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摘要：能源監(jiān)管是針對能源市場的失靈和缺陷，國家對能源市場主體活動的干預，包括經(jīng)濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管兩類。因應能源的多元屬性，能源監(jiān)管大都在經(jīng)濟、安全和生態(tài)三重目標中艱難探尋。三重目標相輔相成，任何一個目標都不具有當然的優(yōu)先性，但可根據(jù)經(jīng)濟學上的“卡爾多改進”得以整體提升。能源監(jiān)管的生態(tài)目標之“維”基本適用于能源開發(fā)利用的所有領(lǐng)域；能源監(jiān)管的生態(tài)目標之“度”不易把握，應通過市場機制得以確定。能源監(jiān)管的生態(tài)目標需要系統(tǒng)和整體、特殊和個別的法律表達，然而立法現(xiàn)狀卻無法滿足，由此導致法律表達的不完整與不和諧；應從能源法的制定、《中華人民共和國電力法》的修改等方面妥帖地予以表達。

關(guān)鍵詞：能源監(jiān)管；生態(tài)目標；電力監(jiān)管；法律表達

一、研究的緣起和進路

（一）研究的緣起晚近幾年，能源領(lǐng)域的國家舉措不斷加速：2007年，《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》［以下簡稱《能源法（征求意見稿）》］①面向社會公布；2008年，組建國家能源局，同時設(shè)立國家能源委員會；2013年，重新組建新的國家能源局，同年中央設(shè)立國家安全委員會；2016年，《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》獲審議通過。從整體上看，這些重大舉措無不是國家對于能源領(lǐng)域強化監(jiān)管的頻頻出擊；而從單個舉措上講，盡管基本明確了監(jiān)管主體，即大致清楚了“誰來監(jiān)管”，但尚未明晰監(jiān)管對象、監(jiān)管方式等一系列問題，即“監(jiān)管誰、如何監(jiān)管”還不甚清晰。而這一切的關(guān)鍵則是能源監(jiān)管的目標定位。申言之，是單一的目標抑或是多元的目標？因何如此？若是目標多元，那么在多元的目標譜系中，彼此之間的邏輯關(guān)系又是如何？法律上對此有無作出應對？應對的現(xiàn)況如何？單從能源監(jiān)管領(lǐng)域的法學研究成果上看，目前非常匱乏。②為數(shù)不多的研究成果主要是在推介國外關(guān)于能源監(jiān)管體制的立法經(jīng)驗，鮮少涉及“能源監(jiān)管追求何種目標”“根據(jù)某個目標進行什么樣的監(jiān)管”等問題。因此，從法律的角度科學劃定能源監(jiān)管的目標十分必要，特別是在能源領(lǐng)域的基本法———《中華人民共和國能源法》（以下簡稱為《能源法》）一直坎坷前行十余年至今尚未正式出臺這一大的背景之下。③因為此舉可為碎片化地呈現(xiàn)在不同法律位階規(guī)范中的能源監(jiān)管的諸多內(nèi)容提供相對系統(tǒng)和整體的目標性指引，從而服務(wù)于能源基本法的制定。當然，相應的法學研究亦在能源法學領(lǐng)域具有一定的補白作用。

（二）研究的進路能源領(lǐng)域關(guān)涉眾多，從研究的角度說，究竟是從開發(fā)、加工、儲運、供應、貿(mào)易、規(guī)制等不同的能源處置環(huán)節(jié)入手，還是從煤炭、石油、天然氣、水力、太陽能、電力等不同的能源形態(tài)切入，抑或是將兩者結(jié)合起來，委實是個難題。在筆者看來，電力可以破解這個難題：（1）從某種意義上言，電是能源世界中的“一般等價物”，諸多一次能源，如煤炭、水力、風能等的最終歸宿都是轉(zhuǎn)換為電這種二次能源，而且越是在發(fā)達的國家和地區(qū)，電力在整個能源結(jié)構(gòu)中所占的比重越高，故而，電力是判斷社會經(jīng)濟發(fā)展等方面的重要指標。①（2）雖然每種不同的能源形態(tài)都會涉及開發(fā)和利用等不同的處置環(huán)節(jié)，但電力所關(guān)涉的這些環(huán)節(jié)最為齊整。例如，在開發(fā)和加工等領(lǐng)域，電力作為二次能源必然涉及煤炭、風能等一次能源的勘探與開發(fā)、加工與轉(zhuǎn)換等；又如，在儲運和供應等領(lǐng)域，電力的特質(zhì)又導致了其在倉儲與運輸、供應與服務(wù)等環(huán)節(jié)的特殊性。這些都使得電力更具代表性。（3）從當下的機構(gòu)設(shè)置實況來說，新組建的國家能源局的能源監(jiān)管職能基本上是在并入的國家電力監(jiān)管委員會電力監(jiān)管職能的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，因此目前能源監(jiān)管在很大程度上就是電力監(jiān)管，后者基本可以代表前者。那么，如何具體切入呢？筆者認為，選擇生態(tài)環(huán)保的角度較為妥帖。一來，生態(tài)環(huán)保為當今社會之重要關(guān)切，無需贅言。二來，能源具備自然、經(jīng)濟、安全和生態(tài)等多元屬性，任何一個屬性都與其他屬性相輔相成、彼此見證；②如此對于其生態(tài)維度的研究必然包含了對于其經(jīng)濟維度、安全維度等相關(guān)方面的闡釋以及彼此間關(guān)系的把握。況且，談及監(jiān)管，大都從經(jīng)濟、安全等角度視之，鮮少關(guān)注生態(tài)角度。故而生態(tài)維度更有研究價值。如此，前述問題可具體化為對電力監(jiān)管的生態(tài)目標之研究，從而實現(xiàn)“以小見大”。

二、能源監(jiān)管及其目標譜系

（一）能源監(jiān)管的內(nèi)涵在法學的視野中，能源是能夠直接取得或者通過加工、轉(zhuǎn)換而取得有用能的各種資源，包括煤炭、原油、天然氣、煤層氣、水能、核能、風能、太陽能、地熱能、生物質(zhì)能等一次能源和電力、熱力、成品油等二次能源，以及其他新能源和可再生能源。“監(jiān)管”一詞翻譯自“regulation”，故多與同源翻譯的詞語———“規(guī)制”和“管制”———相混同，不過“管制”的公權(quán)色彩更濃，“規(guī)制”則更為中性，“監(jiān)管”則囊括了監(jiān)督與管理，與能源領(lǐng)域的復雜性等更為接近，故本文使用“監(jiān)管”的稱謂，將監(jiān)管理解為市場監(jiān)管，即在市場經(jīng)濟條件下，為矯正、彌補市場的失靈和缺陷，國家機關(guān)通過制訂和執(zhí)行法律、法規(guī)，干預市場主體活動的行為。③根據(jù)監(jiān)管的具體內(nèi)容不同，監(jiān)管大致可以分為經(jīng)濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管兩類。④前者主要針對自然壟斷和信息不對稱的部門，以防止無效率的資源配置發(fā)生和確保需要者的公平利用為主要目的，通過被認可和許可的各種手段，對企業(yè)的進入、退出、價格、服務(wù)的質(zhì)和量以及投資、財務(wù)、會計等方面的活動而進行。⑤后者則是為了保障勞動者和消費者等主體的利益，針對市場上的物品和服務(wù)制定相應的健康、安全等標準，并禁止、限制特定的行為。⑥如此，能源監(jiān)管也就是指針對能源市場的失靈和缺陷，國家機關(guān)依法對市場主體活動的干預；它也必然包含了經(jīng)濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管兩類，因為能源領(lǐng)域不僅涉及大量的自然壟斷行業(yè)和信息不對稱的情形，而且能源領(lǐng)域與生態(tài)環(huán)保、安全健康、消費者權(quán)益保護等主題密切關(guān)聯(lián)。①申言之，能源的經(jīng)濟性監(jiān)管，主要對象是能源行業(yè)和企業(yè)的市場準入資格、產(chǎn)品和服務(wù)的價格、貿(mào)易和競爭等方面的實施情況等，盡力確保市場能發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用，克服能源市場自身的弊端；能源的社會性監(jiān)管，主要對象是能源行業(yè)和企業(yè)的環(huán)保義務(wù)、安全保障義務(wù)、普遍服務(wù)義務(wù)等義務(wù)的履行情況。當然，這兩類監(jiān)管并非嚴格二致，畢竟從能源市場主體的角度而言，其所實施的任何一個市場行為不可能是一個單純的孤立行為，于是對其監(jiān)管也不可能“顧此而失彼”，因此從這個意義上講，能源監(jiān)管應當是一個混同性的監(jiān)管，盡管在不同的領(lǐng)域有所相應的側(cè)重，但理應包含事前（市場準入等）、事中（競爭等）和事后（退出機制等）等不同歷程中涵蓋價格、安全、環(huán)保等諸多要素的復合性監(jiān)管。在電力監(jiān)管中，經(jīng)濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管的表現(xiàn)尤為特殊。②經(jīng)濟性監(jiān)管主要有：（1）市場準入的監(jiān)管。如欲從事電力生產(chǎn)經(jīng)營活動，必須向電力監(jiān)管機構(gòu)提出申請，由其進行資質(zhì)審查，采取特許經(jīng)營或許可經(jīng)營等形式，進行“許可證式”的市場準入監(jiān)管。③（2）價格的監(jiān)管。包括發(fā)電價格、輸電和配電價格、零售電價的監(jiān)管。不過在發(fā)達的電力市場中，發(fā)電價格和零售電價競爭較為充分，監(jiān)管的重點是處于自然壟斷的輸電和配電環(huán)節(jié)的價格。④（3）競爭和交易的監(jiān)管。主要是電力監(jiān)管機構(gòu)通過對電力市場主體的兼并、重組、重大交易等行為進行的監(jiān)管，從而達到反壟斷和反不正當競爭的目的。社會性監(jiān)管主要包括：（1）生態(tài)環(huán)保的監(jiān)管。即在電廠選址、電力來源的組成、電力投資、電力供應和服務(wù)等諸多方面，從節(jié)能減排、減少污染等方面所進行的監(jiān)管。（2）安全保障的監(jiān)管。即通過在電力的生產(chǎn)、經(jīng)營等環(huán)節(jié)對從業(yè)主體、電力設(shè)施等規(guī)定相應的安全技術(shù)標準，從而保障電力供應和服務(wù)等過程的安全。（3）消費者權(quán)益保護的監(jiān)管。在電力市場中，用電方的權(quán)益保護主要對應供電方的電力普遍服務(wù)義務(wù)，即電力供應方有義務(wù)保障一國范圍內(nèi)的任何用戶享受到使用便捷、價格合理、供應安全的電力服務(wù)，并不因其空間、時間、消費群體、基本產(chǎn)品和基本服務(wù)的種類的不同而給予歧視性的對待。⑤從合同的角度講，就是要賦予電力供應方以強制締約的義務(wù)，即但凡電力需求方因為電力需求而要求締約，非有正當理由，電力供應方不得予以拒絕。⑥

（二）能源監(jiān)管的目標譜系能源兼具自然、經(jīng)濟、安全和生態(tài)等多元屬性，能源監(jiān)管的目標就是要妥帖和完整地表達和實現(xiàn)能源的這些屬性。作為能源價值本初的能源的自然屬性逐漸為能源的經(jīng)濟屬性、安全屬性和生態(tài)屬性所“吞噬”，故而其基本上可被這些屬性所體現(xiàn)和彰顯。⑦如此，概括起來，能源監(jiān)管的目標主要有三：實現(xiàn)能源的經(jīng)濟維度、實現(xiàn)能源的安全維度和實現(xiàn)能源的生態(tài)維度。事實上，學者們圍繞經(jīng)濟、能源與環(huán)境之間的關(guān)系所開展的種種研究，⑧無不說明能源監(jiān)管大都是在經(jīng)濟（降低能源價格、擴大能源產(chǎn)量）、安全（穩(wěn)定能源市場、維護能源獨立）和生態(tài)（減少環(huán)境污染、促進環(huán)保）等三重目標下艱難跋涉，⑨防止陷入三難境地的泥淖。瑏瑠當下各國所積極倡導的若干能源政策，亦印證了這三重目標架構(gòu)：例如，日本政府明確提出的“3E”戰(zhàn)略，即以能源安全、經(jīng)濟增長和環(huán)保為目標的能源新政策；瑏瑡又如，我國《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》要求“要綜合考慮安全、資源、環(huán)境、技術(shù)、經(jīng)濟等因素……構(gòu)建安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟、清潔的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系”。在能源監(jiān)管的目標譜系中，經(jīng)濟、安全和生態(tài)的內(nèi)在邏輯是：（1）當下強調(diào)三者的并重，但三者卻在不同的歷史階段有不同的側(cè)重。從世界范圍看，18世紀到20世紀初，人類完成了由柴薪到煤炭的能源轉(zhuǎn)變，以煤炭和蒸汽為主要表現(xiàn)，全面進入“煤炭時代”，此時更多關(guān)注的是能源的經(jīng)濟目標；19世紀中葉開始，人類開始大規(guī)模地利用石油與內(nèi)燃機，20世紀末爆發(fā)的“石油危機”使人類開始重視“石油安全”以及相應的能源安全；20世紀末通過的《21世紀議程》和《京都議定書》等國際文件開始強調(diào)可持續(xù)發(fā)展，對各國的能源戰(zhàn)略影響深遠，此時開始強調(diào)能源的生態(tài)目標。①從一國范圍看，監(jiān)管目標與政府的偏好密切關(guān)聯(lián)。以美國為例，卡特執(zhí)政時期相對集權(quán)，強調(diào)能源部的監(jiān)管，通過了《國家能源法》《能源安全法》《可再生能源法》等一系列的法律；里根解散了能源部，強調(diào)市場自發(fā)的調(diào)節(jié)，拋卻政府的監(jiān)管；布什則簽署了《1992年能源政策法》，以期實現(xiàn)“漸進和持續(xù)地以低成本高效益和對環(huán)境有益的方式提高美國的能源安全”；到了克林頓政府，能源部相繼頒布了《國家能源政策計劃》《戰(zhàn)略規(guī)劃》《國家全面能源策略》，無不強調(diào)能源監(jiān)管的目標是“能源生產(chǎn)和效率、國家安全、環(huán)境的敏感性”。②（2）三者相互依存、相輔相成，沒有任何一個目標具有當然的優(yōu)先性。當然這并不排斥在特殊的領(lǐng)域或者特定的情況下，對某個目標的適度優(yōu)先或者暫時優(yōu)先，但前提必須是整體效益得到提升。換言之，一方的受損可以通過整體收益的增加得以補償，也就是滿足“卡爾多改進”即可，而不必堅持“帕累托改進”，即一定要為某方帶來好處同時又不會傷害任何一方。③電力監(jiān)管的目標亦是如此，通過對其成本鏈、市場運營和市場發(fā)展等三大部分的監(jiān)管，全面把握其成本、交易和排放等方面的情況，④從而實現(xiàn)在經(jīng)濟（電價相對低廉等）、安全（電力供應穩(wěn)定等）和生態(tài)（電力產(chǎn)業(yè)綠色等）三大目標中實現(xiàn)三贏。正如美國聯(lián)邦能源監(jiān)督委員會對全國標準電力市場確定的“繼續(xù)為所有的用戶提供可靠和價格合理的電力、適當?shù)碾娏A(chǔ)設(shè)施、對各方透明和公平的市場規(guī)則、穩(wěn)定和可預測的監(jiān)管機制、技術(shù)進步和對能源的有效利用”⑤目標，其中包含了三大目標，即經(jīng)濟（價格合理等）、安全（可靠、穩(wěn)定和可預測等）和生態(tài)（技術(shù)進步和對能源有效利用等）。即便是未來對電力市場的重構(gòu)，也是在于追求更低的價格、更好的服務(wù)、激勵創(chuàng)新和改善環(huán)境，⑥與經(jīng)濟、安全和生態(tài)三大目標實際上殊途同歸。

三、能源監(jiān)管生態(tài)目標的維度

（一）能源監(jiān)管生態(tài)目標之“維”：適用的范圍前已述及，當前各國紛紛主張能源監(jiān)管的經(jīng)濟、安全和生態(tài)目標的并重，三者伴生在一起共同發(fā)揮作用，因此能源監(jiān)管生態(tài)目標理應沒有特定的適用范圍，應當適用于能源監(jiān)管的諸多領(lǐng)域。只不過，在不同的領(lǐng)域，三者還是有所側(cè)重。在能源利用的整個鏈條中，即能源的勘探與開發(fā)、加工與轉(zhuǎn)換、倉儲與運輸、供應與服務(wù)、貿(mào)易與合作、規(guī)制與管理等環(huán)節(jié)中，相對來說，勘探與開發(fā)、加工與轉(zhuǎn)換中生態(tài)目標的體現(xiàn)更為顯著：其一，能源的勘探與開發(fā)大都圍繞探礦權(quán)和采礦權(quán)的行使而進行，而這兩個權(quán)利的行使又多與生態(tài)環(huán)保密切關(guān)聯(lián)。例如，禁止在自然保護區(qū)、重要風景區(qū)、歷史文物和名勝古跡所在地行使探礦權(quán)和采礦權(quán)，行使探礦權(quán)和采礦權(quán)的同時須保護環(huán)境，當發(fā)現(xiàn)文化古跡等須加以保護并及時報告，若不得已破壞了耕地草原林地等應采取復墾利用等措施進行補救。①其二，能源的加工與轉(zhuǎn)換多是將一次能源、不潔凈能源或者低效能能源轉(zhuǎn)換為二次能源、潔凈能源和高效能能源，②這個過程本身就體現(xiàn)了生態(tài)的目標。與此同時，不同的能源形態(tài)因其內(nèi)在屬性、利用方式等方面存在差異，所以雖然都涉及開發(fā)、利用等不同的鏈條，但在這個過程中具體表現(xiàn)不一，于是對生態(tài)目標的體現(xiàn)和追尋也就存在一定的差異。因此，欲把握能源監(jiān)管生態(tài)目標之“維”，必須要對具體的能源種類可能造成的環(huán)境影響有清晰的認識，如此方能準確界定其適用范圍。以我國當前最為重要的主體能源煤炭為例，③在不同的環(huán)節(jié)對環(huán)境造成的影響主要有：在開采環(huán)節(jié)，不僅排放溫室氣體甲烷，而且礦井廢水、煤矸石等堆放造成地表水和地下水污染以及礦井采空區(qū)地表塌陷等；在加工環(huán)節(jié)，洗煤廢水造成水體污染、土壤污染和生態(tài)破壞等；在儲運環(huán)節(jié)，大氣中的總懸浮顆粒物增多；在供應與服務(wù)、貿(mào)易與合作等廣義的消費環(huán)節(jié)，煤炭使用產(chǎn)生大量的二氧化硫、二氧化碳、氮氧化物、一氧化碳、煙塵、汞和煤渣等污染物，造成大氣污染、酸雨、酸沉降、低輻射的污染，最終破壞生態(tài)系統(tǒng)，導致氣候變化等。由此，體現(xiàn)在相應的監(jiān)管中，必須針對煤炭開采的技術(shù)更新和綜合利用、煤礦土地復墾率的保障和主要污染物的達標排放、煤炭的洗選加工率的提高等諸多環(huán)節(jié)進行精心設(shè)計。針對煤炭的這些生態(tài)監(jiān)管更是左右了電力的綠色與否，因為電力與煤炭息息相關(guān)。盡管不斷在強調(diào)非化石能源的消費比重，但直到2015年，煤炭發(fā)電的裝機比重依然在70％左右。④因此，煤炭所可能引發(fā)的這些環(huán)境問題，電力監(jiān)管中必然有所涉及且不可回避。這樣的背景下，針對煤電的監(jiān)管，須發(fā)展超低排放燃煤發(fā)電、加快現(xiàn)役燃煤機組升級改造、提高電煤在煤炭消費中的比重、推進煤電的節(jié)能減排。⑤具體說來，電力監(jiān)管的生態(tài)目標之“維”至少涉及如下領(lǐng)域：首先，在發(fā)電環(huán)節(jié)，重點解決市場準入資格和市場結(jié)構(gòu)優(yōu)化的問題。在市場準入上，規(guī)定發(fā)電廠在選址、工藝流程等方面對生態(tài)保護的最低限度和資質(zhì)；在市場結(jié)構(gòu)上，一方面，提升可再生能源，如風能、太陽能等在電力裝機中的比重，逐漸降低化石能源所占的比例；另外一方面，積極發(fā)展分布式能源，倡導“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)、電網(wǎng)調(diào)節(jié)”的運營模式，確保安全、清潔和高效。⑥當然，在發(fā)電環(huán)節(jié)對發(fā)電廠市場力的評估、發(fā)電市場的效率、模式與價格機制等的監(jiān)管⑦也或多或少地與生態(tài)目標相關(guān)聯(lián)，但不應是其重點。其次，在輸配電環(huán)節(jié)，重點解決電網(wǎng)建設(shè)的自然壟斷與電網(wǎng)使用的公平開放的問題。源于電網(wǎng)的高成本、統(tǒng)一調(diào)度、可重復利用等因素，強調(diào)電網(wǎng)的自然壟斷、智能和科學設(shè)置，避免重復建設(shè)，降低生態(tài)成本；同時，強調(diào)電網(wǎng)為所有發(fā)電單元公平開放，尤其是為非化石能源、分布式能源的鼓勵性接入；必須在成本計算等方面推行輸電和配電分離，避免因為混同而無法科學計入生態(tài)成本等問題。最后，在售電環(huán)節(jié)，重點解決電力需求側(cè)管理的運用問題。也就是讓有關(guān)政府部門、電網(wǎng)企業(yè)和電力用戶一道，根據(jù)電力供需的情況，靈活地制定相應的計劃，改進用電的方式，從而提高電力資源利用率并實現(xiàn)節(jié)能減排。⑧現(xiàn)階段，主要是要改變單一電量電價的形式，采取階梯電價和分時電價等模式，⑨使需求側(cè)考慮到環(huán)境成本，將其主動內(nèi)化到電力的使用當中。

（二）能源監(jiān)管生態(tài)目標之“度”：與其他目標的關(guān)系既然能源監(jiān)管的經(jīng)濟、安全和生態(tài)三重目標相伴而生、共同作用，那么，這三個目標并不存在各自所占的絕對比重的問題，只是仍需厘清其相對的比重，也即把握每重目標的“度”，尤其是在不同的領(lǐng)域中各自的“度”。畢竟三重目標的發(fā)力點和具體指向并不相同，如若片面地、模糊地強調(diào)三者的并重，反倒無法達至初衷。以生態(tài)目標為視角，對其“度”的把握，關(guān)鍵在于：當它與經(jīng)濟、安全等目標相沖突時，如何去處理。換言之，即便如前文所述，三個目標都不存在當然的優(yōu)先性，但當三者并不協(xié)調(diào)之時，如何把握生態(tài)目標的暫時優(yōu)先或適度優(yōu)先。前文已述，在能源的勘探與開發(fā)、加工與轉(zhuǎn)換等環(huán)節(jié)，生態(tài)目標體現(xiàn)得更為明顯，因此這些領(lǐng)域的生態(tài)目標存在暫時優(yōu)先或適度優(yōu)先的更大可能性。以煤炭為例，作為對環(huán)境有重大影響的建設(shè)項目，煤礦的建設(shè)必須貫徹和落實環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度等環(huán)保制度，違反了這些制度，即便具備煤礦企業(yè)的開辦條件，經(jīng)過批準設(shè)立并且取得采礦許可證，也無法順利進行煤炭的勘探和開發(fā)等活動。之所以如此，就是因為在強調(diào)生態(tài)目標的優(yōu)先性。事實上，不同的能源形態(tài)的生態(tài)目標的“度”表現(xiàn)不同。總的來說，煤炭更加強調(diào)經(jīng)濟目標，因為我國煤炭儲備豐富、產(chǎn)業(yè)完整等原因，煤炭在相當長時期內(nèi)都是我國的主體能源；石油更加注重安全目標，因為我國的石油儲量相對不足，人均僅為世界平均水平的1／15，①所以更為關(guān)切其供應和使用的安全；電力則相對強調(diào)其生態(tài)目標，因為電力本身作為二次潔凈能源就與生態(tài)目標天然的契合，所以國家戰(zhàn)略不斷要求提升煤炭、可再生能源、核能等轉(zhuǎn)化為電能的比重。然而，任何一種能源形態(tài)都不是孤立的，無不涉及能源開發(fā)利用的方方面面，那么該如何確定電力監(jiān)管中生態(tài)目標的優(yōu)先性呢？筆者認為，美國《清潔電力計劃》的文本內(nèi)容可以提供一些借鑒。2015年8月3日，美國總統(tǒng)和聯(lián)邦環(huán)保局頒布了《清潔電力計劃》，旨在減少電廠的碳排放（生態(tài)維度），同時保證能源供給的可靠性（安全維度）與價格的可接受性（經(jīng)濟維度）；還配套頒行了針對新建、改建和重建電廠的《碳排放標準》，②并提出一項幫助各州實施《清潔電力計劃》的模式規(guī)則和聯(lián)邦計劃。③對此，有如下幾點值得關(guān)注：（1）經(jīng)過各州、電廠、利益相關(guān)方和公眾等多元主體的充分和廣泛溝通，最終通過的《清潔電力計劃》直接以生態(tài)為目標，追求公眾的健康保護，并為此第一次從聯(lián)邦的角度針對電廠出臺碳的排放標準。預計到2030年，電廠二氧化硫和氮氧化物的排放量較2005年分別減少90％和72％，將產(chǎn)生顯著生態(tài)效益。④（2）聯(lián)邦環(huán)保局負責設(shè)置減排目標，然后交由各州和各部落自行決定目標的落實。具體而言，聯(lián)邦環(huán)保局選定針對一種或一類污染物的最佳減排系統(tǒng)，為化石燃料發(fā)電機組（燃煤電廠和燃油電廠）、天然氣聯(lián)合循環(huán)發(fā)電機組等兩類機組設(shè)定中期和最終的二氧化碳排放績效標準。據(jù)此，各州和部落自定實施計劃，包括運用新的技術(shù)和手段、及時上報實施計劃時間表等。⑤（3）聯(lián)邦環(huán)保局鼓勵各州自行設(shè)計更有利于其電廠減排和排放交易的計劃，并通過協(xié)助各州追蹤排放、配額和指標等方式，幫助各州的發(fā)電廠實施跨州的排放交易和減排，而不需簽署跨州協(xié)議。⑥（4）碳排放并非絕對優(yōu)先。當有極端或不可預測的事件發(fā)生，電廠首先要確保的是發(fā)電，可暫時不考慮如何控制二氧化碳的排放量。為此，美國能源部和美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會與聯(lián)邦環(huán)保局一道共同監(jiān)督《清潔電力計劃》的具體實施。不過，《清潔電力計劃》關(guān)涉利益主體多元，各方分歧較大，推行十分困難：2015年11月18日曾遭到美國國會否決；2015年12月19日美國總統(tǒng)對此又行使擱置否決權(quán)；2016年2月9日美國聯(lián)邦最高法院裁決暫緩實施；2017年美國環(huán)保局正式宣布將其廢除。①但從另外一個角度看，正是這個艱難的過程恰恰說明在確定生態(tài)目標的“度”上并非易事，更是佐證了確定生態(tài)目標的“度”之價值。透過《清潔電力計劃》文本本身以及其推行的過程，可以得出如下的啟示：首先，電力發(fā)展應當全方位、系統(tǒng)地追求生態(tài)目標，減少碳排放，但必須建立在安全的基礎(chǔ)之上，若其可靠性影響到國民的能源民生，則將生態(tài)目標暫時擱置，先行滿足其可靠的供應。其次，對生態(tài)目標“度”的監(jiān)管，并非環(huán)保、能源等任何一家的職權(quán)，而應當協(xié)調(diào)配合，不過以環(huán)保監(jiān)管機關(guān)為主，因環(huán)保標準由其統(tǒng)一設(shè)定。最后，在監(jiān)管主體確定衡量生態(tài)目標“度”的具體指標后，應充分信任和鼓勵各電力市場主體自由協(xié)商、自主確定實現(xiàn)的具體路徑。一言以蔽之，電力監(jiān)管的生態(tài)目標之“度”是在滿足基本能源民生基礎(chǔ)上力求系統(tǒng)和全面，只是很難具體確定，但可經(jīng)過利益相關(guān)方的充分溝通和交流、最終在自由的市場之上達成合意。當前，通過價格的手段主動內(nèi)化環(huán)境的外部性成本，對電力這一需求彈性相對較低的特殊產(chǎn)品實行成本監(jiān)管②以及倡導電力行業(yè)間對二氧化硫等主要污染物的排污交易等，③都不失為依賴市場手段確定生態(tài)目標“度”之良策。

四、能源監(jiān)管生態(tài)目標的法律表達

（一）能源監(jiān)管生態(tài)目標的法律應然表達：立法的期許前文已述，能源監(jiān)管生態(tài)目標之“維”非常之廣，涉及能源開發(fā)利用的所有環(huán)節(jié)，只是在勘探與開發(fā)、加工與轉(zhuǎn)換等領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為明顯。能源監(jiān)管生態(tài)目標之“度”并無定數(shù)，在勘探與開發(fā)、加工與轉(zhuǎn)換等領(lǐng)域，生態(tài)目標相比經(jīng)濟目標和安全目標存在暫時優(yōu)先或適度優(yōu)先的更大可能性。把握能源監(jiān)管的生態(tài)目標，關(guān)鍵在于“度”而不在于“維”，通過相關(guān)主體的充分溝通，運用價格、排污交易等市場手段可以較好地確定“度”。法律作為社會運行中最為重要的規(guī)則之一，為政府干預市場提供了合法性的基礎(chǔ)，使其干預有據(jù)、干預有度和干預有效。④能源監(jiān)管是政府對能源市場的干預，需要法律作為中堅力量，表達其所追究的經(jīng)濟目標、安全目標和生態(tài)目標，也即通過法律體現(xiàn)、貫徹能源監(jiān)管的三重目標或者說能源監(jiān)管的三重目標在法律中予以呈現(xiàn)從而得以固化。⑤其中，立法是執(zhí)法、司法和守法的發(fā)端和前提。那么，能源監(jiān)管的生態(tài)目標應當如何通過立法得以表達呢？首先，必須予以系統(tǒng)的和整體的表達，以體現(xiàn)其廣闊之“維”。也即必須在環(huán)境基本法、能源基本法和相關(guān)單行法等不同的法律中針對能源監(jiān)管的生態(tài)目標予以系統(tǒng)的表達，使得與能源監(jiān)管相關(guān)的法律部門都或多或少地體現(xiàn)生態(tài)目標。能源是環(huán)境中重要的一種資源，能源領(lǐng)域的法律，不論是能源基本法還是單行法，都理應為環(huán)境基本法所統(tǒng)領(lǐng)，因為其規(guī)定了環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的最為基本、最為重要的法律原則和制度等要素，全面調(diào)整了環(huán)境社會關(guān)系，⑥故環(huán)境基本法首先須體現(xiàn)能源監(jiān)管的生態(tài)目標。能源基本法是能源領(lǐng)域內(nèi)基礎(chǔ)性的、一般性的、系統(tǒng)性的法律，雖然統(tǒng)率著眾多的能源單行法，但依然受環(huán)境基本法所指引。只不過因為“能源”的自然、經(jīng)濟、安全和生態(tài)等多重屬性皆各有其特殊之處，不可與“環(huán)境”一概而論，⑦故而將規(guī)范這些特殊屬性的一般法律單列出來作為能源基本法。⑧此外，在電力、煤炭、石油、原子能、可再生能源、節(jié)約能源等諸多領(lǐng)域規(guī)定的能源單行法亦須體現(xiàn)生態(tài)目標。其次，必須給予特殊的和個別的表達，以彰顯其特別之“度”。對于生態(tài)目標何時因為何種原因存在何種優(yōu)先性以及例外情形等一系列問題，因其并非普遍地適用和體現(xiàn)在能源的開發(fā)利用等諸多環(huán)節(jié)以及不同種類的能源形態(tài)之上，所以必須給予針對性的法律表達，也即在能源基本法的個別條款中提及，且在部分能源單行法中著重予以細化。在能源基本法中，一方面強調(diào)市場主體通過充分交流達成合意等方式，確定利益相關(guān)者皆可接受的生態(tài)目標之“度”；另外一方面，必須強調(diào)尊重能源的私權(quán)、保障能源民生的重要性。當兩者發(fā)生沖突，生態(tài)目標可暫時摒棄而確保安全目標的優(yōu)先性。①在能源單行法中，在電力、節(jié)約能源、可再生能源等單行法中，著重體現(xiàn)生態(tài)目標；在煤炭、石油、原子能等領(lǐng)域，相對凸顯其經(jīng)濟目標和安全目標。最后，必須確保生態(tài)目標內(nèi)部以及生態(tài)目標與經(jīng)濟目標、安全目標之間的和諧，以契合能源監(jiān)管之完整“維度”。系統(tǒng)和整體的表達、特殊和個別的表達，分別解決了能源監(jiān)管生態(tài)目標的“維”和“度”。兩者關(guān)涉眾多法律部門，故而須確保相互和諧，避免可能性的沖突。與此同時，能源監(jiān)管的三重目標相輔相成，不可分割，斷然不可片面強調(diào)生態(tài)目標而忽視經(jīng)濟目標和安全目標。如此，就需要對環(huán)境基本法、環(huán)境單行法、能源基本法、能源單行法、其他能源監(jiān)管相關(guān)法進行全局性的評估，使生態(tài)目標在能源監(jiān)管所追求的三重目標中得以和諧彰顯。

（二）能源監(jiān)管生態(tài)目標的法律實然表達：當下的現(xiàn)狀與能源監(jiān)管生態(tài)目標的法律表達密切關(guān)聯(lián)的部門法律主要有：處于環(huán)境基本法地位的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱為《環(huán)保法》），處于環(huán)境單行法地位的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（以下簡稱為《礦產(chǎn)資源法》），處于能源基本法地位的《能源法》，處于能源單行法地位的《中華人民共和國電力法》（以下簡稱為《電力法》）、《中華人民共和國煤炭法》（以下簡稱為《煤炭法》）、《中華人民共和國節(jié)約能源法》（以下簡稱為《節(jié)約能源法》）、《中華人民共和國可再生能源法》（以下簡稱為《可再生能源法》），處于行政法規(guī)層面的《電力監(jiān)管條例》，處于部門規(guī)章層面的《電力市場監(jiān)管辦法》《電力監(jiān)管信息公開辦法》《電力安全生產(chǎn)監(jiān)管辦法》。當然，廣義的能源法體系②甚至是環(huán)境法體系內(nèi)的諸多構(gòu)成部分也多少與之關(guān)聯(lián)，只不過與之相去較遠，也就不具備太大的規(guī)范分析的價值。首先，能源監(jiān)管生態(tài)目標之“維”尚缺系統(tǒng)和整體的表達。新修訂實施的《環(huán)保法》雖然在監(jiān)管模式上實現(xiàn)了從強調(diào)環(huán)境執(zhí)法到提倡環(huán)境治理的轉(zhuǎn)變，吸納了多元主體的參與，③規(guī)定了“推進生態(tài)文明建設(shè)”的立法目的，強調(diào)“國家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護和改善環(huán)境、促進人與自然和諧的經(jīng)濟、技術(shù)政策和措施，使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”的基本國策，也提及“采取低碳、節(jié)儉的生活方式”的公民倡導，④但缺乏對能源、氣候變化等元素的正面規(guī)定，只能從法律解釋的角度勉強將其涵蓋，不失為一個缺憾。《礦產(chǎn)資源法》雖然規(guī)定探礦權(quán)和采礦權(quán)的行使須保護環(huán)境、采取復墾利用等措施對環(huán)境進行恢復等與生態(tài)環(huán)保相關(guān)的一些內(nèi)容，⑤但卻沒有規(guī)定相應的法律責任，致使這些條文流于紙面。《能源法（征求意見稿）》的生態(tài)之“維”體現(xiàn)得較好，規(guī)定了能源與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展、能源生態(tài)環(huán)境補償?shù)葪l款。⑥《電力法》雖然規(guī)定“電力建設(shè)、生產(chǎn)、供應和使用應當依法保護環(huán)境，采取新技術(shù)，減少有害物質(zhì)排放，防治污染和其他公害……鼓勵和支持利用可再生能源和清潔能源發(fā)電”，涉及電力規(guī)劃的環(huán)保要求、電力建設(shè)的“三同時”要求等內(nèi)容，⑦但因為欠缺相關(guān)法律責任和配套措施，加之其立法目的主要是為維護電力投資者和經(jīng)營者的合法權(quán)益，而使其在事實上擱淺。《煤炭法》規(guī)定“開發(fā)利用煤炭資源，應當遵守有關(guān)環(huán)境保護的法律、法規(guī)，防治污染和其他公害，保護生態(tài)環(huán)境”、強調(diào)“煤礦建設(shè)應當堅持煤炭開發(fā)與環(huán)境治理同步進行”，⑧但規(guī)定過于籠統(tǒng)，甚至連環(huán)境影響評價這一前置性的程序性制度都付諸闕如，加之欠缺相應的法律責任，依然可能是“一紙空文”。《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》的生態(tài)之“維”顯著，從規(guī)范的意義上說，基本滿足增加能源供應、改善能源結(jié)構(gòu)、保障能源安全、保護環(huán)境等立法目的。《電力監(jiān)管條例》《電力市場監(jiān)管辦法》《電力監(jiān)管信息公開辦法》《電力安全生產(chǎn)監(jiān)管辦法》等法規(guī)和規(guī)章絲毫未提及生態(tài)目標，其所設(shè)計的監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管職責、監(jiān)管措施等，無不是為維護電力市場秩序、保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行以及保護電力投資者、經(jīng)營者、使用者的權(quán)益等，因此也就不存在生態(tài)目標的“維”和“度”了。其次，能源監(jiān)管生態(tài)目標之“度”暫缺特殊和個別的表達。《能源法（征求意見稿）》在總則中規(guī)定了市場配置資源和普遍服務(wù)條款，強調(diào)“發(fā)揮市場在能源領(lǐng)域資源配置中的基礎(chǔ)性作用”以及“保障公民獲得基本的能源供應和服務(wù)”。①這正是確定生態(tài)目標之“度”所必需的。然而，其中市場的手段體現(xiàn)得并不徹底：例如，能源市場的準入資格基本上都須省級以上人民政府能源主管部門的許可。又如，屬于分則部分的第6章（能源節(jié)約）僅僅列舉了能源效率標識、合同能源管理、自愿節(jié)能協(xié)議、能源需求側(cè)管理等幾種典型的市場手段，一方面缺少對排污交易、第三方治理等新興市場手段的規(guī)定，另外一方面將其放在分則當中，無法更好地服務(wù)全局。再如，屬于分則部分的第10章提到建立反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的價格形成機制，但筆者認為，若將這一重要的價格工具放置在總則中可能更為妥帖。②《電力法》一方面欠缺對市場機制的規(guī)定，投資者、經(jīng)營者和使用者無法基于市場而相對平等地交流和溝通，另一方面?zhèn)戎赜诒Ｗo供電企業(yè)等主體的權(quán)益，單方管控的色彩濃厚。例如，該法雖然規(guī)定“電力事業(yè)投資，實行誰投資、誰收益的原則”，但事實上投資主體非常有限，最多是“國家鼓勵、引導國內(nèi)外的經(jīng)濟組織和個人依法投資開發(fā)電源、興辦電力生產(chǎn)企業(yè)”；又如，在沒有規(guī)定電力普遍服務(wù)的前提下，單方面強調(diào)用戶的義務(wù)，規(guī)定“用電用戶不得危害供電、用電安全和擾亂供電、用電秩序”等。③如此，不僅沒有生態(tài)之“維”，更遑論生態(tài)之“度”。《節(jié)約能源法》更多的是規(guī)定政府在節(jié)能管理中的職責，僅僅附帶提及對節(jié)能服務(wù)機構(gòu)的鼓勵。除此之外，鮮有涉及運用市場機制支持市場主體自由地圍繞節(jié)約能源開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。即便是設(shè)立專章規(guī)定激勵措施，依然以財政專項資金、補貼、稅收等為中心，對價格的確定和運用等過于原則。④《可再生能源法》有些類似，主要規(guī)定的是政府在可再生能源的資源調(diào)查和發(fā)展規(guī)劃等方面的職責，泛泛談及對可再生能源并網(wǎng)發(fā)電的支持，且在激勵措施上也以專項資金、優(yōu)惠貸款、稅收等為中心，缺乏對市場主體自由協(xié)商等機制的規(guī)定。⑤最后，能源監(jiān)管生態(tài)目標之“維度”并不完整與和諧。從生態(tài)目標的內(nèi)部來說，法律對“維”的表達盡管并不系統(tǒng)，但在《能源法（征求意見稿）》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》等上體現(xiàn)姑且尚可。然而，其對“度”的表達普遍欠缺，只是在《能源法（征求意見稿）》中有所涉及，而最終通過的《能源法》還不得而知，因此，能源監(jiān)管生態(tài)目標之“維度”并不完整。從生態(tài)目標的外部來說，生態(tài)目標理應與經(jīng)濟目標、安全目標等相伴而生、相輔相成，其自身的不完整必定帶來與周遭的不和諧。加之《電力法》《煤炭法》《電力監(jiān)管條例》《電力市場監(jiān)管辦法》《電力監(jiān)管信息公開辦法》《電力安全生產(chǎn)監(jiān)管辦法》對經(jīng)濟、安全的過度倚重和追尋，對能源行政主體的職權(quán)甚至是能源企業(yè)的“職權(quán)”之行使過于偏好，對能源行政相對人和普通能源消費者權(quán)益的相對忽視，致使能源監(jiān)管在追求經(jīng)濟、安全和生態(tài)等三重目標時出現(xiàn)不和諧。

五、結(jié)論：

能源監(jiān)管生態(tài)目標維度的法律表達之立法完善必須認識到，如果說昨天還在關(guān)注能源監(jiān)管的經(jīng)濟目標和安全目標，那么今天和明天就必須要重視能源監(jiān)管的生態(tài)目標，因為全球氣候變化對能源領(lǐng)域和能源法都帶來了巨大的挑戰(zhàn)。⑥從國際上來說，基于《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《21世紀議程》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《能源憲章條約》《能源效率及其相關(guān)環(huán)境問題議定書》等一系列國際文件，國際環(huán)境合作行動方興未艾；①從國內(nèi)來說，由此引發(fā)的碳排放、碳交易、碳金融、碳稅等研究和實踐熱潮，②也必須找到合適的突破口。結(jié)合當前的立法現(xiàn)狀，如欲突破，須妥帖表達能源監(jiān)管的生態(tài)目標。為此，亟須兩個方面的努力：一是立，即盡快出臺《能源法》；二是修，即盡快修訂《電力法》等相關(guān)法律。未來出臺的《能源法》至少要滿足：（1）在總則中明確規(guī)定公民的能源私權(quán)，將其作為能源法的邏輯起點和終極目的。③以能源私權(quán)來設(shè)計和確定能源公權(quán)，從而更易把握能源監(jiān)管的三重目標；因為相比能源私權(quán)而言，能源公權(quán)更具工具屬性。（2）在總則中確立市場配置能源資源的基礎(chǔ)性作用，并且明確價格、合同能源管理、排污交易、需求側(cè)管理等作為市場機制的重要手段。（3）在監(jiān)管體制中，拋卻現(xiàn)有的模糊規(guī)定，明確列舉能源管理部門的職權(quán)，尤其是與環(huán)境保護、國土、價格等相關(guān)部門以及行業(yè)協(xié)會、大型能源企業(yè)等準管理部門之間的職權(quán)劃分。當然，若立法技術(shù)上列舉困難，可以在能源的開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、能源供應與服務(wù)等分則中具體規(guī)定可能涉及部門間的職權(quán)協(xié)調(diào)。例如，涉及能源因素的環(huán)保標準，在充分征求能源主管部門和相關(guān)主體的意見后，由環(huán)境保護主管部門統(tǒng)一制定和，然后由能源主管部門在能源領(lǐng)域具體分解和落實，體現(xiàn)在其具體的能源監(jiān)管工作中，作為環(huán)保主管部門所實施的環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)督管理的重要一隅。未來修訂的《電力法》至少要做到：（1）確立和完善市場機制。在當前已有的競價上網(wǎng)、大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易、發(fā)電權(quán)交易、跨省區(qū)電能交易等試點的基礎(chǔ)上，廣泛開展“兩頭”也即發(fā)電側(cè)和售電側(cè)的有效競爭，即便是在自然壟斷的“中間”電網(wǎng)，也要清晰核定輸電和配電的成本等元素，確保市場在資源配置中的決定性作用。（2）強化電力的普遍服務(wù)義務(wù)，切實保障用戶的電力公共服務(wù)供給。一方面要通過引入競爭弱化供電企業(yè)的“強勢”地位，另外一方面要明確電力使用方尤其是居民以及農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等方面消費者的權(quán)益，使雙方可以平等自由溝通。（3）充分利用價格、排污交易、需求側(cè)管理、能效管理等方式，提高可再生能源和分布式能源在電力供應中的比例，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，促進節(jié)能減排。能源監(jiān)管是一個系統(tǒng)工程，單靠幾部法律不可能一蹴而就。④除《能源法》《電力法》等，《電力監(jiān)管條例》《電力市場監(jiān)管辦法》等作為下位法，亦須隨之作出相應的調(diào)整，并且強化法律的貫徹和實施。當然，從長遠來看，新頒布實施的《環(huán)保法》作為環(huán)保領(lǐng)域的基本法，其所確立的生態(tài)保護理念理應充當法律系統(tǒng)評估的標尺，以此對環(huán)境、資源、能源等領(lǐng)域的單行法律、法規(guī)和規(guī)章等作出系統(tǒng)評價，看其“綠色”與否，進而針對性地實施“修、改、廢、立”，最終促進全局的和諧。

作者：張忠民