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《山東青年政治學院學報》2014年第四期

一、小額貸款公司概述

(一)我國小額貸款公司發展的歷史沿革2005年5月31日，中國人民銀行舉行了小額貸款公司進行試點的會議，一方面確定了山西、四川、貴州、陜西和內蒙古五省(區)為小額貸款公司的試點地區，另一方面，試點各省區并沒有做硬性要求，提出了結合本地實際，進行探索的實施模式。山西省平遙市最先開始了小額貸款公司的試點，隨后，貴州、西安、內蒙古等多市進行了試點。2008年我國出臺了《指導意見》，小額貸款公司作為一種金融模式正式進入我國的金融體系，并在全國范圍內廣泛鋪開。隨后，出臺了一些政策文件和各地方的管理條例，提出了大力培育小額貸款公司，使其成為一種支持我國“三農”發展和小微企業發展的有效力量。根據央行《2014年一季度小額貸款公司數據統計報告》，截至2014年3月末，全國共有小額貸款公司8127家，貸款余額8444億元，一季度新增人民幣貸款251億元。而廣東省則有350家小額貸款公司，貸款余額477．50億元。②“十八大”之后我國進入大力推進金融改革的時期，小額貸款公司隨著多年的發展，也悄然發生了新的變化，具體表現在:1．貸款利率穩定在一個高位，月息一般在1%左右。2．小額貸款公司在地方大規模發展，在一些大城市出現了幾家小額貸款公司共同發展的態勢。3．小額貸款公司與信貸、銀行密切合作。這些發展態勢的背后既有希望，又存在風險。同時，2013年被喻為“互聯網金融的元年”，小額貸款公司成長發展的時期也是我國互聯網金融產生和發展的時期，互聯網金融模式在這一時期展現出了巨大的模式優越性，利用互聯網傳播效率和成本低的優越性，成為一種有效的投融資渠道。但是，大量的群體依然存在傳統的金融思維，認為互聯網金融模式看不到、摸不著，隨時會有風險發生，同時互聯網金融模式本身具有的技術風險等是不可避免的，因此，人們更加青睞于一種類似于傳統銀行的金融模式出現，小額貸款公司可以滿足這部分人的期望，但是它要成為一種高效的金融模式，仍然要有很長的路要走，這也是本文需要論述的內容，目前看來，人們依然十分期待這種金融模式的出現。

(二)我國小額貸款公司經營的模式和風險分析1．我國小貸公司的經營模式及帶來的風險國內學者吳國寶認為小額信貸是一種組織化、制度化的依照商業性原則而經營的金融服務的信貸模式，［3］筆者以這一模式為基礎，對我國小額貸款公司的經營模式涉及多方主體，多個步驟進行分析:第一，借款人需要向小額貸款公司提出申請，經辦人員對申請人的個人信息、申請數額進行審查，一般包括申請人的身份信息、申請人的銀行流水憑證等。第二，經辦人員通過合理的手段對申請人的資料的真實性進行確認并對申請人的信用狀況、還款能力進行評價。［4］第三，審批人員以權力根據經辦人員提供的材料和評價對客戶作出是否給予貸款、貸款額度以及貸款期限的決定。第四，根據審批人員的決定，借款人可以隨時在準許的額度內提取借款。第五，小額貸款公司要對借款人進行跟蹤監督，按期對借款人的還款能力和信用狀況作出評價。環節越多，可能帶來的風險也越多，小額貸款公司的風險還與其制度本身有關，具體表現在:(1)自身經營風險:小額貸款公司其運營資金的渠道受限，有些小貸公司存在違法吸收存款的現象。抽逃資本金、出資不實也是小額貸款公司經營中存在著的問題。另外，小額貸款公司存在著違規給“關系戶”發放貸款等不良現象。當出現借款人違約時，暴力追款的現象也時有發生，極大損害了小額貸款公司的形象。(2)借款者違約風險，在北大法意的數據庫中，搜索小額貸款公司，有3128個案子(占總數的99%)都是借款人違約引起的糾紛，訴訟的最終結果都是借款人敗訴。2．對上述風險的成因分析借款者違約風險的發生，雖然有借款人自身原因，但是借款者違約的背后小額貸款公司也有不可推卸的責任，例如，小貸公司為了追求期間內的任務量，忽視了對借款人質量的考核，或者是說小額貸款公司并沒有按照借貸模式的程序嚴格執行。再如，小額貸款公司向熟人放款，對審批手續進行簡單辦理，最后導致貸款不能收回。這都說明我國小額貸款公司法律監管制度存在問題。

二、我國小額貸款公司法律監管制度的現狀分析

(一)現有監管制度的綜述和評析監管是指監管機構依據相關監管法律法規和部門規章，對被監管主體的經營活動實施領導、組織、協調和控制，并實施經常性、全面性的監督檢查，以促進被監管機構的依法經營和穩定發展。［5］小額貸款公司現有的監管制度主要是《關于小額貸款公司試點的指導意見》和各地方的管理辦法。1．監管主體的規定《指導意見》規定，省級政府明確一個主管部門負責對小額貸款公司進行監管，在各地的具體實踐中，一般是由當地金融辦進行管理，例如北京、上海、天津、重慶等都是由當地的金融辦進行監管的，但也有其他部門進行監管，例如，河南和貴州是由中小企業服務局進行主管的。總之，這些監管部門都帶有行政性質，相對缺乏專業的金融監管能力。2．準入門檻的監管《指導意見》對準入門檻進行了限制性規定，有限責任公司注冊資本需要大于500萬，股份有限責任公司需要大于1000萬，單一持股比例不得超過10%，相關專業知識的從業人員需沒有犯罪記錄和不良信用記錄，這些都屬于前置性的行政許可，只要符合這些條件就能成立小額貸款公司。各地區的管理辦法只是在《指導意見》的基礎上，根據當地經濟情況作出了更加詳細的規定，例如，北京要求股份有限公司成立的小額貸款公司注冊資本需要達到1個億，上海、天津等對非自然股東資格要求固定期間內需連續營利，河北、河南對管理人員資格提出了學歷和管理經驗的要求，但是不難看出，這些依然只是行政許可的前置條件。3．對公司運作的監管《指導意見》中規定對同一個借款人的借款余額不得超過小額貸款公司資本凈額的5%，在地方的管理辦法中，一般都采用了這一標準，但是北京和寧夏作出了不同的規定，分別規定3%和1%。《指導意見》中一般規定不能跨省經營，但是重慶市卻沒有對此作出規定。《指導意見》規定貸款利率應該是基準利率的0．9到4倍，地方管理辦法中，只有天津和寧夏作出了不同于《指導意見》的規定。《指導意見》有關退出機制僅僅規定了解散和破產的退出機制。在各地管理辦法中，也基本采用了這兩種退出機制，雖然在有的管理辦法中提出了可以轉制為村鎮銀行的退出機制，但筆者查閱了很多信息，沒有發現一處小額貸款公司轉制成村鎮銀行的案例。

(二)對上述監管制度存在的問題簡單分析1．由定性引起的監管混亂《指導意見》及各地管理辦法沒有明確小貸公司是否是金融機構，這給監管問題埋下了一系列伏筆。定性不明確導致監管部門不明確，各個監管部門的職責的劃分不明確，這既不利于小額貸款公司的風險控制，又不能使金融資源得到合理的配置。同時由于上述監管缺位，為了嚴控風險，規定小貸公司只貸不存、杠桿利率等處處限制，導致融資渠道的限制，這是監管異化的表現。2．重合規性監管，導致風險并沒有得到控制目前，我國對小額貸款公司的監管主要是考察其執行有關法律、規章的狀況來進行的，監管部門并不能隨時跟蹤小額貸款企業的運行，很容易造成小額貸款公司通過虛設憑證、偽造賬簿等方式來躲避監管，單純地合規性監管不能起到監管的作用。

(三)由問題引發出對小貸公司定性的討論金融機構是指專門從事貨幣、信用活動的中介組織。金融機構分為銀行金融機構和非銀行金融機構兩類。銀行金融機構可以開展吸收存款，發放貸款，向社會提供支付和結算業務，而非銀行金融機構不能吸收社會公眾的存款，主要從事信用、貨幣業務，不具備支付、結算等功能，如信托公司、擔保公司、證券公司、基金公司等。顯然，從上述小額貸款公司運行模式來看，小額貸款公司應該屬于非銀行金融機構，但是我國的法律文件并沒有將這一法律地位予以確認。雖然對傳統監管理論進行了探討，但小貸公司作為特殊的金融模式，在金融改革的背景下具有新的特點，傳統的金融監管理論不再能適應小貸公司的發展，小額貸款公司從事著貨幣借貸業務，屬于最為根本和直接的金融業務，關系到整個社會的風險，理應在法律上享有金融機構的地位。

三、我國小額貸款公司法律監管制度完善的設想

(一)明確監管部門和監管內容監管部門和監管內容的確定是監管體系的基礎。國內的一些學者也提出，小額貸款公司監管制度需要從監管主體入手。根據上述問題分析，筆者認為現階段可以采用多部門相互配合的模式。目前對小額貸款公司的監管部門主要是政府金融辦，在沒有政府金融辦的地方，通常由當地政府指定一個部門負責小額貸款公司監管工作。金融辦由于缺乏專門的技術和人才，很難對小額貸款公司進行有效的監管。目前，有部分省市采用了人民銀行和金融辦相結合的方式來對小額貸款公司進行監管，如《北京市小額貸款公司試點實施辦法》第52條規定:“人民銀行營業管理部對小額貸款公司的利率、資金流向進行跟蹤監測，并將小額貸款公司信用狀況納入信貸征信系統。小額貸款公司應定期向信貸征信系統提供借款人、貸款金額、貸款擔保和貸款償還等人民銀行營業管理部要求的業務信息。”這種監管方式能夠有效地避免金融辦監管力不從心的情況，但容易出現兩者都能管，兩者都不管的現象，因此，在制度建設中應該詳細地制定配合監管的細則，將責任落實到具體的監管程序當中。金融監管分為審慎性監管和非審慎性監管，審慎性監管以維護整個金融系統的穩定和保護存款人的存款安全為目的，審慎性監管通常對資本充足率、存款準備金、流動率等做出要求。非審慎性監管通常以利率、股權結構等作為監管對象。由于小額貸款公司并不吸收存款，不需要對其進行審慎性監管，而應當主要采用非審慎性監管，即加強以下幾個方面的監管:準入門檻方面;信息披露方面;金融犯罪預防方面;借款人保護方面;利率政策等。根據上述的監管主體，筆者建議，政府金融辦應該負責對小額貸款公司的財務報表等經營狀況進行定期抽檢，小額貸款公司有定期向政府金融辦呈報經營信息的義務，必要的情況下，政府金融辦還可以對小額貸款公司進行突擊檢查。針對小額貸款公司可能存在的經營風險，提出整改方案，督促小額貸款公司采取措施盡快解決。若發現小額貸款公司有違法經營的情況，應當及時向當地銀監局和中央銀行報送，在情況緊急時可事先采取一定措施防止小額貸款公司轉移、銷毀證據等。政府金融辦應該做好社會監督的引導工作，對發現或者舉報小額貸款公司違法經營的應該給予一定的物質獎勵，通過社會監督來彌補專門監督機構的不足。

(二)確立適合性監管制度現在對小額貸款公司的準入門檻等制度的設計主要是參照傳統的金融機構，而小額貸款公司和傳統的銀行又存在很大的差別，同時又不同于一般性工商企業，因此，應該對小貸公司準入門檻制度進行專門的設計。雖然很多專家都提倡打破“只貸不存”的限制，但是筆者認為小額貸款公司不能作為吸收存款的機構，主要是因為小額貸款公司的設立門檻較低，容易將風險擴散到社會公眾。另一方面，如果小額貸款公司可以吸收存款，那么將無異于一般的銀行。因此，筆者建議通過其他方式拓寬資金來源。目前上海《關于促進上海市小額貸款公司發展的若干意見》(2010年修訂版)中已經允許境外機構投資者在國內設立小額貸款公司，但是在注冊資本、業務范圍等方面的監管比對農村信用合作社的監管更為嚴格。另外，筆者認為可以適度放寬融資杠桿比例限制。按照現行規定，小額貸款公司向銀行的貸款不得超過資本金的50%，結合國際經驗以及國內實踐，建議未來在政策法規調整和完善上，可以考慮適度放寬融資杠桿比例限制，研究在穩健發展的前提下鼓勵銀行向小額貸款公司放貸的措施。在市場準入上，降低最低注冊資本和放開上限要求，使投資人擁有更大的自主決定權，［7］使市場具有更大的決定權。

(三)建立激勵型監管機制以往的監管體制往往采取懲罰性的控制型監管體制。筆者認為小額貸款公司制度應該引入激勵型監管，彌補控制型監管的不足，激發小額貸款公司進行合規經營的積極性。激勵性監管主要是給予小額貸款公司以一定的經濟利益，包括稅收優惠、財政補貼、金融扶持、市場優先準入的便利等。例如，國家稅務總局《關于農村金融有關稅收政策的通知》(財稅［2010］4號)規定自2009年1月1日至2013年12月31日，對金融機構農戶小額貸款的利息收入免征營業稅，在計算應納稅所得額時，按90%計入收入總額;對農村信用社、村鎮銀行、農村資金互助社、由銀行業機構全資發起設立的貸款公司、法人機構所在地在縣(含縣級市、區、旗)及縣以下地區的農村合作銀行和農村商業銀行的金融保險業收入減按3%的稅率征收營業稅，對保險公司為種植業、養殖業提供保險業務取得的保費收入，在計算應納稅所得額時，按90%比例減計收入。可以考慮為小額貸款公司制定類似的規定，或允許小額貸款公司適用此規定。上海在《關于促進上海市小額貸款公司發展的若干意見(2010年修訂版)》中規定，對符合經營穩健、管理規范、撥備充分等條件的小額貸款公司向銀行業金融機構的融資在不超過其資本凈額50%的范圍內支持;經營規范、運行良好、服務“三農”和小企業成效顯著、需要補充資本的小額貸款公司，經區(縣)政府預審并報市金融辦等部門同意，可優先進行增資擴股。

四、結語

金融改革背景下，民間金融迅速發展，小額貸款公司作為其中的一支力量，越來越多地參與到金融體系當中，希望和傳統金融機構分一杯羹。本篇文章主要討論了小額貸款公司發展中的自身問題，提出了相應的監管制度的構想。但是，小額貸款公司在將來的發展路上還有很長的路要走，一方面，傳統金融機構會不斷改善自己的金融模式，來排除小額貸款公司的競爭。另一方面，互聯網金融模式的發展，例如眾籌融資、P2P融資等都與小額貸款公司形成了競爭關系。究竟小額貸款公司能否在今后的金融體系中生存下來，這個問題留待歷史的回答，但是，必須完善對小額貸款公司監管體系，建立健全各項規章制度，小額貸款公司才可能具備參加到金融競爭的資格。

作者：李偉楠單位：西南政法大學