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一、居家養老服務的研究現狀

“居家養老”概念最先由西方國家提出。在國外，居家養老服務一般稱為“老年人社區照顧”。20世紀60年代西方發達國家提出了“在合適環境中養老”的理論，英國更是較早開始推行社區照顧的國家。之后，各國紛紛效仿，到20世紀80年代，西方國家的老年人社區照顧服務已走向成熟[3]。國內有關居家養老的研究開始于20世紀80年代。目前學者們還沒有對居家養老的涵義作出明確的、一致的解釋，但大部分學者贊同居家養老是一種社會服務和家庭養老相結合的現代養老方式這一觀點，即居家養老是指老年人在家中居住但卻享受社區為老年人提供的養老院式服務的一種社會化養老模式[4]。2008年全國老齡辦的“關于全面推進居家養老服務工作的意見”中將居家養老定義為：政府和社會力量依托社區，為居家養老的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面服務的一種服務方式。孟艷春（2010）認為，居家養老服務是指以家庭為核心，以社區養老服務網絡為外圍，以養老制度為保障的養老體系，也被稱之為“沒有圍墻的養老院”[5]；杜少英（2013）等認為居家養老服務就是老人以家庭為核心，社區為輻射點，政府和社會提供制度政策和資金的保障，為老人提供各種養老服務[6]。綜上所述，所謂“居家養老”可以理解為，以家庭為核心、以社區為依托、以專業化服務為依靠，為居住在家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉為主要內容的養老模式，養老功能的全方位性、養老資源的多元性、養老體系的多層次性、養老體系的開放性和優勢互補性是該模式的四個主要特征[7]。居家養老是家庭養老和社會養老的有機結合，是把社區養老延伸到家庭的一種社會化養老模式。更進一步說，居家養老就是綜合運用社會網絡與現代信息技術，是融合個人、家庭、社區、社會組織、市場、政府共同參與的一種多元養老服務。

二、政府在居家養老服務中的價值功能

居家養老都是在政府的推動和扶持下發展起來的，但政府一定不要大包大攬。政府應加強規劃引導，按照“非禁即入”的原則，放寬居家養老服務經營范圍核定條件，扶持發展居家養老服務組織和服務企業。建立健全居家養老服務社會組織和加盟企業的準入和退出機制，簽訂服務提供協議，實行服務質量監控，對信譽度高、服務優質的組織和企業進行重點推薦、優先派單，反之，實行末位淘汰，確保服務質量。

（一）居家養老服務具有部分公共服務的屬性，政府在居家養老服務中要堅持保基本的原則。《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）規定，各地公辦養老機構要充分發揮托底作用，重點為“三無”（無勞動能力，無生活來源，無贍養人和扶養人、或者其贍養人和扶養人確無贍養和扶養能力）老人、低收入老人、經濟困難的失能半失能老人提供無償或低收費的供養、護理服務。也就是必須從貧困的角度考慮老年人，但也不是包攬這幾類老人所有的服務，只提供基本養老服務。

（二）政府在居家養老服務方面的功能還包括建立良好的機制。針對社會組織發展不足，就需要建立相應的標準機制來促進社會組織的發展。從服務內容、管理機構職責、服務機構準入退出、從業人員要求、服務對象確定方面提出規范性要求。北京等地在居家養老服務方面制定了一系列地方標準，如自理、半失能、失能老年人的陪護、家政、做飯、洗衣等諸多服務范圍，十分具體細致，對于提升居家養老服務質量具有很強的指導作用。在大力落實社區養老服務設施的標準方面，要嚴格按照人均用地不少于0.1平方米的標準規劃城市養老服務設施，這個0.1平方米就是標準。在信息服務平臺的標準方面，要緊密結合所轄區域大小、老年人數、服務需求量等實際，分級構建省、市、縣三級平臺，承擔不同的任務，使信息服務平臺作為開展居家養老服務的載體，更好地成為連接老年人和服務組織的橋梁和紐帶。

（三）政府在居家養老服務中更要做到規劃科學化。在國外養老設施建設過程中，除了高端的設施，通過招投標的形式，交給社會組織。其它的養老設施，星羅棋布，分布合理、高低搭配，都是由政府科學地進行規劃。還要堅持主體多元化，包括政府、社會、市場、個人共同提供居家養老服務[7]。政府必須發揮引領作用。一旦社會力量發展起來，就要由社會力量要保證供給，確保最少的投入、更高的效率、更專業的服務。市場主要是滿足一部分高端人群的個性化的需求，這部分高端人群大約只占到養老人群的10%。個人和家庭在全部發揮主觀能動性的基礎上，還不能滿足自己養老需求，則由政府和市場以及社會來提供補缺性的養老服務。

（四）政府在居家養老服務中要對社會組織提供政策支持。包括減免規費、水電氣有線電視收取民用價格、建設補貼、運營補貼、護理補貼、意外傷害險補貼、項目補貼等都要提供政策上的支持。

（五）政府在社區居家養老服務中要強化對社會組織的監督[8]。養老是公共事務，政府家庭共同承擔養老責任；但政府做不好的，要交給社會組織來做，政府通過制定相關政策和法規，對社會組織參與居家養老的行為進行系統監督。

三、居家養老服務社會組織的培育

社會組織在居家養老服務過程中，存在服務覆蓋面小、服務項目單一、服務專業性不強、服務輻射的對象有限等問題。社會組織不是生來就有的，如何培育一批專業性的社會組織，讓社會組織發揮其在居家養老中的積極作用是大問題。

（一）購買服務。居家養老服務中除了一些高端服務外，大部分養老服務都是微利服務，如果沒有政府的政策引導和經費補助，企業、社會力量參與的熱情都不會很高，持續發展的難度將大大增加。建立居家養老服務補償和激勵機制，積極推行政府購買服務制度，使需要服務的“三無”老人、低保及低收入老人、重點優撫對象、經濟困難的失能、半失能老人等保障對象，能得到政府資助性服務。在確定政府購買服務的對象、范圍和補助標準時，要根據本地老年人的構成狀況和財力狀況，量力而行、分類定標、科學測算、補助到人，優先保證政府“兜底”的保障對象的服務要求，再逐步擴大到其他老年人，實現可持續發展。可以采用招投標方式，列舉不能購買服務的負面清單。凡是過程性的服務都可以購買。通過購買服務激發市場活力，對居家養老服務中能夠與政府職能分離的服務功能，都要盡可能交給社會組織和企業去辦，逐步形成政府引導、社會組織和企業參與、市場化方式具體操作的運作機制。成立相應的項目，鼓勵社會組織應標，做到精細化管理。包括等級評定、業務培訓、調查評估、考核審核、日常管理都可通過政府購買服務的形式進行。

（二)市場運作。社會組織不能僅僅通過政府購買服務，購買服務只是起引導作用，必須市場運作1.公辦養老機構市場化運作。養老從重機構到重社區，把機構養老帶回家，把居家養老搞成寄宿化的居家養老，不僅滿足了老人的心理需求，又獲得了專業化的服務。上海閔行區至2020年，全區社區嵌入式綜合養老服務平臺將達到100個，其中長者之家15家，含日間照料、助餐服務等基本服務功能的社區綜合為老服務中心85家，而城鎮社區居家養老15分鐘服務圈也將基本形成。閔行區已明確各街鎮現有的公辦養老機構在2017年前全面實現公建民營[9]。2.信息化運作。蘭州市城關區虛擬養老院，從2009年12月成立至今，通過信息化運作編織起來的養老服務網絡，到現在的五年時間，加盟的養老組織126家，服務了255萬多老人，實現了對老人和加盟組織的信息化管理。2014年8月，甘肅省民政廳和甘肅省老齡辦出臺《關于加快推進全省居家養老服務網絡平臺建設的實施意見》，9月份與中國電信甘肅分公司簽訂戰略合作框架協議，對發展居家養老服務從整體上進行了規劃。在發展目標上，提出要加快構建較為完善的居家養老服務網絡，到2020年，實現“15分鐘養老服務圈”。3.連鎖化運作。社會組織不可能全天候24小時上班，可以按照每6個小時為一個班次，排隊進行，但一定要注意統一標示和統一著裝。這是從時間上的連鎖化。傳統的居家養老社會組織通常一個護理人員什么都做，平均一個人只能照顧3-4個老人，如果采用連鎖化運作，把任務條塊分割，洗衣、做飯、衛生、醫療照顧各司其職，專人負責，人均能照顧7-8個老人，提高了效率，還降低了人員成本。再次是組團化運作。每個養老社會組織各有長處，必須吸納共榮。在同一個房子里面組團，提供一站式服務，免費提供場地，也不收取加盟費，社會組織幫助政府樹立品牌，樹立政府公信力。4.友鄰化運作。2015年1月15日，貴陽市觀山湖區世紀城社區國內首家“友鄰之家”正式開放。“友鄰之家”這種新型社會組織公益服務模式，在甘肅特別重要，甘肅土地面積大，人口多，但經濟發展落后。而”友鄰之家“可以有效整合社區內部的公益力量，讓自主互助精神在社區內生根發芽，促進和諧養老氛圍的形成。南京有120多萬老人，98%是居家養老，約需居家養老護理員4.3萬人，而目前全市持證上崗的專(兼)職養老護理員只有3000人，養老護理員缺口達4萬人，只能就地解決。“家屬照料型”友鄰模式就應運而生了，這在全國是個創新。5.中心化運作，社會組織進入街道，以街道為中心，每個社區都利用起來，像衛星一樣，整個街道全被社會組織覆蓋。

四、居家養老服務社會組織的監管

社會組織總體上仍處于發展的初級階段，社會組織能力偏弱，公信力有待提高，必須實現有效的監管，避免社會組織的消極作用，促進社會組織依法健康發展。

（一）信息化監管。可以實時監管助老卡的使用情況，呼叫終端的利用情況等；可以使用傳感器監管，如使用腕表，將老人的脈搏血壓等生命體征傳遞給平臺、給孩子；可以使用定位監管，監測護理員行動軌跡。

（二）專業化監管。可以通過呼叫終端呼叫量來評估社會組織；可以通過服務到位率來進行社會組織的評估，包括服務方式和服務時間，服務滿意度等；可以通過抽查的方式對服務社會組織進行每個季度的評估，如深圳市民管局于2014年10月8日頒布實施《深圳市社會組織抽查監督辦法》，在全國率先推進社會組織抽查工作。每次隨機抽取抽查名單后，在不提前告知抽查對象的情況下，前往社會組織注冊地址進行檢查。抽檢全過程向社會公開，并邀請市人大代表、政協委員、黨代表及社會知名人士參與，同時聯系媒體進行動態跟蹤報道[10]。

（三)社會化監管。通過行風監督員、媒體記者、志愿者、人大政協，立足居家養老協會，變社會組織的負面影響為正面影響，實行監管。

（四）行政化監管。社會組織的階段性目標可以量化的，用目標進行監管；每個月都要把目標完成情況進行工作通報，通報給每個區（縣）的區委書記、區長、分管區長、民政局一把手，組織部長，工作前3名，用紅筆，后3名，用感嘆號，然后給每個區（縣）一份表揚信，讓每一個護理員、每一個養老組織、每一個相關領導都要樹立監管意識，邀請市政府督查辦監管，對于護理員、護理組織被投訴，采取行政處罰，做到賞罰分明。

（五）行業自律。居家養老社會組織要在制定規范，讓每一個成員在自律的基礎上有效實現行業自律，可以拓寬行業覆蓋面，吸引更多的養老社會組織加入到居家養老，通過增加社會組織的數量，增強養老社會組織的代表性和行業影響力；可以通過加強宣傳推廣，讓社會組織制定的行規行約和自律性制度得到養老社會組織的認同、社會的認可，擴大社會影響力；可以主動承接政府部門轉移的公共服務職能，積極參與相關法律法規、行業標準和行業發展規劃、行業準入條件等的研究和制定，提高政社合作度。居家養老社會組織的培育和監管必須實現工作理念從“重登記輕管理”轉變為“輕登記重管理”；工作方式從“事后被動式處理”轉變為“全程動態式檢查”；工作模式從“運動化整治”轉變為“常態化監管”，讓社會組織不想違法、不能違法、不敢違法，實現居家養老社會組織的良性循環。

作者：李麗君單位：甘肅行政學院