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＊摘要:綠色發展意味著經濟、社會以及自然環境的可持續協調發展。目前我國生態文明制度體系建設已經取得較大進步，需要根據“綠色發展”的要求予以進一步深化和發展，需要根據國家治理體系和治理能力現代化的要求，將推進綠色發展中比較重要和成熟的經驗做法規范化、法治化、體系化，使其能夠適用于政治、經濟、文化、社會建設的方方面面，使其能夠真正成為影響社會資源配置及利益協調的主要因素。綠色發展法治化的重點包括四個方面:一是綠色發展法治化的法理基礎;二是綠色發展約束性規范的法治化;三是綠色發展引導性規范的法治化;四是綠色發展保障性規范的法治化。運用法治思維和法治方式鞏固綠色發展成果，提升相關制度的規范效力和權威性，是綠色發展法治化的基本目的和根本原則。

關鍵詞:綠色發展;法治化;生態文明體制改革;國家治理現代化

綠色發展不同于“增長至上”的傳統發展觀，它意味著經濟、社會以及自然環境的可持續協調發展，其哲學基礎是馬克思主義的自然觀。綠色發展理念同創新、協調、開放、共享四大發展理念針對不同領域的問題，各有具體內涵，彼此之間相互融通、相互促進，構成一個有機整體［1］。實現綠色發展是全中國人民的共同期盼，也是中國經濟社會發展的時代召喚。黨的十八大首次將綠色發展作為推進生態文明的主要方式。“十二五”規劃將“綠色發展”作為單獨一章并專門加以闡釋。2015年4月，黨中央、國務院在《加快推進生態文明建設的意見》中提出，堅持把綠色發展、循環發展、低碳發展作為生態文明建設的基本途徑。在此基礎上，綠色發展被列入“十三五”規劃的核心理念，提出“堅持綠色發展，加快建設資源節約型、環境友好型社會，形成人與自然和諧發展現代化建設新格局，推進美麗中國建設，為全球生態安全作出新貢獻”。2017年10月，黨的報告進一步強調“形成綠色發展方式和生活方式”。目前，我國生態文明制度體系建設已經初具雛形、初見成效，需要根據“綠色發展”的新要求，在此基礎上予以進一步拓展。自2015年9月黨中央、國務院制定并《生態文明體制改革總體方案》以來，生態文明與綠色發展制度的建設得到迅速的發展;總體上，生態文明績效評價考核和責任追究制度已基本建立;自然資源資產產權制度改革正積極推進;國土空間開發保護制度日益加強;空間規劃體系改革試點全面啟動;資源總量管理和全面節約制度得到強化;資源有償使用和生態補償制度持續推進;環境治理體系改革力度加大;生態環境公眾參與和信息公開制度得到完善［2］等。我國已經初步解決了生態文明及綠色發展制度“從無到有”的問題，但普遍存在不系統、不穩定的缺陷，尚未在理論和實踐上形成推進綠色發展的法治化路徑，需要根據全面推進依法治國的要求對綠色發展法律制度進行完善。

一、我國綠色發展法治化的現狀

法治是實現綠色發展和生態文明建設的內在要求。從整體上看，傳統法律無法為綠色發展提供制度保障，實現綠色發展必須借助于綠色發展法的強力推行;綠色發展法是糾正傳統發展法缺陷的新型法律體系［3］。具體可以從立法、執法(法律實施)、司法三個方面展開:

(一)綠色發展立法現狀從生態文明建設的屬性來看，與其相適應的生態環境立法要求自然、社會和經濟的協調發展，在強調生態利益的同時要考慮人類的利益，尋求社會、生態和經濟的和諧發展。我國尚未對綠色發展進行整體或者有針對性的法律布局，現階段不僅沒有專門立法，而且也缺乏綜合治理思路;既存在價值觀不統一的問題，也有政策與法律不兼容的問題，還有部門法的不完善與協同效應差等問題，從而整體影響了規范綠色發展的效果［4］。在當前我國推進綠色發展進程中，需要形成預防性、可持續性、協調性的立法理念，探尋科學的立法模式，發揮公眾參與在法律制度體系建設中的作用［5］。在實現綠色立法的途徑上，學者提出應借鑒全球化視野下的其他國家的相關經驗制度，結合我國實際情況予以制定。近年，隨著生態文明建設的深入推進，綠色發展理念已經在我國立法中逐步得到體現與實踐。學者指出，2014年修訂后《環境保護法》在第一條立法目的中明確載明“推進生態文明建設”，這是反映生態文明理念的價值目的，也是環境立法區別于其他法律的特色目的、新型目的。通過確立“推進生態文明建設”這一目的，表明我國環境法正在逐步實現從以防治污染為標志的環境保護法向以建設生態文明為標志的生態法的歷史性轉變［6］。有研究指出，綠色發展理念在我國環境立法中經歷了萌芽、起步、發展和繁榮的探索過程，最終以新《環境保護法》由立法目的、國家戰略、經濟社會發展與環境保護協調策略、基本原則、若干制度和違法責任所構成的新型立法模式進行了實踐。對經濟社會發展與環境保護關系進行立法調整的新模式，以綠色發展理念為指導，符合發展中國家環境立法的發展趨勢，也是我國環境立法的未來發展趨勢［7］。

(二)綠色發展與環境法的實施環境執法及法律實施是學者一直以來關注的重點，也是一個長期困擾中國環境法治的難點問題。一般而言，我國環境立法已形成一定的體系，但環境法的實施面臨較大阻力，環境執法機構難以嚴格執法，維護污染受害者的環境權益困難重重［8］。傳統上，我國環境法學研究以立法為中心的傾向比較明顯。而在當前我國環境法律體系已基本形成的情況下，繼續以立法為中心已經成為我國環境法學研究的誤區之一;面向未來，我國的環境法學研究應當以環境法的實施為中心，面向中國的社會現實展開研究［9］。在綠色發展的背景下，就近年來環境法實施情況而言，在環保“新常態”和推進綠色發展的社會條件中，不應先驗地將地方政府視為阻礙環境法實施的消極因素，而是需要從微觀視角出發進行更為細致化地分析。中國環境法實施現狀與公眾訴求之間的矛盾，源于行政權力運作的實踐邏輯，是一種內生困境而非外在困境，并不是簡單通過加大外部資源投入就能解決，而是要依賴制度性約束條件的轉變與改善，其關鍵環節在于實現政府決策模式從“嵌入”到“善治”的轉型［10］。有學者則指出，財政體制是環境法的實施責任得以落實的核心保障。在綠色發展的背景下，隨著環境法實施壓力的不斷增加，法律實施導致的財政壓力成為重要問題，應該根據公共產品配置的一般原理，結合法律規定具體劃定環境法的實施責任，以確保環境法的實施責任得以充分實現［11］。

(三)綠色發展與環境司法改革司法是實現社會公平正義的最后一道屏障。在推進綠色發展的過程中，環境司法發揮著不可或缺的重要作用。一直以來，由于受到種種因素的影響，我國環境糾紛的司法救濟途徑并不順暢，環境司法機制未能發揮應有作用［12］。2007年11月，貴陽中級人民法院環境保護審判庭和清鎮市人民法院環境保護法庭正式成立，代表著我國環境司法改革序幕的拉開。在體制改革上，主要是成立專門的環境司法審判機構，包括環保法庭、環保合議庭等多種方式，福建、貴州、江蘇、海南等地已經建立起三級環境資源審判組織體系，實現環境法庭“全覆蓋”。在機制改革上，主要是探索環境資源民事、行政、刑事案件“二合一”或“三合一”歸口審理模式，目標是實現審判機構專門化、審判人員專業化和審判程序制度化［13］。2014年6月23日，最高人民法院《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》，首次以司法政策的方式，回應社會對環境資源審判的高度關切，順應人民群眾最強烈的司法需求，宣示了“向污染宣戰”的國家意志，對環境司法體制機制改革的成果進行了集中展示。同月，最高人民法院環境資源審判庭正式掛牌成立，標志著我國環境司法進入了新的歷史階段。2016年6月2日，最高人民法院《關于充分發揮審判職能作用，為推進生態文明建設與綠色發展提供司法服務和保障的意見》(以下簡稱《意見》)，明確提出“將綠色發展理念作為環境資源審判的行動指南”，這是司法領域對綠色發展理念從理論到實踐的轉變和貫徹，突出“綠色司法”在保障我國生態文明建設進程中擔負的重要使命和任務。《意見》從環境污染防治、生態保護、自然資源開發、氣候變化和生態環境損害賠償訴訟等不同角度，對各類環境案件審理工作提出了具體要求，對新時期的綠色司法進行了系統闡釋，不僅體現出我國綠色司法對環境私益與環境公益的協同保障，也反映了我國綠色司法適應綠色發展的客觀需要，擴大了環境權益保障范圍。另外，最高人民法院在2015年1月出臺《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，與民政部、環境保護部聯合下發《關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》;在2015年6月《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》中，從多個方面對環境侵權責任糾紛案件的具體法律適用問題進行了解釋。這些都極大地推動了環境司法在實踐中的發展。概言之，環境資源審判專門化要以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念及其蘊含的哲學原理為指導，統籌謀劃，突出重點，進一步促進環境資源審判的專業化［14］。在環境司法改革實踐的影響和推動下，對環境司法的學術研究近年來成為學者關注的熱點問題。社會各界普遍認為，最高人民法院成立環境資源審判庭意味著我國司法機關已經開始注重環境司法的特殊性，研究重心轉向更為具體的制度設計。概言之，環境保護是生態文明建設的主戰場或主陣地，抓手為環境法治，切入點為環境司法。深入推進環境司法改革，是生態文明建設的助動力和基本保障［15］。黨的報告對生態文明建設的全面部署為新時代的環境資源司法創造了新機遇，提出了新挑戰，需要環境資源司法確定專門化維度、精細化路徑、個案公正價值導向的新目標［16］。

二、綠色發展法治化的必要性

從整體上看，我國生態文明建設與綠色發展歷經“理念宣導”和“政策試點”兩個階段，正在向“制度定型”和“具體操作”層面不斷深化，正在經歷從理論到實踐的歷史性轉變，需要根據國家治理體系和治理能力現代化的要求，將推進綠色發展中比較重要和成熟的經驗做法制度化、規范化、法治化、體系化，使其能夠適用于經濟、政治、文化、社會建設的方方面面，使其能夠真正成為影響社會資源配置及利益協調的主要因素。具體而言，綠色發展法治化的必要性體現在如下四個方面:

(一)運用法治的全面性特征，為將生態文明建設融入經濟、政治、文化、社會建設的各個方面提供基本框架和規范指引，體現“綠色發展”理念的本質要求和根本特質法治是治國理政的基本方式，“依法治國、建設社會主義法治國家”是我國的基本方略。法治的全面性意味著在經濟、政治、文化、社會、生態建設的各個領域全方位、立體型的厲行法治，意味著由法來決定國家絕大多數事務，意味著法適用于治國理政過程中的絕大多數情況［17］。目前，我國在生態環境保護與自然資源保護領域已經建立了基本的法律體系，《環境保護法》以及關于大氣污染防治、水污染防治、噪聲污染防治、固體廢棄物污染防治、森林草原、動植物資源、山脈草原、海洋保護等相關法律制度已基本具備。但生態文明建設的法律體系仍然不健全，民法、行政法、經濟法等相關法律部門的“生態化”程度仍然不夠充分，法律制度之間尚存在不配套、不銜接的問題，“碎片化”現象仍較為普遍，這些都嚴重制約了“綠色發展”理念的貫徹與實現，亟需通過理論創新和制度實踐，為“綠色發展”理念的落實提供總體性框架。

(二)運用法治的民主性特征，為綠色發展提供“公平、公正、公開”的規則體系，提升全社會的生態意識與自覺行動法是一國絕大多數民眾意愿的體現，民主性是法治的基本特質。從實質層面上看，法治的力量源于法律規則能夠體現公平正義;從形式層面上看，法治的力量則是基于法律規則的公開透明。從目前我國綠色發展相關制度供給看，主要體現為以政府為主體的強制性制度，圍繞市場主體(企業)和社會主體(公眾及社會組織)的制度設計及制度供給相對不足，政府和市場定位不清，行政管制的手段和措施應用多，市場調節、社會管理、公眾參與的手段和措施應用少，生態環境領域的信息公開與公眾參與尚不完備，亟需通過建立“機會平等、規則平等、權利平等”的制度體系，為各個領域的綠色發展提供“公平、公正、公開”的法律規范，調動市場主體和社會主體自覺參與生態建設的意識與行動。

(三)運用法治的長期穩定性特征，解決綠色發展制度效力與制度變動的問題，為各方主體提供穩定的行為預期穩定性是法治的基本特質，是針對長期事項予以普遍使用的行為規則，區別于針對個別事項予以適用的單獨措施，能夠用規范的方式將各方的權利與義務加以確定。長期以來，我國政府推進工作主要依靠領導講話、文件、會議紀要、批示等，缺乏明確的規范效力。相關制度的制定、變動和廢止缺乏嚴格的程序。盡管近年來這一現象得到好轉，但生態文明制度建設中“文件替代法律”“政策替代法律”的情況仍然存在，影響到生態文明建設向縱深發展的穩定性與嚴肅性，影響到綠色發展對資源配置加以調整的可行性，亟需運用法治思維和法治方式提升明確相關制度的規范效力，嚴格變動程序，使綠色發展的一整套制度不因領導人的改變而改變，不因領導人意志和注意力的變化而隨意變動，使其能夠長期穩定的發揮作用，通過制度對行為的規范和指引作用，使社會資源配置方式符合綠色發展的內在要求。

(四)運用法治的權威性特征，為綠色發展相關制度的實施提供強有力的法律保障，持續推進綠色發展法治具有權威性的內在特質，以國家強制力為后盾予以保障，這種強制力是法律作為社會和平與正義最后捍衛者的本質所在［18］。毋庸諱言，實踐中仍然存在大量的生態環境違法、違規行為沒有得到及時有效的處理，一些地方政府沒有很好履行環境監管職責，這一點可以從近年來在全國范圍內所開展的中央環保督察中得到大量佐證［19］，造成環境質量難以從根本上得到好轉。因此，需要堅持法治原則推進綠色發展制度建設，將法治的權威和強制性作為制度實施的有力手段，將全方位的責任追究(包括政府責任、企業責任、個人責任等)作為制度體系的有機組成，從根本上保障相關制度得到普遍遵守和有效實施。

三、綠色發展法治化的基本內容

為實現綠色發展的規范化、法治化，建立健全具有內在邏輯一致性和外部協同統一性的綠色發展法律制度，形成具有中國特色的綠色發展法治體系，需要更進一步地分析綠色發展的內在本質，提煉相應的規范需求。應當看到，與創新、協調、開放、共享四大理念相比，綠色發展理念的內涵更加豐富、外延更加廣泛且涉及經濟、政治、文化、社會建設的各個方面和全過程。因此，綠色發展不僅僅是一種新的發展模式，更是一種新的資源配置方式及利益協調方式。資源配置主體的決策行為都是在一定的制度約束下進行的理性選擇，而不同制度背景下行為主體的差異也必然造成利益分配與資源配置效率的區別。具體而言，綠色發展法治化的重點包括如下四個方面:

(一)綠色發展法治化的法理基礎“綠色發展”不同于一般意義上的“綠色經濟”，也不能簡單等同于“可持續發展”。相應的法治建設需要綜合生態文明建設與經濟社會發展的時代需求進行理論創新，需要運用馬克思主義哲學、社會利益分析及行為模式變遷等理論，深刻把握當今社會人與自然關系的規律性與本質性內容，深入分析綠色發展對經濟社會發展提出的新要求、新挑戰，從而提煉出相應的法治基礎理論。因此，需要在宏觀層面上對綠色發展法律法規的價值基礎與理論基礎進行研究。深刻把握當今社會人與人、人與自然關系的規律性與本質性內容，深入分析綠色發展對經濟社會發展提出的新要求、新挑戰，從而提煉出相應的法治理論。應當看到，綠色發展理念是對傳統工業文明和資本主義的局限性進行深刻反思的結果，代表著人與自然關系的全面轉型與深刻變革。人與自然關系的發展演變是現代法治必須加以關注的一個重要方面。近代資產階級革命以來的法治思想及制度，都是建立在“人對自然的支配”觀念之上，以哲學的主、客二分范式為基礎［20］。建立在“人類中心主義”基礎上的傳統法治理念及其制度設計都是單純以人的利益為目的，將生態環境視為供人類開采利用的單純“客體”，而對生態環境價值缺乏關注。生態文明建設及綠色發展對人與自然關系的重構，必然帶來法治觀念的革新。綠色發展是當代中國一次重大的社會變遷和集體行動，需要社會成員形成新的價值觀、法治觀，并通過締結新型的行動準則和法律規則促進生態友好行為模式的形成和實施。從歷史與邏輯相統一的角度出發，綠色發展制度建設的法治基礎理論研究包括如下內容:綠色發展中人與自然關系變革與法治的生態轉型;適應綠色發展的法律關系理論;適應綠色發展的法律原則理論;適應綠色發展的法律價值及立法目的理論等。

(二)綠色發展約束性規范的法治化約束性規范是依靠法律與政府的強制力得以實現的剛性規則，具有權威性、強制性、底線性等特征，是實現綠色發展的基礎性規則。約束性規范的核心任務是確保不能突破“自然—經濟—社會”系統的“底線”或者說“閾值”。基于“最嚴格環境保護制度”的要求，有必要通過劃定并嚴守“生態紅線”的方式，對一國生態系統與經濟體系的承載力加以確認與保護。基于不同的生態功能(資源承載力、環境承載力、生態彈性力)，綠色發展的約束性規范及其制度實踐可以分解為三個方面的內容:生態功能紅線，實現生態功能保障基線目標;環境質量紅線，實現環境質量安全底線目標;資源利用紅線，實現自然資源利用上線目標［21］。我國目前的生態紅線制度有著較大缺陷，不能適應綠色發展法治化的需要，包括［22］:(1)在生態功能保障基線方面，目前我國自然保護區域的管理存在嚴重的“部門化”“碎片化”現象，造成大量多頭管理、交叉管理和管理真空問題;(2)在環境質量安全底線方面，傳統意義上的污染物總量減排和環境質量改善之間尚未完全對應，已經不適應綠色發展的需要，亟待從目前“總量控制約束型、質量改善指導型”模式，轉變為總量控制和質量改善“雙約束”模式。(3)在自然資源利用上線方面，涉及能源、水、土地等戰略性資源的安全利用和高效利用。目前我國相關制度仍然停留在傳統科層化技術治理層面，沒有將資源合理利用作為多元主體共同參與的公共議題，缺乏穩定性的法律規則，亟待由政府和社會力量共同構成治理網絡、實現從技術治理到公共治理的轉變。

(三)綠色發展引導性規范的法治化綠色發展不僅需要具有強制性的“硬約束”制度，同時還需要相對“柔性”的引導性規范及其制度設計，通過有效的經濟激勵措施實現外部成本和效益內部化，使市場機制發揮激勵作用，引導政府、企業、個人、社會組織等主體采取綠色生產和消費行為。2015年9月，中共中央、國務院的《生態文明體制改革總體方案》中，專門強調“要形成支持綠色發展、循環發展、低碳發展的利益導向機制，逐步實現市場化、法治化、制度化”。這就要求綜合運用稅收、價格、財政補貼、綠色信貸、市場交易等經濟工具，實現外部成本和效益內部化，使市場機制發揮正向激勵作用，推動綠色發展，走向深入。與政府強制性的直接干預不同，經濟激勵制度作為一種間接調控手段，以承認微觀經濟主體自主經營和市場機制的作用為前提，通過市場機制這一中間環節，對體現綠色發展的市場活動進行調節與控制。這意味著隨著生態問題的日益嚴重，生態功能和環境容量不再是取之不竭、用之不盡的“無價之物”，而是一種新型的資源，具有稀缺性與可用性的特點，有內在價值與使用價值，必須通過市場機制實現有償使用和合理開發，并基于法治化路徑形成相對穩定的規則體系。概言之，綠色發展引導性規范法治化的目的，在于調整綠色發展中的利益格局與行為秩序，通過法律制度引導政府、企業、個人、社會組織等主體的行為。

(四)綠色發展保障性規范的法治化嚴格的責任追究是實現綠色發展的主要制度保障，具體包括法律責任、政治責任和社會責任三個方面。整體上看，目前我國在綠色發展法律責任、政治責任和社會責任上的制度建構存在一定缺陷，不能完全適應生態文明體制改革與加快綠色發展的需要，亟待通過法治化路徑加以完善。(1)法律責任的不足。具體分為環境民事責任、環境行政責任和環境刑事責任三個層面。在環境民事責任領域，我國長期以來在環境保護方面偏重于政府行為，重行政規制而輕民事法律的調整，使環境民事責任制度長期未得到重視。現行的環境侵權法律制度不足以完整實現對環境民事責任的要求，對生態破壞類侵權行為缺乏關注，對于受害人權益及環境公共利益的保護尤為不利，不能適應綠色發展新形勢下的要求。在環境行政責任領域，環境行政不作為、亂作為的現象在實踐中仍然多發，存在環境行政責任設定主體較為混亂、責任規范與義務規范的設置缺乏合理對應與銜接，環境監管行政責任與行政相對人責任的設定嚴重失衡、法律責任規定零散而缺乏體系等問題。另外，環境行政責任與刑事責任缺乏有效銜接，個別行政執法機關“以罰代刑”的情況依然存在，削弱了對環境違法行為的威懾力。在環境刑事責任領域，環境犯罪的特殊性對傳統刑事責任實現的方式提出了新的挑戰，傳統上單一適用的刑罰措施已難以適應綠色發展的需要。(2)政治責任的缺陷。近年“黨政同責、一崗雙責”的推行拓展了綠色發展政治責任的范圍和力度，實現了環境追責對象的“全覆蓋”［23］，但也存在一些深層次的法律問題亟待解決，包括:問責依據規范效力較低、缺乏法律明確規定;問責的實體規定有所缺失;問責事由不統一;問責程序缺乏細致規定，具有一定隨意性;問責的公眾參與度和信息公開程度低，等等。從根源上看，目前對生態環境政治責任的追究很大程度仍停留在傳統“運動式治理”的層面，亟待加以規范化、法治化和長效化。(3)社會責任的缺失。我國現行生態環境立法缺乏公民社會責任(義務)的具體可操作規定，學術研究相對薄弱，并未完整的提供“法律設定環境義務”的正當性基礎及法教義學論證［24］，實踐中也缺乏企業、政府、社會共同參與生態環境保護的“多元共治”模式，導致無法形成促進生態環境公共利益的合力，無法從源頭上解決生態環境保護的動力問題。社會公眾參與綠色發展與生態環境保護的意識有待提高，亟待通過系統的制度設計和法治建設加以解決。

四、結語

推進綠色發展是“十三五”工作的重中之重。近年，我國在生態文明制度建設中取得一系列成果，積累了大量有益的生態環境治理經驗，為“十三五”期間全面實現綠色發展提供了良好基礎。在中國經濟社會發展進入“新常態”的歷史節點中，需要整合法學、經濟學、管理學等相關學科的知識積累與人力資源進行交叉研究，開創綠色發展協同創新研究的新領域;需要運用法治思維和法治方式鞏固綠色發展成果，提升相關制度的規范效力和權威性，通過全面立法。嚴格執法、規范司法等多種途徑實現綠色發展目標，建立與國家治理能力現代化與“依法治國”基本方略相適應的綠色發展制度規范，從而在根本上提升綠色發展理論與實踐的高度、深度和廣度。

作者：陳海嵩 單位：中南大學法學院