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摘要:預算分權包括橫向分權與縱向分權兩個維度。預算分權對于預算權力的制約與平衡、提高預算效率、優化資源配置、保障公民權利與自由具有重要價值與意義。當前由于政府間事權劃分不明確、不清晰，事權與財權的不匹配、收支劃分不合理以及轉移支付的不完善，導致我國地方預算自主性不強、地方預算主體地位難以確立。應完善《憲法》《預算法》與相關法律，明確預算分權的法治化模式，合理劃分政府間事權、財權與支出責任，完善財政轉移支付制度，進一步推進我國預算分權的法治化進程。

關鍵詞:預算權;預算分權;法治化

預算分權即預算權的配置問題，它包括橫向分權與縱向分權兩個維度。一般講，橫向維度的預算分權是指國家預算權力在同一層級的不同國家機關，如立法機關、行政機關與司法機關之間的配置問題，而縱向維度的預算分權是指國家預算權力在中央與地方之間以及地方各級預算主體之間的配置問題。科學、合理地配置國家預算權力，實現國家預算權力的分工制約與良性互動具有重要的理論與實踐意義。近年，對于橫向維度的預算分權問題的研究，我國學界較為重視，而對于縱向維度的預算分權問題的研究仍有待加強。本文擬從縱向預算分權的維度探討我國預算分權問題，在分析我國縱向預算分權理論基礎、剖析我國縱向預算分權現狀與存在問題的基礎上，提出進一步推進我國縱向預算分權法治化進程的對策建議。

一、縱向預算分權的理論基礎

縱向預算分權法律制度構建的根本目的是規范預算權力的行使，實現預算權力分工制約與良性互動，提高財政資金的使用效率，進而保障公民權利與自由。縱向預算分權法律制度的理論基礎所要解決的是國家預算權力在中央與地方之間以及地方各級預算主體之間進行科學、合理配置的法理淵源。

(一)預算效率理論

效率是指在特定時間內，組織的各種投入與產出之間的比率關系。預算效率是指公共預算投入與公共預算產出之間的比率關系。公共預算是國家年度財政收支計劃。公共預算涉及的是國家財政資金，公共預算的根本目的是優化資源配置，提高公共資源的效率。公共預算權力是國家權力的核心部分，其在國家資源的配置、加強宏觀調控、促進國民經濟健康發展、供給公共產品與服務上具有積極而重要的作用。預算權的合理分工與科學配置有利于防止權力過于集中所帶來的行政低效與資源浪費，是確保公共資源有效利用的前提與基礎。預算縱向分權的核心是保障地方預算的自主性。保障地方預算的自主性有利于促進公共資源的優化配置與有效使用，提高預算效率。由于資源的流動成本以及信息的不對稱性等影響，相較于中央政府而言，地方政府在地方資源配置、提供適宜的公共產品方面具有更大的優勢。奧茨認為:“在提供等量公共產品的條件下，地方政府對公共產品的供給效率要比中央統一配置公共產品的效率高得多。”［1］特里西認為:“由于缺乏對地方居民公共需求的了解，即信息不對稱情況，中央政府難以針對地方居民的偏好給出適量的公共產品配置，容易導致公共產品提供不足或過量，地方政府則由于更為了解居民的需求與偏好可以有效地減少類似失誤，從而實現資源優化配置。”［2］地方轄區民眾的人口數量與民眾的需求偏好并非恒定不變的，分級提供公共產品與服務更能契合民眾的需要。預算是政治過程的中心。從預算的過程看，預算的過程實質上是預算的參與方，包括立法機關、行政機關、政黨、議員、行政官員、利益集團、公眾等，為爭取預算體現自身的利益與需求進行爭奪與博弈的過程，而權責分明、合理分權的預算制度有助于推進預算的博弈走向相對均衡，實現資源優化配置，促使資源有效流動，從而提高預算效率。

(二)權力制約理論

權力制約理論是憲法的基本理論之一，權力制約原則是法治國家的一項共同原則。孟德斯鳩指出:“一切有權力的人，都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人使用權力，直到有界限的地方才休止。”［3］權力制約理論的產生源于對人性的不信任，認為掌握國家權力的人有濫用國家權力的可能與傾向。為保證國家權力能夠被合理、合法地行使，更好地促進與保障公民的權利與自由，必須對國家權力進行科學分工與配置，以實現國家權力之間的互相制約。“它要求在政府內部建立相對分散與獨立的權力中心，以實現不同部門之間的相互制衡。”［4］因此，要實現權力的分工與互相制約，其前提是將國家權力分置于不同的主體，使各個主體成為相互獨立的權力中心并且互相制約。權力制約理論與原則對于預算權力的配置具有重要價值，是預算權力配置必須遵循的原則之一。預算權力的合理分工、制約與良性互動是規范預算權力有效行使、實現預算目的的關鍵。從縱向預算權力配置來看，預算權力分屬于中央和地方以及地方各級政府，使各方都成為一個預算權力的中心，具有預算的主體地位，以此為基礎在預算權力的行使過程中使其雙方相互制約、相互配合，從而達到從縱向上控制預算權力、實現國家預算的目的。當前我國預算權力過于集中的問題比較嚴重，具有從低層級政府向高層級政府、從地方政府向中央政府、從其他部門向財政部門集中的明顯趨勢。由于預算權力的過于集中，缺乏完善的權力分工與制約機制，造成我國預算監督形式化，財政資金低效率，甚至滋生腐敗問題。因此，“預算權力優化配置是我國預算改革的重要方向，各級政府間以及各級財政部門間預算權的有效劃分是推動公共預算改革的有力方式之一”［5］。科學、合理配置預算權，構建完善的縱向預算分權制度，實現預算權力縱向分工、制約與良性互動，實現中央與地方以及地方各層級政府和各部門預算權在法治的軌道上有效運行，讓不同層級政府以及不同職能部門在自身的權限范圍內發揮作用，以實現財政資源的優化配置。

(三)公共產品層次性理論

根據滿足需要的不同，可以將產品劃分為公共產品與私人產品。公共產品具有非排他性、非競爭性、不可分割性及地域性等特征。非排他性是指某個或某些消費者對公共產品的消費與使用，不會影響與排斥另一些消費者對該公共產品的消費與使用;非競爭性是指對于該公共產品的使用與消費，無論增加多少消費者，消費者之間不會互相影響或者產生利益沖突。公共產品的非排他性與非競爭性決定了政府與市場的邊界，決定了公共產品應當由政府來提供。公共物品的地域性也稱為公共產品的層次性，即公共產品根據其所影響的范圍大小劃分為不同的層次。公共產品層次性理論認為，公共產品的層次性是財政分權的關鍵因素，要求公共產品的提供必須由相應級別的政府去承擔。科學合理地界定各級政府提供公共產品的職責，有利于充分發揮公共產品的效用。公共產品的層次性可以從兩個方面來理解:一是從公共產品提供主體的層次性。公共產品提供主體有三類:①中央政府，負責提供全國性的公共產品與服務;②地方政府，負責提供地方性的公共產品與服務;③中央或上級政府與下級政府組成的聯合主體，負責提供跨區域的準全國性公共產品與服務。中央政府沒有能力也沒有必要為所有地區提供全部的公共產品與服務，以滿足所有地區居民的需要，因為這既不經濟也無效率，而地方各級政府因其所擁有的信息優勢與成本優勢，反而在提供本轄區的公共產品與服務上更具有針對性、更為高效。二是公共產品的影響范圍和偏好的層次性。根據公共產品的影響范圍或受益范圍，公共產品亦可劃分為三類:①全國性公共產品。該類公共產品涉及的是全國性范圍的公共事務，影響范圍覆蓋全國，應該由中央政府來提供，有利于在全國范圍內實現公共產品與服務的均等化和資源的高效率配置。②地方性公共產品。該類公共產品涉及一定轄區內的地方性公共服務與事務，主要是地方政府處理與本轄區內政治、經濟、文化以及社會發展相關的各項公共事業，其影響范圍局限于本轄區，應該由相應的地方政府來提供。③準全國性公共產品。該類公共產品的影響范圍是跨區域的，其到底是由中央政府還是地方政府提供，取決于哪一方能夠使該事權履行的效率最大化。該項事權稱之為混合型事權，主要表現為受益范圍橫跨多個轄區，涉及兩個或兩個以上的利益主體，層次性上有一定的區域特征。

(四)輔助原則

輔助原則(thePrincipalofSubsidiarity)的淵源最早可以追索到亞里士多德在《政治學》中對于個人與城邦二者關系的理解。但一般認為較為全面、清晰的闡述是1931年西方教廷所提出的教義，其表述為:“虢奪個人憑自己的創意、用自己的辦法所能夠做到的事情，轉移給某個群體去做是不合法的，同樣，將下一級或較小群體能做的事情轉移給上一級或較大群體承攬也是不公正的，同時也嚴重損害和擾亂了社會秩序。一切社會實體都應當輔助于社會整體的成員，而不是吞沒他們，也不是摧毀他們。”［6］輔助原則首先是一項宗教原則，是羅馬教廷針對當時自由主義所面臨的日漸增多的各種社會問題的無奈和困惑，以及以納粹為代表的集體主義強權而將人類推向毀滅深淵的困境，表現出來的試圖重建社會秩序的努力。輔助原則尊重個體，在依靠個人的力量無法解決問題的時候，個人可以通過自愿合作的方式來解決面臨的共同問題;只有當通過自愿合作仍無法解決問題的時候，國家公權力的介入才有正當性理由;在國家公權力方式解決問題的時候，也盡可能由較小的公權力主體來承擔;高一層級的公權力主體不能任意干預低層級的公權力主體，唯有在低層級的公權力主體需要時才可以介入。第二次世界大戰后，輔助原則為德、日等國家的立法所吸收，轉化為一般的公法原則，成為憲治的基本準則。對于地方政府自主而言，輔助原則為地方政府財政自主、預算自主提供了堅實的理論支撐。輔助原則強調個人自主與負責、通過自己的努力實現自身的目的，但有一些需求是公共需求，滿足個人對公共產品的需求是國家應承擔的責任。而公共產品具有地域性、層次性，輔助原則要求各級地方政府在本級事務與財政收支上應具有自主性，即地方預算自主。地方預算自主包括三方面的內容:一是預算支出的自主。即地方政府能夠依據法律規定的事權與支出義務、結合自身發展的優先次序獨立編制預算，而不受中央政府與上級政府的干預，并以其認為最合適的方式和最優的投入組合來提供公共產品與服務。二是預算收入的自主。即地方政府擁有一定的收入權限，具有獨立的財政收入來源如地方稅收或舉債權，以履行支出責任。三是預算責任的自負。即地方政府為履行公共職能，自主安排收支，提供本轄區內的公共產品與服務，實現自主負責，否則要追究預算上的法律責任。

二、當前我國縱向預算分權的現狀及困境

自1994年“分稅制”改革以來，我國逐步建立了“分級分稅”的預算管理體制。總的來說，“分級分稅”預算管理體制的確立對于規范政府收支活動、促進地方預算自主性、確保國民經濟與社會的良性發展發揮了重大作用。但實踐中預算權力過于集中于中央與上級政府的狀況一直是影響現行“分級分稅”預算管理體制健康穩定發展的主要因素。當前由于政府間事權劃分不明確、不清晰，事權與財權的不匹配、收支劃分不合理以及轉移支付的不完善，導致我國地方預算自主性不強、地方預算主體地位難以確立。

(一)事權劃分不夠明確、清晰

事權，顧名思義就是指處理事務的權力或職權［7］。政府事權是各級政府根據憲法與法律所擁有的處理公共事務的職權與職責。政府事權的實質是政府提供社會公共產品和公共服務的責任，對政府間事權進行科學劃分實質上是對各級政府承擔公共產品供給職責的界定。因此，政府間事權劃分決定了政府間財政關系的狀況，合理劃分政府事權對于國家財政體制的變革意義重大。關于我國政府的事權劃分，現行《憲法》第八十九條明確規定了國務院17項具體職權與1項兜底職權條款，2015年修訂的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條和第六十一條規定了縣級以上和鄉鎮一級人民政府的具體職權，我國的政府事權劃分實際上實行的是“中央一級、縣及縣以上一級、鄉鎮一級”的三級劃分模式。我國政府事權劃分已經有了基本的法律規定，但在實踐中仍然存在以下主要問題:①政府職責定位不明，“越位”與“缺位”現象并存。所謂“越位”，指的是政府不恰當地干預了市場領域，如政府直接對商品流通、工業項目等領域進行干預等;而“缺位”指的是政府在彌補市場缺陷方面喪失了自己的職責，如在水利設施、生態環境保護以及社會保障等方面的供給不足。②政府事權的同質化程度偏高。除少數國務院專屬事權外，地方各級政府的事權內容幾乎與國務院相關事權是相同的。除縣級政府具有對下級政府的領導管理職權外，其與鄉鎮政府的事權內容幾無差別。③政府事權劃分的行政色彩濃厚。在我國，事權劃分的法律規范不足，法治化程度不夠，各級政府對事權的劃分亦沒有合理的標準，而且，上級事權往往以各種名義下放于下級政府。由于事權劃分的法治化缺失，在實踐中，我國上級政府往往掌握著事權劃分的實際主導權，在很大程度上決定下級政府的事權內容與范圍。④地方政府間的事權劃分還不明確、不清晰。現行法律除對鄉鎮政府的事權有一些列舉之外，對省級政府與市、縣級政府以及副省級市、地級市之間的事權劃分語焉不詳。事權劃分的不明確、不清晰往往會導致事權重疊、職責不明、責任主體缺失，地方政府預算主體難以確立。

(二)支出責任劃分不合理

支出責任是政府為處理公共事務所必須承擔的財政支出義務與責任。事權是政府處理公共事務的職權與職責，支出責任是為履行一定的事權職責而進行的資金支出義務。政府事權意味著支出責任，即政府擁有哪些事權，就應當承擔相應的支出責任，或者說一項事務歸哪一級政府管理，其支出責任就應由哪一級政府來承擔。政府事權明晰后，政府履行行政職能、處理公共事務必須要有相匹配的財政實力，才能保障其支出義務的履行。政府事權決定其支出責任與義務。當前，我國政府間事權劃分問題較為嚴重，各級政府間的事權劃分不明確、不清晰，在此困境下各級政府支出責任的劃分也就很難做到科學、合理。由于各級政府之間的行政隸屬關系以及我國事權劃分上的行政主導基本上決定了支出責任的下移，即政府的級別越低，承擔的財政支出義務反而越重。這種現象尤其體現在與民眾息息相關的生活領域，例如教育、低保、城市醫療補助及社會救助支出等方面。甚至從理論上說，純粹是中央的政府事權的國防基本建設，但在現實中往往以“軍民聯防”“軍地共建”等名義轉化為地方事務，成為地方政府的財政支出義務。由于地方財力緊張與不足，為實現行政職能、履行支出義務，迫使政府不得不尋找其他財政來源，有的甚至從預算外來尋找收入來源，如城市主要依賴于“土地財政”，而縣鄉則多依賴于收費和罰款及其他巧立名目的創收等。

(三)支出責任與財力不匹配

政府事權所確定的支出責任必須有相應的財力與之匹配。事權與支出責任相適應具體包括兩個方面:一是橫向方面，是指在同一層級政府各個部門的事權劃分應當具體、明確、不能重疊，即堅持“一項事權，一個部門負責”的原則，以避免部門間的互相扯皮、推諉現象的出現;二是縱向方面，首先要明確各層級政府的事權與支出責任，做到“一級政府、一級事權、一級支出責任”，同時確定共擔事權的支出責任義務與比例;其次是理順上級部門、垂直管理部門與下級政府及其部門的職責關系。地方政府履行行政職能需要有充足的財政支持、資金保障，但在分稅制改革以來，財力逐漸上移，事權不斷下放，我國地方財政狀況長期處于緊張狀態，雖然中央通過向地方財政轉移支付在一定程度上緩解了地方政府的財政壓力，但畢竟遠遠解決不了地方財政資金緊張與不足的根本問題。因此，我國地方政府的事權、支出責任與地方財政實力極不匹配。在事權、支出責任與財權不匹配、不適應的情況下，地方政府通常會采取以下的應對策略:一是減少公共支出，推卸其本應履行的公共責任，如在教育、醫療、社會保障等方面盡量減少投入與支出;二是努力尋求各種各樣的融資渠道來擴大財源，增加財政收入，如土地財政、變相發行債券等。這些做法在許多地方都較普遍存在，似乎成了地方政府解決其財政緊張與困難危局的重要法寶，但這無疑更為加劇了地方財政風險與危機，造成了極大的安全隱患。

(四)轉移支付制度存在缺陷

政府間的財政轉移支付對于確保各地區間基本公共服務的平衡與均等化具有積極而重要的意義。當前我國轉移支付制度的主要問題有:第一，轉移支付決策制度不完善。轉移支付決策權的行使不僅決定了轉移支付的方向和規模，同時也決定了轉移支付目標實現的程度。當前在轉移支付方面缺乏規范、穩定而長效的決策制度，尤其是在轉移支付決策過程中，中央政府始終占據主導地位、地方政府的作用相當有限。在轉移支付過程中，立法不規范、各種項目龐雜、分配過程中尋租泛濫、充斥著“討價還價”“人情款”，一些地方政府熱衷于“跑部錢進”。缺乏規范的轉移支付決策制度，轉移支付的主觀性與隨意性，導致地方政府虛列收支，嚴重損害了地方預算的嚴肅性和準確性。第二，轉移支付監督制度還不健全。在財政預算的執行過程中，特別是中央財政預算的執行過程中，如何保障預算中轉移支付資金的及時、足額、有效地被使用，對于財政預算權力在中央與地方之間的有效劃分意義至關重大。但當前我國轉移支付監督制度還不健全，當中央的轉移支付資金下達到地方后，由于缺乏有效的跟蹤、監督機制，地方政府在資金使用上往往具有很大的主觀性、隨意性，挪用資金、擠占資金的現象頻頻出現，這不僅難以全面貫徹中央政府所追求的政策目標，也大大地削弱了轉移支付資金作用的發揮。

三、我國縱向預算分權的法治化進路

法治是基本的治國方略。加強法治國家建設，必須運用法治的思維和法治的方式，充分發揮法治的引領與促進作用。預算法治建設是法治國家建設的重要方面。加強預算法治建設，完善我國縱向預算權配置亦必須運用法治思維和法治方式，從建立法治化的預算分權制度為起點，開始預算分權的制度構架。

(一)完善財稅法律制度

首先，完善憲法性的財稅法律制度。憲法是國家的根本法。憲法應對國家的根本問題做出規范。在財稅體制改革過程中的諸多重大問題，如國家與納稅人的關系、中央與地方的關系、行政與立法的關系等，在根本上屬于憲法學問題。但是，我國憲法對財稅問題重視不夠，對中央與地方政府的組織形式和地方國家機構僅進行了原則性規定，權力劃分并不明確。因此，在未來的憲法修改或憲法性法律的修改與完善中重視財稅問題，對預算權力與制度做出深層次的設計，明確中央與地方的權能劃分并使其法定化、合法化。其次，完善財稅基本法律制度。基本法領域的財稅體制建設，關系到事權與支出責任相適應制度能否有配套制度予以支持，因此這也是不可或缺的。在基本法領域建立與完善財稅法律制度主要包括兩個方面的內容:一是完善財政基本法和稅收基本法;二是制定財政轉移支付法。財政轉移支付制度對于分稅制的改革與完善意義重大，這一制度事關分稅制改革的成敗。在現實情況下，地方所出現的財政困難主要是由于地方財政支出結構的不合理以及財政轉移制度的不完善，因此，財政轉移支付法的制定已是迫在眉睫。

(二)合理劃分中央與地方的事權

明確政府與市場的關系是科學、合理劃分中央與地方以及地方各級政府間事權的前提與基礎。明確了政府與市場的關系，才能確保政府在市場經濟中既不“缺位”，也不“越位”，確保政府既能正確地發揮自身作用、履行自身職責，也不干預市場經濟，充分發揮市場經濟的作用。一般講，政府作用的發揮主要是彌補市場失靈的缺陷，只有當市場矛盾無法通過市場本身予以解決的情況下，政府的介入才有正當的理由。因此，政府應當從一般性的競爭領域中退出，交由市場中的經濟主體參與公平、合理的競爭。政府投資的范圍一般僅限于非經營性的投資領域，而對于經營性領域的投資，政府應做到論證有力、準備充分。在界定政府職能的基礎上，再逐步劃分各級政府的事權、財權。在劃分中央與地方間的事權范圍和支出責任上，應當按照中央統一領導和充分發揮地方積極性、創造性與主動性相結合的原則，明確中央對公共服務、經濟調節和社會管理方面的管理職責。如屬全國性事務，由中央政府負責，以確保國家經濟、政治與文化的統一;屬于本地方的事務，由該地方政府來承擔，在降低行政管理成本的同時提高政府工作效率;地方公共服務產生的效益若溢出到其他管轄區域或全國區域，則由上級政府或中央政府對該公共服務的外溢部分提供撥款。

(三)合理劃分中央與地方收支權限

賦予地方政府合理的收支權限，是地方預算自主性的根本保障。中央與地方收支權限的合理劃分，一方面應確保中央的集中統一領導，另一方面應充分發揮地方的積極性、創造性與主動性。在劃分中央與地方收入權限方面，主要是通過劃分稅種與稅權來實現的。目前劃分稅種和稅權的目標是要經過改革，依據不同稅種的特點，將其劃分到不同預算級次，以此來保證中央與地方都能有相對穩定的收入來源，以維持其履行政府職能的需要。合理劃分中央與地方的收支權限，進一步擴大地方財政收入來源，應從以下幾方面做出努力:第一，應在保證中央主導的前提下，適度給予地方政府一定的稅收立法權，逐步建立起以中央立法為主、省級立法為補充的基本稅收立法格局。第二，當前應擴大完善地方稅系，保證地方財政收入的來源和潛力，保障地方財政收入的穩定性和可持續性。為此，應當選擇和確立一些地方稅的主體稅種，以保障地方政府有穩定的收入來源。第三，應根據新修訂的《預算法》與相關法律規定，確保地方政府擁有一定的舉債權。

(四)進一步完善轉移支付制度

首先，完善轉移支付的決策與監督制度。應盡快改變轉移支付中地方政府利益表達難的問題以及轉移支付由多個部門分散管理的模式，完善轉移支付的決策與監督制度。對此，應成立一個專門的機構來確定轉移支付的方案與資金的撥付，因這一機構涉及全國性的財政轉移支付，應當在中央政府內部設立。可行的辦法是在財政部設立專門的委員會，該委員會應當由財政學家、經濟學家以及地方各級政府財政部門的代表來組成，由這一轉移支付的專門機構在搜集、整理有關各地方的政策信息和數據材料的基礎上，負責轉移支付方案的總體設計、修訂、咨詢和解釋工作，確定轉移支付的數額，對轉移支付資金的使用情況進行跟蹤與監督，進而提高轉移支付的效果。其次，采用“因素法”確定財政轉移支付的規模和數量。為了使財政轉移支付的結果更為公平、實現公共服務均等化的目的，可采用“因素法”取代目前的“基數法”，優化轉移支付的分配辦法。具體辦法是，通過選取一些關系到政府財政收支的客觀因素，如人口數量、人口密度、人均GDP等進行綜合測算并加以分析，運用科學化的計算公式，最終確定各地轉移支付的具體數額。客觀評估各地的實際財政狀況，以公式化的方法確定轉移支付的規模和數量，這既可以提高我國財政轉移支付過程的公開性、透明度，還可以確保轉移支付決策權的有效行使，避免轉移支付中的無序化現象和腐敗問題的滋生，提高轉移支付的科學化水平。

四、結語

黨的報告指出，加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。為實現這些目標，必須大力推進我國財稅體制改革與完善。而國家預算權力的科學劃分與合理配置是當前我國財稅體制改革的關鍵與核心。應盡快扭轉我國預算權力過分集中的現狀，將預算權力科學、合理地分配到國家的各個職能部門以及不同層級的預算主體之間，這對于規范預算權力的行使，確保國家財政資金在科學化、民主化、法治化的軌道上運行具有重要價值與意義。我們堅信，我國預算分權制度的不斷完善必將助推我國法治與民主政治建設的不斷進步，而我國法治與民主政治建設的不斷進步也一定能夠促使我國的預算分權制度向更加科學、合理的方向邁進。

作者：豆星星；王俊 單位:浙江工商大學