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《西安政治學(xué)院學(xué)報(bào)雜志》2014年第四期

一、我國(guó)空間事業(yè)的法律需求

(一)航天事業(yè)國(guó)際化發(fā)展的法律需求外層空間是人類共享的空間，外層空間利用是一項(xiàng)全人類共同受益的事業(yè)，不能僅僅依靠發(fā)達(dá)國(guó)家投入并從中受益，而更需要讓全世界人民共同參與，加強(qiáng)合作，共同享受航天技術(shù)帶來的好處。中國(guó)航天事業(yè)是在航天大國(guó)嚴(yán)密的技術(shù)封鎖之下艱苦創(chuàng)業(yè)、自主發(fā)展起來的。在當(dāng)前改革開放的大背景下，國(guó)際化就成為我國(guó)航天事業(yè)發(fā)展的必然選擇。1987年，我國(guó)開始利用長(zhǎng)征火箭搭載他國(guó)的商業(yè)衛(wèi)星。1990年，我國(guó)成功發(fā)射了美國(guó)制造的“亞洲一號(hào)”通信衛(wèi)星。2005年11月，中國(guó)與歐洲空間局簽署了《關(guān)于和平利用空間的合作協(xié)定》。2008年12月16日，牽頭在北京設(shè)立了亞太空間合作組織。2010年4月1日，中國(guó)與玻利維亞簽署了衛(wèi)星合作協(xié)議———《玻利維亞通信衛(wèi)星項(xiàng)目合同》，2013年12月，按照合同約定，中國(guó)已為玻利維亞成功發(fā)射了首顆通訊衛(wèi)星。因此，航天事業(yè)發(fā)展的國(guó)際化，更加需要我們制定一套科學(xué)合理的航天法律制度。一方面，法律固有的穩(wěn)定性，使中國(guó)與外國(guó)合作者在進(jìn)行航天合作時(shí)，通過法律的保障，增強(qiáng)彼此的互信;另一方面，法律具有的公開透明性，使得外國(guó)合作者在進(jìn)行合作伙伴選擇之前，就能有效了解到中國(guó)在航天事業(yè)發(fā)展中的基本立場(chǎng)，促使?jié)撛诘暮献髡吲c中國(guó)進(jìn)行航天合作方面的接觸;再一方面，法律具有的權(quán)威性，使得中外雙方能在航天合作過程中避免分歧，為可能發(fā)生的糾紛提供解決的依據(jù)。

(二)外空國(guó)際新秩序形成的法律需求為了有效化解各國(guó)在空間問題上的分歧，更好地利用外層空間，國(guó)際社會(huì)先后制定了《外空條約》《營(yíng)救協(xié)定》《責(zé)任公約》《登記公約》《月球協(xié)定》等多個(gè)國(guó)際公約，初步形成了國(guó)際外空法律體系。但這些公約都存在著一些缺陷，在國(guó)際立法不足以解決這些問題的情況下，需要國(guó)內(nèi)立法加以彌補(bǔ)?！锻饪諚l約》面臨的主要問題，一是太空軍事利用問題?！锻饪諚l約》規(guī)定了太空“和平利用”的原則，然而，這一原則如何理解，目前尚無定論，只是各大國(guó)根據(jù)國(guó)家利益將其解釋為對(duì)其更為有利的意義。二是太空環(huán)境保護(hù)問題。人類活動(dòng)對(duì)外層空間環(huán)境可能產(chǎn)生的危害，有化學(xué)污染、生物污染、電磁干擾、放射性污染和空間碎片等問題。其中空間碎片問題是國(guó)際和平利用外空委員會(huì)討論最多的議題，也是當(dāng)前外空環(huán)境面臨的最迫切的問題。［5］但在具體責(zé)任劃分問題上，國(guó)際社會(huì)并未達(dá)成統(tǒng)一意見。很明顯，航天科技越發(fā)達(dá)、航天活動(dòng)越頻繁的國(guó)家，就越容易產(chǎn)生空間碎片，這些國(guó)家從航天活動(dòng)中受益，卻讓所有國(guó)家共同承擔(dān)空間環(huán)境破壞所造成的惡果，這顯然是不恰當(dāng)?shù)?。《營(yíng)救協(xié)定》主要有兩個(gè)問題:一是營(yíng)救的一方是否能夠要求獲得一定報(bào)酬;二是如果外空物體給落地國(guó)造成了損害，該國(guó)在營(yíng)救的同時(shí)，能否扣押宇航員或外空物體，以便于與發(fā)射國(guó)協(xié)商賠償。［6］《責(zé)任公約》面臨的主要問題是關(guān)于發(fā)射國(guó)的定義。按照公約，確定賠償責(zé)任的前提是確定發(fā)射國(guó)，不能確定發(fā)射國(guó)，求償就無從談起，尤其是跨國(guó)的私人主體進(jìn)行的發(fā)射。那么，一個(gè)與發(fā)射無實(shí)際聯(lián)系的國(guó)家，是否可以僅僅因?yàn)樗饺税l(fā)射主體在該國(guó)注冊(cè)被認(rèn)為是發(fā)射國(guó)，從而要為損害負(fù)責(zé)任?在公海上進(jìn)行的發(fā)射如何確定發(fā)射國(guó)?發(fā)射公司的注冊(cè)國(guó)是方便注冊(cè)地，無力承擔(dān)賠償責(zé)任的時(shí)候怎么辦?因此，專門針對(duì)“發(fā)射國(guó)”的概念，聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議建議各國(guó)考慮本國(guó)立法，對(duì)有關(guān)非政府團(tuán)體進(jìn)行的外空活動(dòng)進(jìn)行管理，將有關(guān)審批等事項(xiàng)納入本國(guó)的管轄范圍，由相關(guān)國(guó)家對(duì)這些活動(dòng)實(shí)行有效的監(jiān)督?！兜怯浌s》也面臨一些問題。第一，它要求的是外空物體登記，而不是發(fā)射活動(dòng)的登記，因此，只有發(fā)射成功的物體才需要登記，沒有成功的就不用登記。這是一種事后登記而不是事前登記。如果改為事前即發(fā)射前登記，則不論發(fā)射是否成功，聯(lián)合國(guó)都能夠了解該次發(fā)射。在導(dǎo)致?lián)p害時(shí)也有助于迅速判定發(fā)射國(guó)，對(duì)于實(shí)施《責(zé)任公約》是有利的。第二，《登記公約》對(duì)登記的時(shí)間要求不明確，許多國(guó)家在發(fā)射成功后幾個(gè)月甚至更長(zhǎng)的時(shí)間仍然不登記的情況是存在的。如何使各國(guó)主動(dòng)、及時(shí)登記是一個(gè)難題。

二、我國(guó)空間立法存在的問題

目前，我國(guó)關(guān)于太空利用的國(guó)內(nèi)立法有《空間物體登記管理辦法》《民用航天發(fā)射項(xiàng)目許可證管理暫行辦法》《導(dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口管制條例》等少數(shù)單行法規(guī)。此外，一些部委也制定了相應(yīng)規(guī)定，如商務(wù)部與海關(guān)總署聯(lián)合《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理目錄》，并于2013年了《中國(guó)兩用物項(xiàng)和技術(shù)出口管制許可指南》。這些立法在當(dāng)前發(fā)揮了非常重要的作用，但也存在如下問題:一是調(diào)整對(duì)象的范圍相對(duì)狹窄。《空間物體登記管理辦法》完全根據(jù)《登記公約》制定，只對(duì)空間物體的登記問題進(jìn)行規(guī)定;《民用航天發(fā)射項(xiàng)目許可證管理暫行辦法》則規(guī)定了航天器民用的行政許可問題;《導(dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口管制條例》則只涉及相關(guān)裝備、技術(shù)的保護(hù)和保密問題。至于商務(wù)部和海關(guān)總署制定的關(guān)于兩用物項(xiàng)的規(guī)定，則都屬于技術(shù)性事項(xiàng)，不涉及具體的制度安排。當(dāng)前這些散碎的規(guī)范調(diào)整范圍狹窄，沒有在航天產(chǎn)業(yè)、航天管理的問題上進(jìn)行充分、適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)與規(guī)范，極不適應(yīng)當(dāng)前航天事業(yè)迅猛發(fā)展的制度需要。特別是在市場(chǎng)化的大背景下，航天涉及的法律問題種類繁多，關(guān)于空間活動(dòng)損害保險(xiǎn)與賠償、宇航員營(yíng)救等基本制度還處于立法空白階段，對(duì)于航天活動(dòng)的管理尚不能覆蓋從研究、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、發(fā)射及空間技術(shù)應(yīng)用等各個(gè)階段，關(guān)于經(jīng)費(fèi)、發(fā)射場(chǎng)管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、航天產(chǎn)品市場(chǎng)開發(fā)與管理等方面的航空產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法也沒有。關(guān)于航天商業(yè)化活動(dòng)的立法更是滯后，缺少關(guān)于航天商業(yè)發(fā)射、遙感數(shù)據(jù)商業(yè)利用和空間知識(shí)產(chǎn)權(quán)的專門規(guī)定，有關(guān)衛(wèi)星等航天產(chǎn)品技術(shù)的出口管理規(guī)則也亟待發(fā)展完善。［8］二是管理體制發(fā)展較為滯后。我國(guó)民用航天活動(dòng)由原航天工業(yè)部(現(xiàn)國(guó)家航天局)和原國(guó)防科工委(現(xiàn)在的國(guó)防科工局)管理，軍用航天活動(dòng)則由解放軍總裝備部管理。這種體制在長(zhǎng)期運(yùn)行過程中，不斷磨合發(fā)展，在航天工業(yè)的發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用。在2008年的大部制改革之后，國(guó)家航天局和國(guó)防科工局都隸屬于國(guó)家工信部，這顯然有利于民用航天管理更加順暢地發(fā)展。然而，在市場(chǎng)化的大趨勢(shì)下，需要在航天領(lǐng)域建立一個(gè)更加靈活、更加貼近市場(chǎng)的管理模式。這個(gè)管理模式，應(yīng)當(dāng)能夠更好地協(xié)調(diào)軍地合作、促進(jìn)軍民融合，并在處理軍事保密、知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移等問題上發(fā)揮更大作用。三是規(guī)范層級(jí)有些過低。上述規(guī)范，除《導(dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口管制條例》是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)外，其他的規(guī)范均為規(guī)章或者政策，效力層級(jí)較低。如果其他的可能涉及航天事務(wù)的部委制定了與上述規(guī)章、政策相悖的制度時(shí)，缺乏一個(gè)順暢、有效的解決問題的途徑。同時(shí)，這些規(guī)定在制定的過程中，往往由個(gè)別部門組織立法工作，缺乏其他部門的配合，對(duì)很多問題都缺乏充分的考慮。比方說，《民用航天發(fā)射項(xiàng)目許可證管理暫行辦法》，就只對(duì)相關(guān)的第三方責(zé)任保險(xiǎn)作了非常原則性的規(guī)定，“既未確定責(zé)任限額，也未對(duì)承保企業(yè)的資質(zhì)等提出具體要求。這導(dǎo)致有關(guān)保險(xiǎn)問題只能通過發(fā)射合同加以確定，一定程度上削弱了我國(guó)航天發(fā)射企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力?！保?］實(shí)際上，要對(duì)此進(jìn)行規(guī)范，就不可能不涉及到保監(jiān)會(huì)等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，沒有他們的參與，這些部門立法就難以有效發(fā)揮作用。

三、我國(guó)空間立法的體系安排

中國(guó)是空間大國(guó)，有義務(wù)在外空法制建設(shè)方面作出自己的貢獻(xiàn)。當(dāng)前已經(jīng)制定有空間法的國(guó)家約有20個(gè)，包括美國(guó)、俄羅斯、澳大利亞、阿根廷、巴西、加拿大、英國(guó)、法國(guó)、日本、烏克蘭、比利時(shí)等。因此，中國(guó)學(xué)者也在研究呼吁盡快制定中國(guó)的空間法。在空間法的體系問題上，我國(guó)學(xué)界有兩個(gè)思路:一是直接制定一個(gè)統(tǒng)一的空間法，二是區(qū)分領(lǐng)域制定多部單行法。這兩種設(shè)想各有利弊:統(tǒng)一空間法雖然難度較高，但易于規(guī)劃，方便產(chǎn)生一部統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法律;多部單行法分解了立法難度，但也容易因部門立法而造成法律沖突。筆者認(rèn)為，對(duì)空間法進(jìn)行體系安排要從如下幾個(gè)方面入手分析:一是我國(guó)目前空間法的立法水平、立法成果。從我國(guó)空間法的立法水平和立法成果來看，雖然很多專家學(xué)者在空間法問題上進(jìn)行了卓有成效的研究，但我國(guó)的空間法內(nèi)容畢竟較少、調(diào)整范圍狹窄，在實(shí)踐中沒有也不可能得到充分檢驗(yàn)，如果一蹴而就地形成一個(gè)統(tǒng)一的空間法，哪怕未來在某個(gè)小方面存在運(yùn)行不暢，就可能影響整個(gè)空間法的調(diào)整效果。二是空間法各項(xiàng)內(nèi)容之間的聯(lián)系性。從空間法各項(xiàng)內(nèi)容的聯(lián)系性來看，空間法的各項(xiàng)內(nèi)容具有一定的獨(dú)立性，通過多部單行法制定空間法的方式，具有技術(shù)上的可行性。三是空間法調(diào)整的法律關(guān)系的穩(wěn)定性。空間技術(shù)日新月異，問題頗多，法律不可能預(yù)測(cè)未來的空間技術(shù)，一部全面規(guī)定空間發(fā)展的法律，在未來勢(shì)必頻繁更改，這就不利于維護(hù)法律本身的穩(wěn)定性要求。根據(jù)聯(lián)合國(guó)外空委網(wǎng)站上公布的情況來看，世界各國(guó)的太空法，基本上是通過制定單行法律來進(jìn)行處理的。比方說，美國(guó)于1958年制定了《國(guó)家航空航天法》，但這一法律的主要目的在于建立美國(guó)航空航天局，至于航天的其他具體問題，則一般采用單行法律的方式進(jìn)行處理。同時(shí)，美國(guó)的空間立法活動(dòng)，也與美國(guó)空間活動(dòng)的開展密切相關(guān)。如1962年《衛(wèi)星通信法》也是伴隨著通信衛(wèi)星的興起而制定的;1984年《商業(yè)性空間發(fā)射法》則是伴隨著運(yùn)載火箭私營(yíng)化而制定的。因此，筆者主張，應(yīng)以航天基本法為核心、航天單行法為重要補(bǔ)充建立一個(gè)科學(xué)的航天法體系。其中，航天基本法應(yīng)優(yōu)先制定，其內(nèi)容宜粗不宜細(xì)，關(guān)鍵是要理順各個(gè)機(jī)關(guān)在相關(guān)問題上的權(quán)力分工秩序。航天單行法則應(yīng)當(dāng)分情況處理:一是成熟的政策，也就是在現(xiàn)實(shí)中運(yùn)用得良好的政策，可以制定法律;二是緊迫的政策，也就是針對(duì)非常具有現(xiàn)實(shí)必要性的問題，也可以制定法律。

四、我國(guó)空間立法的具體內(nèi)容

我們認(rèn)為，空間立法應(yīng)同時(shí)涵蓋國(guó)內(nèi)事務(wù)立法和國(guó)際事務(wù)立法。

(一)涉及國(guó)內(nèi)事務(wù)的空間立法就現(xiàn)階段情況來看，運(yùn)用法律進(jìn)行航天事業(yè)的調(diào)控，存在很多困難，其中主要的困難包括:第一，原有的航天管理體制略顯滯后，在這樣一個(gè)各種權(quán)力交叉運(yùn)行、各系統(tǒng)各自為政的領(lǐng)域內(nèi)，要維護(hù)相關(guān)各方權(quán)益、保證航天活動(dòng)(尤其是主體更加多元的民用航天活動(dòng))的健康發(fā)展，就必須解決相關(guān)管理制度問題，用法律來建立一個(gè)科學(xué)合理、各方配合認(rèn)可的管理體制。第二，航天事業(yè)市場(chǎng)化、國(guó)際化發(fā)展?fàn)可娴臎_突較多，如保密與商業(yè)利用之間的沖突、軍事設(shè)施與民間使用之間的沖突、軍事知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與科技資源充分利用之間的沖突等等。要處理這些問題，應(yīng)當(dāng)對(duì)如下問題加以明確:一是管理主體，也就是中國(guó)航天軍用、民用活動(dòng)的管理主體和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu);二是基本管理手段，包括航天行政許可、監(jiān)管、事故調(diào)查等;三是航天產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)機(jī)制，包括科研管理、經(jīng)費(fèi)管理、招投標(biāo)制度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、軍民融合式發(fā)展等;四是航天的社會(huì)事業(yè)發(fā)展，包括航天產(chǎn)業(yè)的社會(huì)利用，如航天科普教育、與航天有關(guān)的衍生商業(yè)產(chǎn)品(如飛船模型等)的管理等;五是航天商業(yè)活動(dòng)的具體制度，包括商業(yè)發(fā)射管理、航天產(chǎn)品與技術(shù)管理、航天衍生技術(shù)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和轉(zhuǎn)移等;六是航天技術(shù)性規(guī)范，進(jìn)一步統(tǒng)一我國(guó)航天科研活動(dòng)的術(shù)語、標(biāo)準(zhǔn)，更好地與國(guó)際航天活動(dòng)接軌。

(二)涉及國(guó)際事務(wù)的空間立法在國(guó)際空間立法較不完善的情況下，我們有必要就國(guó)際法規(guī)定的事務(wù)進(jìn)行國(guó)內(nèi)立法，具體內(nèi)容包括:首先，通過國(guó)內(nèi)立法，細(xì)化國(guó)際法的原則性規(guī)定，明確行使我國(guó)航天事業(yè)管轄權(quán)、履行國(guó)際法義務(wù)的方式方法。國(guó)際法往往對(duì)某些問題作出了原則性規(guī)定，如《外空條約》第8條原則規(guī)定，“凡登記把實(shí)體射入外層空間的締約國(guó)對(duì)留置于外層空間或天體的該實(shí)體及其所載人員，應(yīng)仍保持管轄及控制權(quán)。”然而，如何進(jìn)行管轄、控制，國(guó)際法無明確表述，這都需要國(guó)內(nèi)立法予以明確。其次，通過國(guó)內(nèi)立法，有效表達(dá)國(guó)家承擔(dān)國(guó)際責(zé)任的決心。承擔(dān)國(guó)際責(zé)任，就是要在國(guó)際法的框架下進(jìn)行活動(dòng)，最能體現(xiàn)國(guó)際責(zé)任承擔(dān)決心的，就是用國(guó)內(nèi)法對(duì)政府行為、社會(huì)活動(dòng)的原則、規(guī)則進(jìn)行規(guī)范。隨著中國(guó)航天事業(yè)的發(fā)展，中國(guó)在航天問題上的態(tài)度和做法，越來越深刻地影響國(guó)際航天活動(dòng)的發(fā)展。展現(xiàn)中國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象，是國(guó)內(nèi)航天立法的重要內(nèi)容。再次，通過國(guó)內(nèi)立法，向世界表達(dá)中國(guó)在太空問題上的立場(chǎng)與方法。國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法是并行不悖的兩套體系。國(guó)際法所規(guī)定的內(nèi)容，是世界各國(guó)共同遵守的原則、立場(chǎng);國(guó)內(nèi)法則表現(xiàn)了特定國(guó)家對(duì)具體問題的論斷。二者在處理國(guó)際問題上各有優(yōu)勢(shì)，國(guó)際法更強(qiáng)烈地表達(dá)共識(shí)，國(guó)內(nèi)法則更堅(jiān)定地表現(xiàn)差異。在太空問題上，各航天大國(guó)之間存在諸多差異。這就更有必要用國(guó)內(nèi)立法對(duì)太空問題進(jìn)行規(guī)范，從而有效宣示國(guó)家在特定問題上的態(tài)度。

作者：劉宗勝朱道坤單位：國(guó)防科技大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院