，甚至與旅游開發相配套的基礎設施建設也應以政府為主體。但由于旅游產業發展起步遲、且相對于其他傳統優勢產業旅游業收入在GDP中占比不高等原因，地方政府的旅游開發投入相對于旅游業的發展需求而言顯得較為短缺，由此帶來旅游業發展的專業化人才同時短缺，對旅游質監與行政執法工作的重視度也就不足，間接地造成了對旅游質監與行政執法失范行為規制不足的局面。3．旅游質監部門與執法部門界限不明確。嚴格意義上，旅游質量監督是行使監察權的表現，而旅游行政執法則屬于行使執法權的表現，兩種權力存在著較大地差異，適度地兩權分離與牽制是旅游業健康發展的必須，但縱觀旅游法律文件的表述，對二者的職能表述差異性不大，事實上多數地區也是實行兩個部門合署辦公，甚至，有的縣級旅游管理部門甚至尚未成立旅游質監與執法機構。［1］由此形成旅游監察權與執法權一體化趨向，極易滋生權力腐敗，產生對旅游服務和產品提供的失范行為監管不力的后果。4．旅游質監與執法聯動機制不完善。也其他部門成熟的執法模式不同，旅游質監與行政執法尚未納入綜合執法體系，而旅游執法本身與其他各行業性執法的關聯度又很強，需要加強旅游執法與工商、質監、逐漸、商務物價等部門執法的聯動性，但當前由于統一的綜合旅游立法尚未出臺，各地制定的旅游法規和執法尺度也不統一，質監執法部門與其他相關部門之間的執法銜接性不足，尤其跨地區、跨行業的案件處理難度較大，［2］由此形成的旅游行政執法渠道不暢已極大地影響了旅游質監與行政執法的效果實現。

市場原因。1．旅游市場約束機制不健全。旅游市場的主體主要是旅游企業和旅游者，相對于其他市場，旅游市場的特殊性主要表現為在這個市場上發生交換的要素是無形的旅游服務而非其他有形產品。在缺乏專門的旅游基本法約束的情況下，旅游業經營行為在流通領域的規范在法律層面只能依靠《民法通則》、《消費者權益保護法》等具有普適性的法律來約束，與旅游市場的個性化經營特點不能完全適應。正因為如此，旅游市場經營行為才會出現亂象叢生的局面，旅游質監與行政執法也面臨著無法可依的窘境。2．旅游經營企業管理不規范。當前旅游質監與行政執法依據的主要有《旅行社管理條例》、《旅游投訴暫行規定》等行政法規和部門規章，但旅游經營企業的內部管理相對比較松散。面對激烈的市場競爭，旅游企業發放給導游、司機等工作人員的工資往往很低，甚至完全靠帶團消費取得收入，這是直接誘發其改變旅游服務宗旨的原因，旅游經營企業管理的不規范加大了旅游的行業性質量監管難度。3．旅游業經營競爭激烈?？v觀《旅行社管理條例》等法規規章，不難發現，旅游業的市場準入門檻較低，因此，近年來，從事旅游服務的企業呈現快速發展的趨勢，但由此帶來的市場競爭也日益激烈，各種不正當競爭手段也層出不窮。針對旅游業的市場競爭行為，目前可以直接適用的法律主要是《反不正當競爭法》，而專門的調整旅游業競爭行為的法律尚屬缺位，甚至連現有的法規或規章都對此都鮮有涉及，旅游質監與執法工作的完善面對激烈甚至是惡性的市場競爭行為尚需要進一步探索。

旅游質監與行政執法體系完善的影響因子分析

旅游質與行政執法體系的完善是一項系統工程，總結起來，影響旅游質監與行政執法體系構建的因子大致包括以下八個方面:

(一)旅游質監執法理念的更新

旅游質監執法理念的更新直接關乎旅游業的發展和質監執法的效果，實現法律效果、社會效果的有機統一。首先，把旅游質監執法當作一項旅游管理工作的理念是落伍的，必須改變管理主導理念為服務主導理念，才能真正促進旅游質監執法工作的改進。其次，將旅游質監執法局限于旅游橫向體系甚至僅限于旅行社行業的觀念也是狹隘的，必須將質監執法的視野拓展至整個旅游及與旅游相關的行業和產品上，確立“立足大旅游、服務大市場”的思路。再次，將旅游質監執法的具體工作與旅游行業的監督管理完全混為一談，極易導致各級旅游行政部門的監督管理處(科)室與旅游質監所的職能劃分不清，出現相互間的推諉或者“爭權”的現象。

(二)旅游立法的完善

國家對依法行政的要求越來越高，所以旅游行政管理部門和質監執法機構必須依法辦事、嚴格執法，旅游質監與行政執法體系的完善不可能脫離立法問題。旅游立法的完善直接為旅游旅游質監與執法行為提供了適用依據，也是確保旅游質監與執法行為保持規范性的前提。

(三)旅游市場的有序性

作為旅游質監與行政執法最終的服務對象，旅游市場的有序與否，直接影響到旅游質監與行政執法的難度大小。

(四)旅游質監執法的制度配套

完善的旅游質監執法網絡形成依賴于外部制度的配套，例如價格執法制度、旅游服務標準制度、專門性的旅游行政處罰程序規則等都直接影響旅游質監執法的啟動和效果。

(五)旅游質監執法的法律賦權

盡管從國家旅游局的相關規章中可以看到對旅游質監執法部門的賦權，但是這僅限于部門規章的角度，其效力層次較低，且目前的部門規章賦權也存在著范圍窄、執行難的問題，因此亟待從國家立法層面明確旅游質監執法的權限。

(六)旅游行政執法隊伍建設情況

旅游行政執法隊伍是真正落實制度的主體，其人員規模的適配性、人員的法律素養、執法水平高低都會影響行政執法的效率。在旅游質監與行政執法體系完善過程中，必須著力培養專業化的旅游質監與執法人員隊伍，促進執法效率的提高。

(七)旅游保障體系構建

旅游保障體系是確保旅游質監和行政執法效力的手段，比如對旅游事故的責任保險制度、旅行社質量保證金制度以及對執法隊伍建設的資金投入等都是確保旅游質監體系良性循環和旅游行政執法效果的有力保障。

(八)旅游執法手段科學化

執法手段科學化水平是提高旅游質監執法工作效率的有力支持，比如近些年推行的旅游綜合執法、相對集中處罰權和旅游公共信息網絡平臺建設等都有效地改善了執法效果。未來旅游質監和行政執法工作依舊需要進一步促進旅游執法手段的科學化，壓縮旅游行政執法的權力尋租空間和避免人為因素的干擾。

旅游質監與行政執法體系完善的對策

(一)旅游質監與行政執法體系完善的整體思路

建立完善的旅游質監體系和行政執法制度，必須橫向、縱向體系網絡以及考察外部環境的基礎上進行，最終是要建立三位立體的無縫制度體系。完善旅游質監與行政執法體系的基本原則是:(1)立足大旅游、服務大市場原則;(2)根據旅游市場的細分化，實現旅游質監和執法的多元化;(3)旅游質監和執法工作的規范化;(4)旅游質監和執法的標準化;(5)旅游質監和執法過程的程序化。

(二)旅游質監體系構建的總體設想與行政執法的制度安排

旅游質監與旅游行政執法是兩項不同的工作，不能混為一談，否則就是混淆了監督與執行的界限，犯了角色性錯誤。根據國家旅游局下發的《關于加強旅游質監執法工作和質監執法隊伍建設的通知》(旅辦發［2009］75號)文件精神，旅游質監機構的職能包括:受理旅游投訴、開展旅游服務質量現場檢查、開展旅游行政執法活動。同時根據旅游質監機構的等級劃分，國家旅游質監機構負責制定旅游質監政策、方針、制度;協調、指導和督促其貫徹落實。省級旅游質監機構承擔組織、協調、指導省內旅游質監執法;開展旅游質監執法。市縣級旅游質監機構具體負責旅游質監執法。由此，構建旅游質監體系的總體原則應該是:統一領導、分級管理、服務先導、監督有力、執法有據、規范操作。旅游質監體系的整體性構建，可以從內部和外部兩個方面著手，其中內部體系又應從橫向和縱向兩個層面分析。

1．完善旅游質監與行政執法體系的框架設計

根據旅游質監與行政執法工作的實際需要，完善旅游質監體系應從外向和內向兩個方面入手以指導旅游行政執法工作。(1)外向型旅游質監體系的構建應包括四個方面的內容:一是關于旅游市場環境整治的監管制度體系構建;二是關于旅游政策法規的制定或參與制定程序規范完善;三是對旅游政策法規實施效果的檢測與反饋機制完善;四是建立與旅游相關的行業聯動執法機制。(2)內向型旅游質監體系的構建應包括橫向與縱向旅游質監體系兩個方面。橫向的旅游質監體系構建應主要面對直接從事旅游服務的旅游經營企業，要加強當前已有的對旅行社、旅游景區、導游人員等方面的監管制度建設，同時還要構建縱向的旅游質監體系，重點是加強對輔助旅游企業的監管，加強對旅游飯店和旅游配套服務企業的監管制度建設。

2．完善旅游質監與行政執法體系的制度安排

旅游質監與行政執法體系的完善需要相對完備的制度支撐，根據上述關于旅游質監與行政執法體系的框架設計思路，完善旅游質監與行政執法體系的制度安排應包括以下內容:

(1)外向型旅游質監體系構建的制度安排

首先，必須完善旅游質監與行政執法機構設置。從旅游質量監督與行政執法機構設置的現狀看，各地多是采用旅游質監所與旅游行政執法大隊合署辦公的形式，造成旅游監管與行政執法的角色混同，極易滋生權力腐敗，不利于旅游市場秩序的整頓。因此，要構建完善的旅游質監與行政執法體系，首先必須完成旅游質監與行政執法的權力分置，將旅游質監所與旅游行政執法大隊獨立開來，受旅游行政管理部門的統一領導，旅游質監所負責督查旅游市場和旅游企業中的違法違規行為，而由旅游行政執法大隊負責對違法違規行為的依法處理。為了調動旅游質監與行政執法工作的積極性并有效的防止權力尋租，應該將旅游質監所和旅游行政執法大隊統一納入全額撥款的事業單位編制管理。在各縣級以上地方和大型景區均應設立旅游質監所和旅游行政執法大隊，充實旅游質監與行政執法隊伍。

其次，必須完善旅游質監與行政執法依據。我國已出臺幾十部關于旅游方面的行政法規和規章，全國三十多個省市也分別出臺了地方性法規，如旅行社條例、旅行社管理條例實施細則、國家旅游局行政許可實施暫行辦法、導游人員管理實施辦法、旅游投訴暫行規定、價格法等。但受法律效力等級等問題的限制，給旅游質監與行政執法工作帶來困擾，目前的旅游行政執法制度及相關法律法規都需要進一步完善，尤其是具體的行業性制度亟待補充。當前旅游市場秩序的失范最核心的問題就是處在旅游執法依據的支撐力不足上。具體而言，完善旅游質監與行政執法依據必須進行以下幾個方面的關鍵舉措:第一，由于業界期盼多年的旅游基本立法缺失，導致旅游服務與市場規范標準參差不齊，因此必須盡早出臺《旅游法》，對各地尺度不一的地方性規定和寬嚴不同各旅游行業性規則進行統一規制。在旅游基本立法中，要對旅游經營主體、旅游服務標準、旅游終端產品和旅游市場秩序管理等分別加以規定。第二，由于旅游業態發展的多元化，自助游、網上訂房訂票等業務發展迅猛，旅游電子商務的法律規制尚屬空白，因此，必須盡早出臺針對新的旅游發展形態的法律法規，從旅游經營終端對此類旅游行為加以調控。第三，由于旅游景點依托的管理體制多元化，比如建設部門負責風景名勝區的管理、寺廟道觀的管理又屬于宗教管理部門、文物博物館的管理隸屬于文化管理部門等，由此造成旅游資源管理多頭領導的混亂局面，給旅游行政執法帶來極大的難度，因此，應盡快出臺協調性規定，理順各部門的管理職責，實現旅游景區經營行為的有序化。

再次，必須構建完備的旅游執法標準化體系。我國現有37項旅游標準化制度，涉及旅游社、旅游飯店、旅游景點、旅游休閑場所、旅游服務人員、旅游公共信息管理、旅游安全管理等方面，較為全面。但目前涉及旅游術語標準化、出境游語言培訓服務標準、企業內部或行業內部約束的指導性標準尚待建立。針對近些年新型的特殊形態的旅游服務項目，除農家樂服務規范外，在其他鄉村旅游服務項目上尚缺乏統一的標準。在現有標準中，考慮到與國際標準化組織、世界旅游組織相關標準的接軌，在旅游飯店星級認定等標準上尚需進一步完善。

最后，盡快更新旅游行政執法模式。針對不同業態采用不同的執法模式，但目前旅游質監部門的執法權限收到較大的限制。突出表現在兩個方面:一是旅游質監部門的執法權多是針對旅行社行業，適用范圍狹窄;二是旅游質監執法部門無旅游事故責任鑒定權，無法實現與旅游保險理賠等部門的有效銜接。由此，網絡化的旅游質監體系與聯動式的旅游執法模式跟進顯得尤為必要，對旅游質量監督與行政執法過程中出現責任競合而相互推諉或爭權奪利的情況必須采用聯動執法模式，加強旅游行政執法與工商、價格、交通、衛生、農業甚至食品等執法部門的橫向聯系。

(2)內向型旅游質監體系構建的制度安排

對直接從事旅游服務企業和人員要嚴格執行現有旅游質量標準的規定，加強資質和資格管理，現有規則對此方面的規定相對完善，但尚有一些具體的行為性規定尚缺乏可操作性。以導游人員的強制游客購物行為為例，旅游質監與行政執法部門在工作過程中往往面臨取證難、監管難的尷尬處境。因此，要從源頭上減少此類行為，在旅游經營人員收入分配機制、旅游質量保證金、旅游證據規則和旅游投訴管理規定上要作出相應調整。對輔助旅游企業的監管，旅游行政管理部門可以商請交通、工商、價格等行政管理管理部門制定聯合執法制度，加強旅游質監與行政執法的全程化管理。在立足大旅游的視角下，旅游質監與行政執法體系的完善是一項系統工程，只有全社會合力推進，在國家法律制度完善和隊伍建設條件的逐步完善才能形成立體、無縫的旅游質監與行政執法鏈條。（本文作者：劉艷單位：安徽經濟管理干部學院政治法律與社會文化教研部）